基于SWOT模型的城市地下綜合管廊PPP模式分析

潘梁

摘要： 城市地下綜合管廊存在建設(shè)投資巨大、運營管理周期長等問題，引入社會資本將有助于緩解政府在綜合管廊投資上的財政壓力，拓展資金來源渠道，促進綜合管廊的可持續(xù)性發(fā)展。根據(jù)綜合管廊的特點，利用SWOT模型從多個方面對綜合管廊PPP模式的可行性進行分析研究，分析綜合管廊PPP模式的優(yōu)勢和劣勢以及機遇和風(fēng)險，并根據(jù)SO、WO、ST、WT四種組合提出相應(yīng)的對策措施，希望為我國的社會資本參與綜合管廊的建設(shè)及運營管理提供理論參考。

Abstract： Utility tunnel has problems of large capital investment on construction and longer operational cycle. The introduction of social capital will help to alleviate the financial pressure for the government， expand funding places for construction and promote the sustainable development of utility tunnel. According to the characteristics of utility tunnel， SWOT model is used to analyze and research the feasibility of PPP model of utility tunnel from several aspects. This paper analyzes the strength， weakness， opportunities and threats of PPP model of utility tunnel and proposes countermeasures according to SO， WO， ST， WT combinations. It is hoped that this study can provide a theoretical reference for social capital participating in the construction and operation management of utility tunnel in China.

關(guān)鍵詞： 地下空間；綜合管廊；PPP模式；SWOT模型；對策

Key words： underground space；utility tunnel；PPP model；SWOT model；countermeasure

中圖分類號：F294.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）19-0051-04

0 引言

城市地下綜合管廊是指建在城市道路地下用于容納兩種及以上為滿足生活、生產(chǎn)需要的電力、通訊、天然氣、給水、供暖、再生水、雨水、污水等市政管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施[1]。建設(shè)綜合管廊作為市政管網(wǎng)管理層面的轉(zhuǎn)型升級，不僅解決了市政管線反復(fù)挖開造成的城市馬路拉鏈問題，還十分便于市政管線的集約化管理與維護；大大提高了市政管線的抗災(zāi)害能力，不僅有效提高了市政管線的運行效率，還保證了其運行安全性；提高了城市地下空間的使用率，促進市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)功能的完善，具有顯著的經(jīng)濟與社會效益。但是，綜合管廊的建設(shè)資金投入大（如海南省海口市綜合管廊一期試點工程，其單艙造價為4000萬元/km、雙艙造價為6900萬元/km、三艙造價為9200萬元/km）[2]，運營周期長（結(jié)構(gòu)設(shè)計使用年限一般為100年），單靠政府財政出資無法滿足我國綜合管廊的快速發(fā)展需求。

1 綜合管廊PPP模式

政府與社會資本合作模式又叫PPP（Public-Private-Partnerships），是指政府通過特許經(jīng)營、財政補貼等事先公開的收益約定，引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資及運營，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方各自優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率[3]。社會資本參與綜合管廊項目建設(shè)和運營主要是以下面三種PPP模式[2]：

1.1 BOT模式

BOT（Building Operate Transfer）模式即建設(shè)-運營-移交模式，是指政府部門和社會投資者簽訂BOT協(xié)議，政府部門依據(jù)BOT協(xié)議授予社會投資者一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，然后由其組建項目公司負責(zé)綜合管廊的投資、建設(shè)和運營。在特許經(jīng)營期內(nèi)，為收回成本及獲得利益，項目公司向入廊的管線單位收取綜合管廊空間租用費和維護管理費。特許經(jīng)營期結(jié)束后，政府相關(guān)部門免費或者以較低的價格接管綜合管廊。城市地下綜合管廊BOT模式結(jié)構(gòu)見圖1。

1.2 TOT模式

TOT（Transfer Operate Transfer）模式即轉(zhuǎn)讓-運營-移交模式，是指政府部門將已建成的綜合管廊的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會投資者。在一定的特許經(jīng)營期內(nèi)，由社會投資者組建項目公司負責(zé)該綜合管廊的運營、管理，以此收回投資和得到合理回報，特許經(jīng)營期滿后社會投資者將綜合管廊重新交還給政府。城市地下綜合管廊TOT模式結(jié)構(gòu)見圖2。

1.3 BT模式

BT（Building Transfer）模式即建設(shè)-移交模式，是指社會投資者被政府部門授予特許權(quán)后，組建BT項目公司，由其進行投融資和工程建設(shè)。項目公司在BT協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)完成綜合管廊的建設(shè)任務(wù)，并在竣工驗收后向政府部門移交綜合管廊，政府部門按照協(xié)議約定的年限向社會投資者支付綜合管廊建設(shè)費用。城市地下綜合管廊BT模式結(jié)構(gòu)見圖3。

2 SWOT模型分析

2.1 優(yōu)勢

2.1.1 政府政策大力支持

全面推進綜合管廊建設(shè)，政府部門陸續(xù)出臺各相關(guān)政策措施，明確指出吸引社會資本廣泛參與，鼓勵采用PPP模式建設(shè)和運營綜合管廊。2016年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》發(fā)布，專門指出推進綜合管廊建設(shè)，鼓勵社會資本參與其中[4]?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提到加大對綜合管廊建設(shè)的政策支持力度，加快城市建設(shè)投融資體制改革，開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會資本合作機制（PPP）試點，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營[5]。

2.1.2 拓展資金來源渠道

我國經(jīng)濟進行新常態(tài)，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)需要更加行之有效，強調(diào)專項資金的利用率與回報率[6]。在PPP模式下，綜合管廊施行有償使用，對各入廊管線收取空間使用費和運營管理費。2016年，“中國城市地下綜合管廊專項基金”設(shè)立，母基金總規(guī)模500億元，未來投資規(guī)模預(yù)計達5000億元。該基金擬聚集并整合地方政府、大型基建投資人、大型財務(wù)投資人、產(chǎn)業(yè)投資者、金融機構(gòu)等多方資源，推廣運用并探討創(chuàng)新PPP模式[7]。

2.1.3 提高建設(shè)與運營管理效率

PPP模式中各參與方在綜合管廊項目論證階段就商討應(yīng)采用何種技術(shù)方案以及項目全生命周期的風(fēng)險分擔(dān)問題，這既有利于預(yù)先建立協(xié)調(diào)機制，還可以對風(fēng)險進行管控。同時多方參與也有利于將先進的技術(shù)和管理理念引入到綜合管廊項目中，從而提高了綜合管廊的運營效率和服務(wù)質(zhì)量[8]。社會投資者成立聯(lián)合項目公司負責(zé)綜合管廊的建設(shè)和運營，有利促進市場化運作和保證公平性。另外，通過成立聯(lián)合項目公司，引進培養(yǎng)專業(yè)人才，促進綜合管廊行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 劣勢

2.2.1 綜合管廊屬性特點

城市基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)其用途的不同，有著各自不同的物品屬性和經(jīng)營屬性。綜合管廊屬于準(zhǔn)公共物品，項目性質(zhì)屬準(zhǔn)經(jīng)營性，在市場運作機制下容易出現(xiàn)資金供給缺口。同時，綜合管廊具有效益外溢的特點，盡管各類市政管線單位是綜合管廊的直接服務(wù)對象，但管線入駐綜合管廊所帶來的許多好處是由社會大眾享受，而且無需為此支付相應(yīng)的費用。綜合管廊的經(jīng)濟效益與社會效益之間的不平衡性，極易產(chǎn)生外部效應(yīng)對社會資源的扭曲情況[9]。

2.2.2 相關(guān)主體的利益協(xié)調(diào)

PPP模式由于組織形式的復(fù)雜，合同數(shù)目龐大，合同法律關(guān)系復(fù)雜，存在如何去協(xié)調(diào)各方的利益、建設(shè)及運營費用分攤等棘手問題。社會資本參與綜合管廊項目，希望得到較高的收益利潤，而管線單位自然希望費用不超過傳統(tǒng)直埋管線所花費的資金。若綜合管廊的租金定的太高，各管線單位很有可能拒絕入廊，重新回到直埋管線的老路上。若社會資本參與其中不能得到穩(wěn)定收益，或無法得到預(yù)期回報率，這將無疑阻礙其參與綜合管廊的積極性。

2.2.3 PPP模式項目經(jīng)驗缺乏

目前，我國綜合管廊的建設(shè)及運營管理還處于起步階段，而綜合管廊的運營周期較長，政府沒有成立專門的監(jiān)管部門，也缺乏相應(yīng)的運營管理經(jīng)驗，綜合管廊的法律、法規(guī)還不健全，對綜合管廊PPP模式的法律保障還不完善。另外，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目還是由央企、國企這些大型企業(yè)建設(shè)經(jīng)營，社會資本中的民營企業(yè)很多還沒有實力與其競爭，抑制了其投資熱情，既不利于綜合管廊投資建設(shè)渠道的多樣化，也影響了市場對資源的合理有效配置[10]。

2.3 機會

2.3.1 政策措施的完善和保障

目前政府對綜合管廊建設(shè)非常的重視，明確政府主導(dǎo)，加大政策支持，政府對PPP模式的鼓勵和支持必將吸引更多的社會資本積極參與綜合管廊項目。表1為近年來政府部門發(fā)布的綜合管廊及PPP模型相關(guān)政策措施。

2.3.2 我國綜合管廊的快速發(fā)展

2015年，第一批十個地下綜合管廊試點城市確定， 2016年，第二批十五個地下綜合管廊試點城市確定，中央財政給予綜合管廊試點城市專項資金補助。同時，近年來各省市地區(qū)也加快推進綜合管廊建設(shè)進程，表2為2017年全國各地綜合管廊項目推進情況。

2.3.3 新技術(shù)和管理理念的引入

我國裝配式技術(shù)和盾構(gòu)技術(shù)的日益成熟，建造綜合管廊無需采用明挖式施工，避免了對交通出行的影響，同時將施工對周圍環(huán)境的影響降到最低，為老城區(qū)建設(shè)綜合管廊開辟新途徑。另外，引入設(shè)施管理理念，從運營階段的最終服務(wù)需求出發(fā)去考慮建設(shè)。運營前置能夠有助于整合綜合管廊項目的策劃、建設(shè)和運營，保證綜合管廊信息流程的完整性，降低建設(shè)成本與運營成本，提高綜合管廊后期運營效率。

2.4 風(fēng)險

綜合管廊建設(shè)規(guī)模巨大，建設(shè)資金投入大，同時其經(jīng)濟效益回報的周期也較長，增加了社會資本參與綜合管廊項目的風(fēng)險，如果對風(fēng)險估計不足很有可能對投資者造成沉重打擊，使其無法盈利甚至收不回成本。綜合管廊PPP模式操作難度相對比較大，因此社會資本的投資市場風(fēng)險增加，PPP模型主要市場風(fēng)險因素見表3[11]。

3 組合戰(zhàn)略對策建議

3.1 SO組合戰(zhàn)略

把握好目前政府部門給予的政策、財政上的支持，拓展融資渠道，一方面，鼓勵引導(dǎo)社會資本參與，積極引入先進的技術(shù)和管理理念，培養(yǎng)專業(yè)人才，積累經(jīng)驗；另一方面，加大向市政管線單位宣傳、介紹綜合管廊的作用和意義，改變其原有各自為政、各埋各的觀念。另外，借鑒已有基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的成功經(jīng)驗，同時吸取失敗案例的教訓(xùn)，根據(jù)綜合管廊項目自身的特點，探索運作綜合管廊PPP模式。

3.2 WO組合戰(zhàn)略

綜合管廊項目具有效益外溢的特點，短期內(nèi)無法立即得到收益上很高的回報，因此政府應(yīng)積極給予財政上的補助，同時金融機構(gòu)也應(yīng)對綜合管廊項目給予一個長期的信貸支持。另外強制要求一旦綜合管廊建成，管線單位必須進入，不得再私自埋設(shè)管線。抓住機遇，利用綜合管廊試點城市這個機會，積極探索管廊的建設(shè)和經(jīng)營模式，爭取做一批有代表性的管廊示范項目進行推廣，將已經(jīng)成熟有效的經(jīng)驗進行總結(jié)。

3.3 ST組合戰(zhàn)略

依靠政府的政策和財政支持，依據(jù)“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”原則，一方面，對綜合管廊PPP模式的風(fēng)險進行管控，并以合同形式確定主體各方的利益和風(fēng)險，合理分配風(fēng)險，減少風(fēng)險發(fā)生概率。另一方面，建立綜合管廊費用分攤機制，明確入廊管線單位彼此需要支付的綜合管廊建設(shè)費用及運營維護費用的比例，同時根據(jù)特許經(jīng)營期確定合理的投資回報率，保障第三方投資者有一個穩(wěn)定的投資收益。

3.4 WT組合戰(zhàn)略

利用政府的監(jiān)督作用，增強綜合管廊建設(shè)的公開性，保證公眾的利益不會受到損害。合理規(guī)劃布局，結(jié)合城市發(fā)展實際情況，充分考慮城市未來發(fā)展趨勢。借鑒國外綜合管廊的管理模式，成立專門的地下綜合管廊管理部門，協(xié)調(diào)各方的利益，加強對合同的管理，明確各方的責(zé)任，加強規(guī)范管理，提高運營期間的財政透明度，培養(yǎng)專業(yè)的管廊人才，逐步讓綜合管廊成為一個行業(yè)，進而促進綜合管廊的良性運作。

4 結(jié)語

城市地下綜合管廊作為城市基礎(chǔ)設(shè)施升級的一部分，也屬于智慧城市的一部分，有利于市政管線的集約化管理，提升城市整體基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，是城市可持續(xù)發(fā)展的一種體現(xiàn)。根據(jù)SWOT模型從優(yōu)勢、劣勢、機遇和風(fēng)險四個方面對綜合管廊PPP模式進行分析，鼓勵社會資本參與綜合管廊，拓展資金來源渠道；協(xié)調(diào)綜合管廊項目各相關(guān)主體的利益和全生命周期風(fēng)險控制，實現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)；明確有償使用原則，合理分攤建設(shè)和運營費用并給予投資者穩(wěn)定回報；培養(yǎng)綜合管廊專業(yè)人才，促進綜合管廊行業(yè)良性發(fā)展。綜合管廊的投資建設(shè)及運營管理模式是現(xiàn)階段我國綜合管廊發(fā)展的主要關(guān)注點，PPP模式不僅是融資模式，更是一種管理模式，為我國綜合管廊的建設(shè)及運營管理提供新的思路。

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