政務信息系統(tǒng)整合共享政策解讀

文｜周德銘

20世紀80年代，部分黨政機關開展辦公自動化（OA），“金橋、金卡、金關”的“三金”工程，引領我國政務信息化發(fā)展；本世紀頭十年，在中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)的《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發(fā)(2002)17）指導下，全國啟動了“兩網(wǎng)、四庫、十二金”為代表的全面普及推廣；“十二五”規(guī)劃指導，黨和國家啟動十五大核心業(yè)務系統(tǒng)的集約化推廣；“十三五”規(guī)劃指導，啟動“一個中心、三大平臺、六類系統(tǒng)”的政府治理、公共服務創(chuàng)新建設。在“六大系統(tǒng)”里，以黨為代表的民主法制建設，以國務院部門為代表的宏觀調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管政策，在六個系統(tǒng)之上，要構建政務共享平臺、數(shù)據(jù)開放平臺和政府服務平臺，還要構建國家政務數(shù)據(jù)中心。

政務信息系統(tǒng)的整合

（一）整合共享目標

《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》（國辦發(fā)〔2017〕39號）（以下簡稱《方案》）對政務信息系統(tǒng)整合共享提出了目標和“十件大事”。就目標而言，當前國務院整合共享的領導小組把整個時間按照《方案》要求提前了半年，規(guī)定到2017年9月底前，整合一批、清理一批、規(guī)范一批，完成國務院部門內(nèi)部政務信息系統(tǒng)整合目錄，初步建立全國政務信息資源目錄體系，2017年年底前，實現(xiàn)國務院各部門和各地區(qū)整合后的政務信息系統(tǒng)接入國家數(shù)據(jù)共享交換平臺，并且通過國家的共享平臺，實現(xiàn)政務信息資源平臺的共享和開放。

（二）整合共享十件大事5個重點

《方案》對“十件大事”做了具體的描述，其中有5個重點要注意：

第一是審清結合，通過審計摸清家底，在這個基礎上，完成僵尸系統(tǒng)的清理。

第二是加快政務部門和地方內(nèi)部系統(tǒng)整合共享。2017年6月底前，國務院部門推動分散隔離的政務信息系統(tǒng)加快進行整合，制定本部門政務信息系統(tǒng)整合共享清單。2017年12月底前，各部門原則上將分散的、獨立的信息系統(tǒng)整合為一個互聯(lián)互通、業(yè)務協(xié)同、信息共享的“大系統(tǒng)”。

第三是推進國家政務網(wǎng)共享平臺和網(wǎng)站建設。加快建設國家電子政務內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)數(shù)據(jù)共享平臺，建立國家共享平臺和地方共享平臺的多級互聯(lián)體系。依托國家電子政務外網(wǎng)，建設完善全國政務信息共享網(wǎng)站。2017年7月底前，全國政務信息共享網(wǎng)站正式開通上線，落實“以試點促建設、以普查促普及、以應用促發(fā)展”的工作思路。2017年12月底前，各部門和地方整合后的系統(tǒng)通過前置系統(tǒng)統(tǒng)一接入國家共享平臺，進行政務信息資源共享；實現(xiàn)各部門和地方政務數(shù)據(jù)基于全國政務信息共享網(wǎng)站的共享服務。

第四是加快國家數(shù)據(jù)開放平臺和網(wǎng)站建設。依托國家電子政務外網(wǎng)和中央政府門戶網(wǎng)站，建設統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站?；谡招畔①Y源目錄體系，構建公共信息資源開放目錄，按照公共數(shù)據(jù)開放有關要求，推動政府部門和公共企事業(yè)單位的原始性、可機器讀取、可供社會化再利用的數(shù)據(jù)集向社會開放。

第五是規(guī)范建設互聯(lián)網(wǎng)上政務服務平臺和網(wǎng)站。加快推動形成全國統(tǒng)一政務服務平臺，統(tǒng)籌推進統(tǒng)一、規(guī)范、多級聯(lián)動的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術和服務體系建設，著力解決跨地區(qū)、跨部門、跨層級的政務服務信息。2017年12月底前，普遍建成一體化網(wǎng)上政務服務平臺。按照統(tǒng)一部署，各地區(qū)、各部門政務服務平臺要主動做好與中央政府門戶網(wǎng)站的對接，實現(xiàn)與國家政務服務平臺的數(shù)據(jù)共享和資源接入。

（三）整合共享的任務

整個共享主要有三步，第一步要摸清家底，第二步在第一步的基礎上，對于需要清理的僵尸系統(tǒng)進行排除，需要清理的就是長期不用的、可被其他系統(tǒng)替代的系統(tǒng)。在清理基礎上開展系統(tǒng)整合，列出整合后的信息系統(tǒng)名稱，把原有的信息系統(tǒng)列入整合后的信息系統(tǒng)，原則上國務院的部委，每個部門不超過10個系統(tǒng)。

政務信息資源的共享目錄

國務院的《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)〔2016〕51號）和發(fā)改委的《政務信息資源目錄編制指南（試行）》（發(fā)改高技〔2017〕1272號）對政務信息資源的目錄做出了具體的規(guī)定。

（一）政務信息資源分類

《政務信息資源共享管理暫行辦法》對政務信息資源劃分為三類：

一是以人口、法人、空間、地理和社會信用為代表的國家基礎信息資源；

二是以共建工程和公共服務為主的主題政務信息資源；

三是以黨中央、全國人大、國務院、全國政協(xié)、高法和高檢，中央和地方兩個層面的部門政務信息資源。在內(nèi)容的劃分基礎上，還有一個序列的分類，叫“4+1”，在類、項、數(shù)、目的四類中，有一個基本的劃分，前三類有指南規(guī)劃，后兩類由部門按照指南要求進行統(tǒng)一規(guī)劃。比如，在基礎類里面劃分為類、項、目之后，實際已經(jīng)形成了編制部門，在主題類的共享工程和服務事項當中，同樣也明確了共建工程的牽頭部門以及服務事項的編制部門。在部門類里面，細目和數(shù)據(jù)清單，編碼已經(jīng)形成，各部門在報送資源的時候，利用編碼字典可以快速生成目錄和編碼。

審計室的目錄編制，屬于審計管理類、審計業(yè)務類等，提出以下兩點要求：

第一，國務院的目錄以三四級為主。

第二，共享的目錄和開放的目錄是依據(jù)三定方案，參照數(shù)據(jù)中心原有的業(yè)務目錄生成。對各地市來說，直接編目錄有一定的困難，以北京市為例，首先，做一個三級分類，用前一級進行北京市委、北京市人大、北京市政府、北京市政協(xié)、北京市高法和高檢的分類；其次再有兩類編出市委、市人大、市政府的各個部門，兩類就夠了。

（二）政務信息資源元數(shù)據(jù)

關于元數(shù)據(jù)，政務信息資源核心元數(shù)據(jù)包括13個一級元數(shù)據(jù)。

（三）政務信息資源共享目錄

關于基礎目錄，由于是數(shù)據(jù)庫的結構，它的字段要用一段話來進行表述，數(shù)據(jù)庫里面有八個字段和相應的數(shù)據(jù)類型，做完表述后面就是數(shù)據(jù)清單。

在主題類里面有一個公共服務事項。有三個問題要引起注意：

第一，每一件事情辦理的時候需要提交證件或者證照，要給老百姓一個交代，要寫到服務事項指南里。

第二，一個事項有的是一個部門辦，多數(shù)是兩個或者兩個以上辦，每個部門究竟辦什么、怎么辦、辦多長時間，也要給老百姓一個交代。這一事項的記錄都需要行政監(jiān)察跟蹤監(jiān)督。

電子證照很重要，在服務過程當中，要盡量減少服務證照，要進行驗證，以下兩點要注意：

第一，關于證照的辦法，持證人的代碼、發(fā)證人的代碼要有記錄。

第二，在“互聯(lián)網(wǎng)＋政府服務”中的電子證照，要側重結構化數(shù)據(jù)。在部門類里，最后一個目錄里列了審計工作報告。審計工作報告是一個文本文件，在信息項信息里，兩項為空，這是文本文件非結構化數(shù)據(jù)的特征。審計工作報告提供了基礎類、部門類和主題類，既適用于國務院的部門，也適用于地方政府，有就填，沒有可以不填。在部門類里，重要的是目錄的編碼和名稱以及相關的數(shù)據(jù)清單。

（四）政務信息資源編目程序

《政務信息資源目錄編制指南（試行）》對編目的程序做了詳細規(guī)定，有兩點要注意：

第一，目錄編制之前一定要了解本部門的三定方案，以及數(shù)據(jù)中心的業(yè)務目錄，梳理本部門權力清單、負面清單、責任清單，最后編出目錄。

第二，目錄編制以后要梳理數(shù)據(jù)清單，形成結構化數(shù)據(jù)和非結構化數(shù)據(jù)清單。這兩步完成以后，后面的報送、編制報送、匯總以及共享過程中的數(shù)據(jù)更新就相對比較簡單。

政務信息資源共享

（一）共享開放基本原理

國家政務共享平臺的共享原理主要包括兩個部分。一是國家共享平臺，第二是由國家共享平臺給部門配置的前置系統(tǒng)，在無條件共享時，由信息的提供方把數(shù)據(jù)提供給前置系統(tǒng)，平臺發(fā)出指令調(diào)取，如果調(diào)取的數(shù)據(jù)不能滿足需要，就要啟動有條件調(diào)取，由信息使用方向信息提供方發(fā)出申請，提供方受理與審核，并且提交完成交換。例如，公安和工商把人口信息、法人信息推送到共享平臺，水利部要獲取這個數(shù)據(jù)比較容易，因為屬于無條件共享，但水利部要向環(huán)保部獲取有條件信息，需要平臺先提出對環(huán)保部門的申請，環(huán)保部門再進行審核提交，水利部門才有可能獲得數(shù)據(jù)。

共享目錄編制完成后，要有前置系統(tǒng)才可以實現(xiàn)共享。實際上，共享目錄在共享平臺和前置系統(tǒng)上都有，但是共享目錄是一個名稱，只有在前置系統(tǒng)上才能實現(xiàn)，這個實現(xiàn)是由信息提供方從業(yè)務系統(tǒng)提取后灌輸?shù)侥夸浵到y(tǒng)，當有人在共享平臺點擊時，共享平臺發(fā)出指令，調(diào)取前置系統(tǒng)中的資源，為共享者提供信息資源的共享。

（二）部門地方共享平臺

就地方共享平臺而言有兩種情況。一種情況是有些地方只建了一級的省級共享平臺，在這一級上，它具有省級部門的數(shù)據(jù)，也有地市級城市的數(shù)據(jù)，通過省級前置系統(tǒng)實現(xiàn)與國家共享平臺對接，這是省級的共享平臺。而地市級的分享平臺，分別通過各自的前置系統(tǒng)，實現(xiàn)與國家共享平臺的對接。