政府與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)關(guān)系面臨挑戰(zhàn)

馮明

技術(shù)革命通過催生新型企業(yè)組織模式進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)升級發(fā)展。而如何妥善處理好政府與新型企業(yè)組織的關(guān)系是人類經(jīng)濟(jì)史上反復(fù)會面臨的挑戰(zhàn)。歷史上既有正面經(jīng)驗(yàn)，也存在反面教訓(xùn)。在本輪信息技術(shù)革命中誕生了一批新型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，它們在法律意義上披著企業(yè)的外衣，但本質(zhì)是一個(gè)市場，本文稱其為“市場型企業(yè)”。市場型企業(yè)的出現(xiàn)使得政府與市場關(guān)系越來越具象化。未來政府與新型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的關(guān)系將至少在四方面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一是社會治理與公共安全；二是個(gè)人隱私保護(hù)；三是稅收征管；四是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

新型企業(yè)組織的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力

從生產(chǎn)端來看，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史就是一部企業(yè)組織模式不斷發(fā)展演變的歷史。1602年，荷蘭東印度公司成立，這是人類歷史上第一家股份有限公司。從此，股份有限公司這種新興的商業(yè)模式為大規(guī)模、遠(yuǎn)距離、高風(fēng)險(xiǎn)商業(yè)活動(dòng)的發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)。荷蘭在十七世紀(jì)成為世界性的航海大國和貿(mào)易強(qiáng)國，被譽(yù)為“海上馬車夫”，與這種新的企業(yè)組織模式有著密切的關(guān)系。該模式很快被英國借鑒，英國東印度公司在皇家特許狀的背書下，在印度以及東南亞東亞地區(qū)展開了更大規(guī)模的商業(yè)活動(dòng)。

十八世紀(jì)六十年代之后，英國率先爆發(fā)工業(yè)革命，大規(guī)模工廠化生產(chǎn)成為效率更高的新型生產(chǎn)組織方式，開始如秋風(fēng)掃落葉一般迅速地取代了中世紀(jì)歐洲的工場手工業(yè)和作坊學(xué)徒制生產(chǎn)組織關(guān)系。在大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)的推動(dòng)下，英國快速成長為頭號工業(yè)強(qiáng)國和主導(dǎo)全球政治經(jīng)濟(jì)格局的“日不落帝國”。與此同時(shí)，東西方“大分流”的大幕拉開，在此后長達(dá)兩個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，西方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度顯著超越東方。

十九世紀(jì)末，美國石油、鋼鐵、煤炭、通訊、金融等眾多行業(yè)出現(xiàn)了“托拉斯”這種新型的生產(chǎn)組織模式，托拉斯的董事會掌控?cái)?shù)家乃至數(shù)十家所屬企業(yè)的生產(chǎn)、銷售和投融資行為。托拉斯組織模式在十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初美國的工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中扮演著重要角色，美國超越英國成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體大體也是在此期間完成的。不過，托拉斯的出現(xiàn)很快也導(dǎo)致了惡意抬高價(jià)格、擾亂市場秩序、阻礙創(chuàng)新、侵害工人權(quán)益等問題，這些問題又直接引發(fā)了美國在世紀(jì)之交的反壟斷運(yùn)動(dòng)。

從二十世紀(jì)二十年代開始，一些企業(yè)開始超越國界進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)，成長為跨國公司，并在第二次世界大戰(zhàn)之后迅速發(fā)展?？梢哉f，二戰(zhàn)之后經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮在很大程度上就是由這些跨國公司推動(dòng)的。如今，跨國公司在世界范圍內(nèi)購買原材料、組織生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品，滲透到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的方方面面。

從歷史視角看待政府與新型企業(yè)組織的關(guān)系

如何處理好政府與新型企業(yè)的關(guān)系，是政企雙方乃至全社會需要共同面臨的挑戰(zhàn)。在這一點(diǎn)上，經(jīng)濟(jì)史中既有正面經(jīng)驗(yàn)，也不乏反面教訓(xùn)。

典型的正面經(jīng)驗(yàn)如上文提到的十七世紀(jì)的荷蘭和十八世紀(jì)的英國。雖然從現(xiàn)代人的視角來看，東印度公司的企業(yè)組織模式伴隨著非正義的殖民侵略和慘無人道的奴隸貿(mào)易，應(yīng)當(dāng)被批判；但不得不承認(rèn)的是，政府和新型組織關(guān)系的妥善處理在當(dāng)時(shí)的確為荷蘭和英國的崛起提供了強(qiáng)有力的引擎和較為平穩(wěn)的國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

再如十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初的美國，既有效利用托拉斯模式快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，又能在托拉斯模式對經(jīng)濟(jì)繁榮和社會進(jìn)步造成了潛在威脅時(shí)果斷出擊，先后出臺《謝爾曼法案》和《克萊頓法案》。西奧多·羅斯福政府強(qiáng)勢拆分或解散了多家托拉斯組織，保障了公平競爭和自由貿(mào)易。大量研究表明，這一時(shí)期的反壟斷實(shí)踐及其相關(guān)思潮為日后美國經(jīng)濟(jì)活力的提升和社會平權(quán)運(yùn)動(dòng)的開展奠定了基礎(chǔ)。

典型的反面教訓(xùn)譬如清末。票號經(jīng)過長期發(fā)展之后已經(jīng)積累了充足的原始資本，而且擁有了較為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，初步具備了現(xiàn)代銀行業(yè)的雛形。以日升昌票號為例，1850年已在北京、天津、西安、濟(jì)南、蘇州、揚(yáng)州、成都、重慶、長沙、漢口、南昌、廣州等地設(shè)立了18家分號，網(wǎng)點(diǎn)遍及全國，涉及存貸款、金銀匯兌等多種業(yè)務(wù)。江南地區(qū)的新型工商業(yè)企業(yè)也已經(jīng)初步規(guī)模，有了長足發(fā)展。然而，由于中國古代長期畸形的政商關(guān)系，加之國內(nèi)動(dòng)蕩的政治環(huán)境和外國企業(yè)的競爭壓力，這些新型的本土金融組織方式和工商業(yè)組織方式很快被扼殺在搖籃之中。

除此之外，在過去一百年時(shí)間里，日本政府與六大財(cái)團(tuán)的關(guān)系、德國政府與大型制造業(yè)企業(yè)的關(guān)系、韓國政府與三星集團(tuán)的關(guān)系等案例都能從正反兩方面說明妥善處理好政企關(guān)系的重要性。

“市場型企業(yè)”的出現(xiàn)使得政府與市場關(guān)系具象化

政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中一個(gè)具有根本性意義的元問題，也是影響經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的基礎(chǔ)性制度安排。改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)所取得的偉大成就很大程度上也源自于政府與市場關(guān)系的不斷調(diào)整優(yōu)化。中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

互聯(lián)網(wǎng)革命的大背景為如何處理好政府與市場的關(guān)系這一大課題增添了新的含義。過去，“市場”作為買賣雙方進(jìn)行交易活動(dòng)的場所，更多的是一個(gè)虛擬概念，而非實(shí)體。傳統(tǒng)意義上所謂的“市場”，可能存在物理場所，如鄉(xiāng)村集貿(mào)市場、百貨大樓等，甚至可能連物理場所也不存在，如出租車市場、民間借貸市場等。然而，隨著新型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的出現(xiàn)，“市場”開始成為法律實(shí)體：網(wǎng)購者和網(wǎng)上店鋪在淘寶網(wǎng)上進(jìn)行交易，淘寶網(wǎng)實(shí)際上就是一個(gè)在線市場，但它本身在法律意義上也是一家公司實(shí)體；乘客在UBER或滴滴上與出租車司機(jī)或私家車主進(jìn)行交易，UBER和滴滴是一個(gè)約車市場，但它們本身在法律意義上也是一家公司實(shí)體。筆者曾將淘寶網(wǎng)、滴滴打車、攜程網(wǎng)等這一類新型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)定義為“市場型企業(yè)”—它們雖然在法律意義披著企業(yè)的外衣，但不同于科斯范式下的企業(yè)，本質(zhì)上是一個(gè)市場。

“市場型企業(yè)”的超大規(guī)模性源于互聯(lián)網(wǎng)平臺的“雙邊市場效應(yīng)”。電商網(wǎng)站、網(wǎng)約車軟件、搜索引擎都屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的“雙邊平臺”。以淘寶網(wǎng)為例，平臺上的網(wǎng)購用戶越多，就會吸引更多的店鋪入駐；反之亦然，越多的店鋪也會吸引更多的線上消費(fèi)者。這些雙邊平臺一旦發(fā)展成型之后，平臺上的任何一方就會因?yàn)榱硪环降拇嬖诙鴮ζ脚_保持著較高的黏性，不會輕易離開。于是，這些平臺企業(yè)就演化成為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，后來者想要重新建立類似功能新平臺的可能性也大大降低，而只能在這些平臺的基礎(chǔ)上開發(fā)新業(yè)務(wù)。也因如此，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)往往產(chǎn)生于大型經(jīng)濟(jì)體中。根據(jù)2018年2月的數(shù)據(jù)，市值排名前十位的互聯(lián)網(wǎng)公司，有6家位于美國，分別是谷歌母公司Alphabet、亞馬遜、臉書、Netflix、Priceline、Salesforce；有4位位于中國，分別是騰訊、阿里巴巴、百度、京東?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)仍處于快速變革之中，未來仍將不斷有新的行業(yè)巨頭出現(xiàn)，作為新基礎(chǔ)設(shè)施的一部分；但可以預(yù)見的是，新興巨頭仍很難誕生于除了美國、中國、印度之外的其他地方。這一點(diǎn)與傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)存在根本不同。

于是，如果說“政府與市場的關(guān)系”在過去是一對虛指的、抽象的矛盾的話，那么這一矛盾未來將越來越具象化。政府與市場的關(guān)系將逐漸具象化為政府與淘寶等電商平臺的關(guān)系、政府與滴滴打車等網(wǎng)約車平臺的關(guān)系、政府與易租寶等互聯(lián)網(wǎng)金融公司的關(guān)系。在過去，如果政府與市場的關(guān)系處理失當(dāng)，雖然可能造成扭曲和無謂損失、影響長期經(jīng)濟(jì)增長，但一般不至于爆發(fā)顯性沖突；但在未來，當(dāng)政府與市場關(guān)系具象化之后，兩者之間的緩沖地帶隨之消失，一旦處理失當(dāng)就容易引發(fā)顯性沖突。

政府與新型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的關(guān)系面臨四方面挑戰(zhàn)

具體而言，隨著新型互聯(lián)網(wǎng)“市場型企業(yè)”的出現(xiàn)，政府和市場的關(guān)系將至少在如下四個(gè)領(lǐng)域面臨突出挑戰(zhàn)。

一是社會治理與公共安全。未來在市政交通、消防安全、傳染病防控、輿論宣傳等傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)的社會治理和公共安全問題上，將越來越依賴于大數(shù)據(jù)和云計(jì)算。而增量數(shù)據(jù)資源中的絕大部分會產(chǎn)生和積累于新型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)中，并且這些平臺企業(yè)不論在存儲能力上還是運(yùn)算能力上均遠(yuǎn)強(qiáng)于政府機(jī)構(gòu)。一方面，政府想要更好地行使交通、消防、傳染病防控、輿論引導(dǎo)等社會治理和公共安全保障職能，就難免會越來越依賴于互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)。而另一方面，從長期來看，能力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)往往是相伴隨的，這些互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)也勢必或主動(dòng)或被動(dòng)地參與到上述社會治理活動(dòng)中來，行使一部分過去專門由政府行使的職能。可以確定的是，未來政府與新型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的邊界會發(fā)生重塑，但新的邊界在哪里？政企之間呈現(xiàn)何種新的分工合作模式？仍待實(shí)踐探索。需要警惕的是，在探索的過程中，政府與新型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的邊界可能長期處于模糊狀態(tài)，權(quán)利義務(wù)劃分容易出現(xiàn)模糊地帶。在這種情況下，如果兩者關(guān)系處理不好、容錯(cuò)機(jī)制彈性不夠，則易于爆發(fā)沖突，甚至發(fā)生意想不到的事件。

二是個(gè)人隱私保護(hù)。信息技術(shù)革命促成了數(shù)據(jù)收集能力、儲存能力和運(yùn)算能力的飛躍，但與此同時(shí)也給人類社會帶來了一個(gè)挑戰(zhàn)—個(gè)人隱私邊界被大大收縮?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)通過技術(shù)手段能夠跟蹤收集用戶的消費(fèi)、社交、交通出行、娛樂等全方位數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)資源具有寶貴的商業(yè)價(jià)值和社會價(jià)值。然而，這些數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬于誰？數(shù)據(jù)使用應(yīng)當(dāng)受到何種程度的約束？互聯(lián)網(wǎng)平臺是否應(yīng)當(dāng)為這些數(shù)據(jù)資源的使用向用戶付費(fèi)？個(gè)人隱私保護(hù)的邊界在哪里？政府和企業(yè)分別應(yīng)當(dāng)在個(gè)人隱私保護(hù)中發(fā)揮何種作用？等等問題目前尚未明確。近年來世界各地已經(jīng)先后出現(xiàn)了多起互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)濫用個(gè)人數(shù)據(jù)的案例。2016年美國大選中，臉書公司（Facebook）發(fā)生數(shù)據(jù)泄漏，據(jù)報(bào)道有五千萬用戶的數(shù)據(jù)被劍橋分析公司獲得，用于為特朗普競選團(tuán)隊(duì)提供決策支持。該事件再次為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的個(gè)人隱私保護(hù)體制機(jī)制探索敲響了警鐘。

三是稅收征管。只有政府才具有征稅權(quán)，不過在實(shí)踐中有些稅目是由企業(yè)代征代繳的。稅法上稱之為“代征代繳義務(wù)人”。例如，用人企業(yè)在給雇員發(fā)放工資的過程中就有代征代繳個(gè)人所得稅的義務(wù)。隨著互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)的不斷豐富和復(fù)雜化，未來在稅收征管與稽核方面，政府可能會越來越依賴于某些互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2017年網(wǎng)上零售額已超過7萬億元，其中實(shí)物商品網(wǎng)上零售額占到全社會消費(fèi)品零售總額的15%。隨著網(wǎng)上銷售規(guī)模越來越大，淘寶網(wǎng)等相關(guān)電商企業(yè)的代征代繳責(zé)任也日趨重大，政府作為稅權(quán)人與互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)作為代征代繳義務(wù)人之間的關(guān)系將會變得更為敏感。如果關(guān)系處理不當(dāng)，未來在這方面是可能跌大跟頭的。在這一點(diǎn)上，晚清政府與山西票號曾經(jīng)有過深刻教訓(xùn)，尤應(yīng)引以為戒。

四是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。在信息技術(shù)革命之前，風(fēng)險(xiǎn)投資和私募投資主要為創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)提供資金支持；但在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資中，初創(chuàng)企業(yè)要想長大，不僅需要外部的資金支持，而且需要用戶流量支持。最主要的流量入口已經(jīng)被幾大互聯(lián)網(wǎng)巨頭掌控，如百度掌控著搜索入口、阿里巴巴通過淘寶和支付寶掌握了很大一部分網(wǎng)購和支付入口、騰訊通過QQ和微信掌握著社交入口等。后來者想要快速、大規(guī)模地獲取用戶，就必須借助于巨頭們的流量支持。這導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)很大程度上受制于既有巨頭。根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)IT桔子的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017年底騰訊進(jìn)行了483筆投資，阿里進(jìn)行了296筆投資，百度進(jìn)行了134筆投資。騰訊和阿里巴巴成為中國創(chuàng)投市場上最大的投資者。尚未上市的估值排名前30的中國互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)公司中，有80%接受過BAT中至少一家的投資。有業(yè)內(nèi)資深人士斷言，互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)公司在發(fā)展到一定階段之后只存在兩種命運(yùn)：要么被阿里巴巴收購，要么被騰訊收購；否則只能死路一條。如此表述雖然夸張，但其反應(yīng)的問題值得深思。雖然從短期來看，互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)行業(yè)目前仍然是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)最活躍的領(lǐng)域；但從長期來看，既有互聯(lián)網(wǎng)巨頭是否會演變成阻礙創(chuàng)新的力量？有利于社會但可能損害既有巨頭利益的破壞性創(chuàng)新未來能否持續(xù)涌現(xiàn)？政府應(yīng)不應(yīng)該采取措施加以規(guī)制？等等問題都有待深入研判。