農(nóng)村公共空間治理一把開啟鄉(xiāng)村振興大門的“金鑰匙”
——以江蘇省邳州市為例

蘇 偉 朱愛國(guó) 韓志峰 盧領(lǐng)建/江蘇省徐州市委農(nóng)村工作辦公室

邳州市碾莊鎮(zhèn)集中居住區(qū)

邳州市把農(nóng)村公共空間治理作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要切入點(diǎn)和基礎(chǔ)前提工作，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)加以推進(jìn)，通過厘清資產(chǎn)權(quán)屬、規(guī)劃治理重點(diǎn)、多方聯(lián)動(dòng)推進(jìn)、動(dòng)員群眾參與等措施，農(nóng)村環(huán)境秩序?yàn)橹恍?，社?huì)風(fēng)氣為之一振，黨群干群關(guān)系更為密切，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)綜合效益，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略探索了一條可行之路。

背景

長(zhǎng)期以來，邳州市農(nóng)村公共空間管理混亂的問題引發(fā)了不少糾紛，群眾信訪不斷。一是公共資源被私人侵占。集體四荒資源姓“私”的現(xiàn)象較為普遍，誰開墾誰占有，甚至近年來水利工程建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整理復(fù)墾溢出土地、集體建設(shè)用地、閑置房屋等也被肆意無償占用，邳州市初略統(tǒng)計(jì)，僅集體荒地就有近3萬畝被亂耕亂用。二是集體資產(chǎn)發(fā)包很不規(guī)范。一些村組因種種原因以不合理價(jià)格發(fā)包集體“四荒”，有的合同期限明顯偏長(zhǎng)、承包費(fèi)明顯偏低，顯失公平。該市5014份集體資源發(fā)包合同，建立租金定期調(diào)整機(jī)制的只有384份，年畝租金平均低于300元的合同達(dá)2691份，租賃期10～30年的2910份，30年以上的達(dá)156份，還有的承包期竟超過50年或者沒有截止日期。三是公共空間管理缺位。由于部分村民的傳統(tǒng)觀念，私搭亂建、亂堆亂放、馬路市場(chǎng)隨處可見，擅自占用村莊集鎮(zhèn)空間等現(xiàn)象司空見慣，嚴(yán)重影響了環(huán)境整潔和公共服務(wù)設(shè)施功能，損壞了公平正義，帶壞了鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)。

邳州市2016年創(chuàng)設(shè)的“民生通”群眾訴求平臺(tái)僅前5個(gè)月就接到公共空間維權(quán)事項(xiàng)近2000件，占到了訴求總量的65%，還公共空間于公眾、還公共財(cái)產(chǎn)于集體的群眾呼聲非常強(qiáng)烈。邳州市在組織有關(guān)部門廣泛調(diào)查、充分征求基層干群意見的基礎(chǔ)上，果斷決定把公共空間治理作為貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的重大舉措，在全市全面展開，并與基層組織建設(shè)、增加集體收入、社會(huì)治理創(chuàng)新、村莊環(huán)境整治、農(nóng)田水利建設(shè)、道路整治、“263”專項(xiàng)整治、精準(zhǔn)扶貧等工作有機(jī)結(jié)合、統(tǒng)籌推進(jìn)。

成效

全面介入公眾領(lǐng)域，夯實(shí)了黨在農(nóng)村的執(zhí)政之基。在農(nóng)村公共空間治理過程中，堅(jiān)持聽群眾說、向群眾講、帶群眾干、讓群眾享，各地普遍樹立為了群眾、依靠群眾、強(qiáng)化群眾參與的工作理念，無論是清理公共資源還是拆除違建，都能夠自覺踐行“干部做給黨員看，黨員跟著干部干；黨員做給群眾看，群眾跟著黨員干”，形成了“黨員干部帶頭干，群眾跟著干”的良好氛圍，進(jìn)一步密切了黨群干群關(guān)系。碾莊鎮(zhèn)閆橋村支書主動(dòng)拆掉自家130平方米的違章大棚，迅速破解了拆違僵局。鄒莊鎮(zhèn)黨員干部帶頭退出侵占的集體資源400畝，在群眾中形成了有效的引領(lǐng)效應(yīng)，全鎮(zhèn)群眾共主動(dòng)讓出侵占土地2800畝，自發(fā)拆除違建70余處計(jì)3200平方米。戴莊鎮(zhèn)10余名老黨員自愿擔(dān)任公共空間治理義務(wù)勸導(dǎo)員，統(tǒng)一佩戴紅袖章，采取公開宣傳、上門勸導(dǎo)的方式，大力宣傳公共空間治理的好處和意義，同時(shí)對(duì)不理解的農(nóng)戶講政策、做工作，有力推進(jìn)了全鎮(zhèn)公共空間治理工作的開展。通過公共空間治理，邳州市農(nóng)村共梳理出集體機(jī)動(dòng)地、荒灘荒坡、汪塘水面等集體資源12萬余畝，房屋資產(chǎn)34.3萬平方米，其他資產(chǎn)1242處，其中收回被侵占的土地27337畝、集體資產(chǎn)1097處。對(duì)全市梳理出的集體土地統(tǒng)一進(jìn)行發(fā)包，還公共空間于公共大眾，公共收益由公眾共享，基層黨組織成為群眾的主心骨、公權(quán)力的代表人，做到了黨員有形象、組織有威信、群眾有感情、執(zhí)政有根基。

邳州市鐵富鎮(zhèn)時(shí)光隧道

積極盤活公有資源，筑牢了產(chǎn)業(yè)興旺的要素支撐。在農(nóng)村公共空間治理中，大力推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成了一大批“田成方、路相通、渠相連”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，清理收回資產(chǎn)全部集體開發(fā)利用或進(jìn)入集體產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開交易，鼓勵(lì)村“兩委”充分利用公共資源發(fā)展股份合作等集體經(jīng)營(yíng)，所得收益由村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享。據(jù)初步測(cè)算，土地規(guī)模整理后平均溢出10%，經(jīng)營(yíng)成本降低10%，畝均收益增長(zhǎng)最高可達(dá)30%，實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量和數(shù)量“雙提升”和減少農(nóng)業(yè)用工、減少空閑地、增加產(chǎn)業(yè)工人、增加土地收益、壯大集體經(jīng)濟(jì)“兩減兩增一壯大”效果。該市50個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村通過清理整治資源發(fā)包已經(jīng)實(shí)現(xiàn)村均集體增收20萬元，一舉脫掉貧困村帽子。其中公共資源較多的邳城鎮(zhèn)，共收回集體或國(guó)有土地（水面、山坡）3800畝，該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)薄弱村河口村清理收回集體“四荒”資源達(dá)450畝，僅此一項(xiàng)發(fā)包收入就達(dá)20萬元。在公共空間治理帶動(dòng)下，邳州市集體資產(chǎn)資源進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)標(biāo)段總數(shù)416個(gè)，交易四荒地等土地資源類總面積達(dá)8218.2畝、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總面積3.96萬平方米，成交總金額7367.97萬元，有效激活了鄉(xiāng)村“沉睡”的資源。各鎮(zhèn)（街道）將公共空間治理工作與清理僵尸企業(yè)有效結(jié)合，使農(nóng)村公共空間治理工作作用得到了更大程度的發(fā)揮。趙墩鎮(zhèn)結(jié)合農(nóng)村公共空間治理，積極加快騰籠換鳥步伐，盤活嫁接低效企業(yè)，徐州恒生源新型建材嫁接邳州市丞江實(shí)業(yè)盤活用地20畝，徐州順捷新材料嫁接邳州市明珠水泥制品盤活用地35畝，給企業(yè)帶來了生機(jī)和活力。

著力涵養(yǎng)公共生態(tài)，留住了兒時(shí)記憶的田園風(fēng)光。公共空間治理實(shí)施以來，邳州堅(jiān)持發(fā)展要上去、污染要下去，共整治道路4451公里、河道溝渠2267公里；清理四旁地4.59萬畝，整治內(nèi)外三溝19.4萬畝；栽植樹木892萬棵，綠化1951萬平方米；背街小巷、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)私占亂植、私搭亂建、亂堆亂放等現(xiàn)象得到徹底根治，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，初步實(shí)現(xiàn)村莊整潔、宅田界清、路通河暢、水清塘凈、溝渠相連、阡陌相通、林網(wǎng)成格、集鎮(zhèn)規(guī)整的目標(biāo)，從根本上解決了秸稈焚燒、垃圾焚燒等大氣污染問題，漸漸遠(yuǎn)去的門前老樹、河上清風(fēng)、田間蛙聲“鄉(xiāng)愁記憶”正在回歸心靈家園，宜居宜游宜業(yè)的美麗宜居鄉(xiāng)村正在形成。趙墩鎮(zhèn)在治理中，對(duì)國(guó)省干線兩側(cè)、工業(yè)集中區(qū)等違法亂搭亂建進(jìn)行拆除，共拆除違建31000平方米，鎮(zhèn)區(qū)街道全部實(shí)現(xiàn)了“三線入地”、人車分流和綠化亮化，鎮(zhèn)村環(huán)境煥然一新，受到群眾一致好評(píng)。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)高渡口村主干道紅泇路以前很寬闊，但是在十幾年前，道路兩側(cè)的房子開始一點(diǎn)點(diǎn)往前蓋，最初的十幾米寬只剩下六米，平均一個(gè)星期就有一起事故，現(xiàn)在道路拓寬到原來寬度，交通事故基本杜絕，群眾說“拆完后路寬敞了、看去也亮堂多了，怎么看怎么舒服”。

大力弘揚(yáng)公序良俗，構(gòu)建了尚法守制的善治格局。鄉(xiāng)村振興，既要塑型，也要鑄魂，邳州堅(jiān)持把農(nóng)村公共空間治理由物質(zhì)層面向精神層面延伸，確立公共資源有償使用價(jià)值取向，讓公共收益由公眾共享變成群眾的思想自覺和行動(dòng)自覺。賦予“八義四德”新的時(shí)代內(nèi)涵，把維護(hù)公序良俗、強(qiáng)化道德約束納入村規(guī)民約，推動(dòng)移風(fēng)易俗。發(fā)揮鄉(xiāng)村好人、道德模范等新鄉(xiāng)賢在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興中的作用，用百姓身邊的事、身邊的人、身邊的美引導(dǎo)群眾注重家庭、家教、家風(fēng)，加快形成向上向善的村風(fēng)民風(fēng)。在開展農(nóng)村公共空間治理中，推行95%民意社會(huì)治理新模式，樹立公共空間公眾共享的鮮明導(dǎo)向，引導(dǎo)“沉默的大多數(shù)”積極主動(dòng)發(fā)聲，喚醒了群眾的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)。依法嚴(yán)厲打擊極少數(shù)既得利益者和心懷惡意造謠生事者，全面清退被私侵的公共空間，著力解決影響公平、損害公正的不當(dāng)?shù)美麊栴}，化解了一大批信訪積案，為發(fā)展創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，營(yíng)造了養(yǎng)成新習(xí)慣、塑造新民風(fēng)、共建共享新邳州的濃厚氛圍。

做法

明確政策要求，實(shí)施規(guī)范操作。公共空間治理政策性強(qiáng)、工作要求高，為確保操作合法、規(guī)范，邳州市委、市政府專門下發(fā)了《鄉(xiāng)村公共空間治理工作意見》，明確指導(dǎo)思想、治理原則和目標(biāo)任務(wù)，依法劃定界限，明確空間屬性，詳細(xì)列出治理重點(diǎn)區(qū)域，分解治理責(zé)任，同時(shí)要求建立健全集體資源資產(chǎn)臺(tái)賬、產(chǎn)權(quán)公開交易制度；對(duì)過去已經(jīng)發(fā)包的資源資產(chǎn)，要將合同和公共空間清理結(jié)果一并張榜公示，接受全社會(huì)監(jiān)督，群眾反映的問題及時(shí)逐一組織核實(shí)、民主討論解決方案，結(jié)果再次公示；對(duì)溝河路堰等涉及水利、交通等部門的公共資源，堅(jiān)持宜放則放、向集體傾斜的原則，保持所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)不變，將治理收益權(quán)下放給鎮(zhèn)村，切實(shí)增強(qiáng)基層治理公共空間的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和積極性。

廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，營(yíng)造濃厚氛圍。為切實(shí)統(tǒng)一各級(jí)思想認(rèn)識(shí)、營(yíng)造氛圍、贏得更廣泛支持，邳州市委、市政府結(jié)合大走訪，組織全體黨員干部深入村口集市、田間地頭、農(nóng)戶家庭，開展算 “經(jīng)濟(jì)賬、政治賬、文化賬、社會(huì)賬、生態(tài)賬”的“五筆賬”活動(dòng)，向基層干群眾大力宣傳公共空間治理的集體增收效果、化解矛盾效果、環(huán)境美化效果、生活便利效果、生態(tài)改善效果。治理期間，還利用報(bào)紙、電視、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)推出農(nóng)村公共空間治理“村村行”，對(duì)公共空間治理情況進(jìn)行宣傳報(bào)道；市指揮部辦公室編制《邳州市農(nóng)村公共空間治理工作簡(jiǎn)報(bào)》，及時(shí)介紹先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、傳遞各方聲音、通報(bào)工作動(dòng)態(tài)；組織開展“網(wǎng)友看公共空間治理”活動(dòng)，邀請(qǐng)邳州“銀杏甲天下”“無線邳州”“邳州論壇”等13家新媒體的網(wǎng)友親身感受農(nóng)村公共空間治理帶來的變化。各鎮(zhèn)（街道）共播放鄉(xiāng)村公共空間治理專題片1132場(chǎng)次，印制懸掛宣傳條幅7123條，刷寫墻字宣傳標(biāo)語3926處，形成鋪天蓋地宣傳態(tài)勢(shì)。

穩(wěn)妥有序推進(jìn)，注重統(tǒng)籌開發(fā)。按照“以點(diǎn)串線、以線帶面、先易后難、分步實(shí)施”的工作思路，邳州市制訂全市《公共空間治理工作實(shí)施方案》，有關(guān)部門、鎮(zhèn)、村結(jié)合本地本部門實(shí)際分別制定具體實(shí)施計(jì)劃，首先把侵占村組集體資產(chǎn)資源、國(guó)省干道沿線規(guī)劃保留、農(nóng)村集鎮(zhèn)公共空間作為重點(diǎn)治理對(duì)象，整合力量集中進(jìn)行整治，打造了一批農(nóng)村公共空間治理示范村，引領(lǐng)帶動(dòng)了面上工作的迅速開展。在工作推進(jìn)中，堅(jiān)持把農(nóng)村公共空間治理與農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)、人居環(huán)境改善、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)興辦等有機(jī)結(jié)合，集成政策、集聚項(xiàng)目投入，借力推進(jìn)，放大治理效果，讓廣大群眾共建共享治理成果，進(jìn)一步激發(fā)了群眾積極參與治理的熱情。

啟示

農(nóng)村公共空間治理可以有效助力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央農(nóng)村工作會(huì)議召開和中央一號(hào)文件下發(fā)以后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為打響實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場(chǎng)戰(zhàn)役，而做好農(nóng)村人居環(huán)境整治的第一步就是要“打掃好房子迎接客人”，清理出被個(gè)人非法侵占的集體資產(chǎn)資源，拆除違章建筑，厘清公私界限，為加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，合理布局安排村內(nèi)道路建設(shè)、污水處理設(shè)施建設(shè)、垃圾收處體系建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村廁所革命等騰出空間，提升村容村貌，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境干凈整潔，養(yǎng)成良好文明健康生活方式。通過治理公共空間，喚醒村民的集體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、自律意識(shí)，著力解決與廣大群眾切身利益相關(guān)的實(shí)際問題，讓公共空間真正惠及廣大群眾。

農(nóng)村公共空間治理是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的重要抓手。當(dāng)前，農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)的現(xiàn)象還一定程度存在，原因是多方面的。其中，鄉(xiāng)村公共空間和集體資產(chǎn)資源被無償侵占或者低價(jià)使用，村組集體守著“金飯碗”無飯吃，不能在農(nóng)村民生實(shí)事方面有所作為，村組干部對(duì)侵占公共空間和集體資源的行為不敢處理，甚至處事不公，優(yōu)親厚友，應(yīng)該是一個(gè)重要的原因?！肮鳌⒘?，邳州市開展農(nóng)村公共空間治理，把該姓“公”的歸還于公，把屬于集體的還原給集體，增加村組集體收入，使公共空間和集體資源惠及廣大農(nóng)民群眾，抓住了提高農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力的關(guān)鍵，使公權(quán)力得到伸張，公信力得到提升，強(qiáng)化了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，干群一心形成推動(dòng)基層發(fā)展的強(qiáng)大合力。

農(nóng)村公共空間治理必須堅(jiān)持高位指揮統(tǒng)籌推進(jìn)。農(nóng)村公共空間治理涉及面廣、矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，必須切實(shí)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力量，必須尊重群眾的主體地位，必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維、問題導(dǎo)向。邳州市在工作推進(jìn)中，堅(jiān)持主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，部門協(xié)力推進(jìn)，鎮(zhèn)村一把手負(fù)責(zé)，建立一整套工作推進(jìn)機(jī)制并列出專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)；強(qiáng)化政策設(shè)定，注重處理好經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會(huì)效益之間的關(guān)系，在增加農(nóng)村公共空間環(huán)境效益的同時(shí)，兼顧空間資源利用的經(jīng)濟(jì)效益，使農(nóng)民看得見環(huán)境美化、盼得到收入增加；堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)行“三個(gè)結(jié)合”和政策集成集聚，多渠道解決農(nóng)村公共空間治理投入和人力問題，同時(shí)堅(jiān)持現(xiàn)狀治理和后續(xù)管理并舉，建立了一系列配套管理制度，較好地鞏固了治理成果。通過農(nóng)村公共空間治理，維護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益，推動(dòng)了集體資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新，化解了基層矛盾，償還了美麗鄉(xiāng)村“生態(tài)賬”，可以說“一把鑰匙”開了“多把鎖”，達(dá)到了綱舉目張的效果?！?/p>