深圳政務數(shù)據(jù)資源體系建設及應用探索實踐

文｜武剛

習近平總書記提出“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進技術(shù)融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務。”李克強總理提出“要信息多跑路，群眾少跑腿”。作為信息化的部門，如何達到目標，這是應該思考的問題。

“十三五”提出了實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享，國家出臺了很多文件，包括《政務信息資源共享管理暫行辦法》《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，這些規(guī)范化的文件，對全國各地信息化主管部門來說都是實實在在的工作要求。

深圳市政務數(shù)據(jù)資源體系建設實踐

1.存在的問題

（1）數(shù)據(jù)煙囪林立

經(jīng)過研究、分析，發(fā)現(xiàn)深圳市政務數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)太多，大約有1000多個應用系統(tǒng)，由于這些分散應用系統(tǒng)的存在，給數(shù)據(jù)整合帶來了困難。信息化發(fā)展有階段性，早期是各單位、各部門獨立的開發(fā)和建設業(yè)務系統(tǒng)，如今需要按照以數(shù)據(jù)為中心去建設云平臺業(yè)務系統(tǒng)和數(shù)據(jù)中心。

圖1 數(shù)據(jù)共享平臺5年變化情況

（2）數(shù)據(jù)割裂（入戶辦理程序）

在深圳市電子政務資源中心（以下簡稱“中心”）辦理業(yè)務過程中，由于業(yè)務系統(tǒng)各自獨立，辦一件事情要跑很多部門，花費很多時間。例如，深圳入戶辦理的程序，辦理時間和辦理天數(shù)給申請辦業(yè)務的群眾帶來很多不便，數(shù)據(jù)沒有跑路，人在跑路，問題非常明顯。

2.出辦法：政務信息資源共享管理辦法

深圳市2006年出臺了《深圳市政務信息資源共享管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），2015年，《暫行辦法》經(jīng)過完善，定為《深圳市政務信息資源共享管理辦法》，這對優(yōu)化政務信息資源的配置起到了關(guān)鍵作用。

基于對深圳市的調(diào)研，補充和完善出臺了《深圳市信息資源管理目錄體系》，在2015年，深圳市信息共享開展的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和服務創(chuàng)新模式，各部門進行了大膽的探索，創(chuàng)新服務共計617項，深圳市的信息共享工作得到了國家相關(guān)部委的充分肯定，獲得了全國首個“政務信息共享示范市”稱號。

3.建平臺：建立數(shù)據(jù)共享平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)邏輯集中

在數(shù)據(jù)共享平臺建立實施當中，第一步做了數(shù)據(jù)的邏輯集中，早期叫做共享交換平臺，解決的是數(shù)據(jù)的邏輯集中問題，它不是一個物理集中數(shù)據(jù)庫，這是在建立數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)邏輯集中的第一項任務。按照共享為原則，不共享為例外原則，建立了深圳市政務信息資源平臺，目錄包括61個市級單位，10個區(qū)，共4308類資源，這是共享平臺的數(shù)據(jù)邏輯集中的一個安排（圖1）。

從2013年到2017年，接入的單位數(shù)逐年遞增，資源目錄數(shù)也在近五年發(fā)生了變化，2017年發(fā)生的變化最大。信息指標數(shù)增加最多，共享交換平臺，是解決數(shù)據(jù)邏輯集中的一個最重要手段。

（1）數(shù)據(jù)融合的思路

數(shù)據(jù)融合的思路，中心運用模型GLDM：跨部門跨系統(tǒng)跨業(yè)務的政府通用LDM（邏輯數(shù)據(jù)模型，如圖2所示）：

（2）數(shù)據(jù)大融合的方法

數(shù)據(jù)大融合是為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)實體集中。邏輯集中沒有解決數(shù)據(jù)融合問題，邏輯集中無法解決數(shù)據(jù)融合，所以還要做一個物理集中平臺，基于數(shù)據(jù)大融合的思路解決數(shù)據(jù)融合的問題，數(shù)據(jù)融合的核心是解決數(shù)據(jù)跑路的問題。

（3）數(shù)據(jù)大融合的框架

跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務的政府通用數(shù)據(jù)邏輯模型，通過對源數(shù)據(jù)的清理、脫敏，達到提供開放和交易服務的目的。清晰數(shù)據(jù)進入資源總目錄要實現(xiàn)物理集中，就要對源數(shù)據(jù)進行分步驟處理，包括原子區(qū)、集市區(qū)、貼源區(qū)、整合區(qū)、應用區(qū)，最后形成應用系統(tǒng)。數(shù)據(jù)物理集中的時候，中心規(guī)劃了物理數(shù)據(jù)融合大框架，最底層是電子公共平臺，中間層是數(shù)據(jù)層，數(shù)據(jù)層包括主題數(shù)據(jù)資源和業(yè)務數(shù)據(jù)資源，上層通過數(shù)據(jù)挖掘、資源共享、比對服務進行操作。

中心建立了幾個基礎(chǔ)庫以后，各個部門的需求慢慢產(chǎn)生，有了資源，大家就有了想法，有了想法就有了辦法。最終通過數(shù)據(jù)開放平臺和一些網(wǎng)站，向社會公眾和政府部門提供服務。

圖2 邏輯數(shù)據(jù)模型

4.深圳市公共基礎(chǔ)信息資源庫

中心建立了基礎(chǔ)信息資源庫，主要是人口、法人和房屋三大類，共計148億條精準數(shù)據(jù)，人口數(shù)據(jù)達到了1859萬多，法人數(shù)據(jù)大約288萬，企業(yè)數(shù)據(jù)大約300萬，房屋數(shù)據(jù)近83萬，房間數(shù)據(jù)1351萬，另有29個部門接入，累計近148億條數(shù)據(jù)，這是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設情況。

（1）人口基礎(chǔ)信息資源庫

各部門相關(guān)人口的數(shù)據(jù)融合在一起，不僅僅是簡單的公關(guān)數(shù)據(jù)，要實現(xiàn)人口數(shù)據(jù)大融合，從一個人出生到死亡的相關(guān)數(shù)據(jù)都整合在一起，構(gòu)造了人口基礎(chǔ)信息庫，使它具有完整性。教育部門、衛(wèi)計部門、人社部門、出租屋等等這些數(shù)據(jù)都有，在每一個節(jié)點上都有相關(guān)的數(shù)據(jù)，使人口數(shù)據(jù)成為一個大融合的數(shù)據(jù)。

（2）法人基礎(chǔ)信息資源庫

從企業(yè)注冊開始，到人員招聘、納稅、注銷幾個階段。政府部門對企業(yè)也是分段管理，就像治理河流一樣分段管理，這樣容易導致數(shù)據(jù)分散，通過法人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的融合，形成一個企業(yè)完整生命周期的完整數(shù)據(jù)。市場監(jiān)管委的基本信息大概有400多萬條，民政局、社團的基本信息有4000多條，企業(yè)信用中心有40000多條。社保局提供的個人信息基本數(shù)據(jù)，公積金的基本數(shù)據(jù)還有市場監(jiān)管委出的股東高管信息，這些信息都是屬于企業(yè)法人庫的信息。

（3）房屋基礎(chǔ)信息資源庫

房屋納稅信息出自稅務局，房屋的融合數(shù)據(jù)有兩條線，一條線是大樓的起建，包括套數(shù)、位置、結(jié)構(gòu)以及配置的電梯，另一條線是出租屋；把這兩個數(shù)據(jù)融合在一起，變成了房屋的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。

（4）綜合監(jiān)管和公共信用數(shù)據(jù)庫

除了三個大庫以外，中心還建立了綜合監(jiān)管和公共信用數(shù)據(jù)庫，印發(fā)了《深圳市綜合監(jiān)管和公共信用信息資源目錄》及其數(shù)據(jù)標準。目錄共包括74家信源單位，426項資源信息，其中綜合監(jiān)管占56項，公共信用占370項。建立和使用過程中同時也有問題存在，數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)和公示權(quán)歸哪些部門在法律上沒有規(guī)定，例如一個單位處罰了一個駕駛員，處罰以后，駕駛員認為不合適，處罰單已經(jīng)納入到了信息庫里，但是被處罰人到了中院起訴行政過錯處罰有問題；在這個過程當中，法院出來調(diào)解，調(diào)解以后達到的結(jié)果是被處罰人不希望把這個數(shù)據(jù)放到信用庫里。如果放到了信用庫里，誰有權(quán)力把它撤掉，在實際操作當中法律上是空白的。信用體系建設面臨的問題非常多，因為法律沒有認可，主管部門為了減少麻煩，在信息的使用當中，尤其是涉及到當事人的時候，處理起來就比較棘手。

（5）電子證照數(shù)據(jù)庫

電子證照庫也是中心在建當中的一個技術(shù)庫，目前已有120個部門進駐了中心證照系統(tǒng)，目前發(fā)布34個，增量同步簽發(fā)26個，力爭實現(xiàn)全部達到電子簽發(fā)，電子簽發(fā)以后全面實現(xiàn)歸級。

上述介紹的幾個主要的政務數(shù)據(jù)庫的建設，在數(shù)據(jù)庫的建設當中，數(shù)據(jù)標準的管理也非常重要，必須要進行標準化的處理。

必要的數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)。數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測是動態(tài)的，只有業(yè)主或者用戶使用數(shù)據(jù)，才知道數(shù)據(jù)質(zhì)量是不是有問題；基于這個原因，需要建一套質(zhì)量監(jiān)測平臺，出現(xiàn)問題，通過平臺報告，然后核對，這樣才能使數(shù)據(jù)進行動態(tài)化的優(yōu)化，這是數(shù)據(jù)信息監(jiān)測的重要作用。

數(shù)據(jù)服務需要支撐平臺。要解決政府內(nèi)部數(shù)據(jù)分級服務，安全可控三級等保環(huán)境向二級等保環(huán)境數(shù)據(jù)服務，它們不在統(tǒng)一的環(huán)境當中，要實現(xiàn)分級，存在一定障礙，需要把收集的數(shù)據(jù)歸集到二級等保環(huán)境上，搭建數(shù)據(jù)支撐平臺。

通過政務數(shù)據(jù)開放平臺，解決政府數(shù)據(jù)有序?qū)ι鐣_放，安全穩(wěn)定向政府網(wǎng)絡環(huán)境開放。

有了數(shù)據(jù)、平臺管理系統(tǒng)，保證了數(shù)據(jù)的質(zhì)量，下一步是用數(shù)據(jù)，用數(shù)據(jù)是最困難的，以前做系統(tǒng)是基于需求來開發(fā)系統(tǒng)，但是中心這次做的是基于數(shù)據(jù)的大歸集，向政府其他部門提供服務。

通過梳理，大約有十大服務事項和內(nèi)容可以通過數(shù)據(jù)為社會提供服務。用大數(shù)據(jù)平臺，可以規(guī)劃深圳市小學學費的情況；還能形成主動服務模式，比如，查找年滿65周歲老人的信息，聯(lián)系當事人，生日當天老人會收到祝福，有了數(shù)據(jù)，主動服務成為可能；還有深圳的社區(qū)健康服務中心數(shù)量的規(guī)劃，可根據(jù)數(shù)據(jù)，由政府規(guī)劃社區(qū)健康服務中心的布局。

從主觀內(nèi)部協(xié)調(diào)到客觀的制度保障，中心也做了一些工作，為了保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，出臺了管理辦法，這是制度保障。大深圳的農(nóng)民房比較多，每一棟房子都沒有編碼，房屋的編碼標準亟待完善，很多房子都沒有路牌，有大量的標準化工作要做。

體會與思考

從業(yè)務角度，中心實現(xiàn)了市級各委辦局數(shù)據(jù)的大融合，提升了資源中心做為城市融合大數(shù)據(jù)支撐的能力，基于市公共信息資源庫進行了二次開發(fā)應用。從服務的角度來看，需要將數(shù)據(jù)應用與安全平衡，中心打造數(shù)據(jù)的歸集平臺，不是使用部門，中心建立了三級等保環(huán)境，根據(jù)不同的使用環(huán)境，解決使用的問題。

未來，大數(shù)據(jù)平臺還要按照國家的標準和要求進行新的改造升級。深圳市大數(shù)據(jù)的整體發(fā)展有未來五年左右的規(guī)劃，包括現(xiàn)有云平臺技術(shù)做的相關(guān)工作。