政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展的相關(guān)政策與前瞻思考

文｜王曉冬

一些工作和理念在我國(guó)比較超前，很多人把信息化工作都?xì)w到大數(shù)據(jù)領(lǐng)域，這本身存在一定的問題。雖然現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)發(fā)展很熱門，但是對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)際規(guī)律的認(rèn)識(shí)仍然不足。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，大數(shù)據(jù)是影響人類發(fā)展的新生事物；大數(shù)據(jù)時(shí)代，誰控制了數(shù)據(jù)誰就控制了一切，在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，有好的數(shù)據(jù)，就能更精準(zhǔn)地進(jìn)行管理；習(xí)總書記也說過“誰掌握了大數(shù)據(jù)資源，誰就掌握了主動(dòng)權(quán)”。從短期來看，大數(shù)據(jù)有過熱炒作的苗頭，從長(zhǎng)期來看，大數(shù)據(jù)的價(jià)值還要進(jìn)一步釋放。

黨中央、國(guó)務(wù)院非常重視大數(shù)據(jù)的發(fā)展，十九大對(duì)大數(shù)據(jù)相關(guān)工作提出了要求，“要推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深入融合”。李克強(qiáng)總理也對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展提出了一系列要求，2014年他在公共系統(tǒng)整合的時(shí)候提到了大數(shù)據(jù)，建議發(fā)改委的同志要認(rèn)真研究大數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)推進(jìn)改革；國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》也明確提出大數(shù)據(jù)的重要性和整合共享的必要性。

我國(guó)出臺(tái)的大數(shù)據(jù)相關(guān)政策與發(fā)達(dá)國(guó)家的戰(zhàn)略規(guī)劃基本是同步的。美國(guó)2012年發(fā)布了大數(shù)據(jù)研發(fā)計(jì)劃，2014年發(fā)布了大數(shù)據(jù)白皮書。我國(guó)已經(jīng)成為數(shù)據(jù)大國(guó)，“十三五”規(guī)劃綱要也已明確把大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提升到國(guó)家層面。

數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)建設(shè)制約因素

我國(guó)數(shù)據(jù)資源的體系化程度很低，觀念匯聚程度不足。最重要的是數(shù)據(jù)不足，在一個(gè)流域（體系），政府、企業(yè)以及各個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)就像大洲一樣，數(shù)據(jù)的融合比信息孤島還嚴(yán)重。

缺乏有序的數(shù)據(jù)流通機(jī)制。流通包括共享、開放、交易三個(gè)方面，從數(shù)據(jù)體系化方面看，現(xiàn)在海量的數(shù)據(jù)散落在不同的部門、網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)之間，并且存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。是否是數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)要從全球的視角來看，我國(guó)全球的數(shù)據(jù)掌握能力不夠，從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)這個(gè)角度看，我國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后發(fā)達(dá)國(guó)家。

數(shù)據(jù)資源的紐帶作用潛力不足。未來提升國(guó)家大數(shù)據(jù)體系及平臺(tái)建設(shè)的能力是關(guān)鍵，要實(shí)現(xiàn)政策、資源、數(shù)據(jù)、工程、項(xiàng)目、系統(tǒng)等體系化，只有這樣才能把數(shù)據(jù)大國(guó)真正轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，把數(shù)據(jù)資源的引領(lǐng)作用發(fā)揮出來。

可以看到，各級(jí)政府對(duì)大數(shù)據(jù)的高度重視，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》出臺(tái)之后，30多個(gè)省出臺(tái)了大數(shù)據(jù)相關(guān)政策規(guī)劃，政策規(guī)劃也不斷落地。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系持續(xù)發(fā)展，發(fā)展技術(shù)不斷強(qiáng)化?，F(xiàn)在許多產(chǎn)業(yè)投資的熱點(diǎn)也都在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域。數(shù)據(jù)資源的加速匯聚，數(shù)據(jù)應(yīng)用的價(jià)值不斷加強(qiáng)。從政府部門、行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域等，數(shù)據(jù)都在逐步沿著不同的方向在不同的領(lǐng)域進(jìn)行匯聚。大數(shù)據(jù)安全保障的力度不斷強(qiáng)化。網(wǎng)信辦成立之后，我國(guó)出臺(tái)了一系列網(wǎng)絡(luò)安全法，對(duì)數(shù)據(jù)安全的防護(hù)在逐步提升。

目前面臨的問題從術(shù)、法、道三個(gè)層面去理解：從術(shù)的層面，我們更多地是從技術(shù)層面研究大數(shù)據(jù)，技術(shù)層面已經(jīng)對(duì)法律法規(guī)提出了很多需要解答的問題；從法的層面，現(xiàn)在面臨一系列立法問題，如何立法，如何用舊的法律條款約束新生事物，還沒有明確的規(guī)范體系；從道的層面，目前用對(duì)現(xiàn)有規(guī)律的認(rèn)知去出臺(tái)相關(guān)法律政策，可能面臨一個(gè)重大的挑戰(zhàn)，很難制定出臺(tái)大數(shù)據(jù)發(fā)展的政策體系。

從產(chǎn)業(yè)層面考慮，在大數(shù)據(jù)發(fā)展時(shí)代，就像大禹治水，現(xiàn)在正面臨大數(shù)據(jù)的洪水，數(shù)據(jù)海量泛濫而來，現(xiàn)在要做的就是把海量泛濫的數(shù)據(jù)洪流制作成數(shù)據(jù)大流域，既要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)，也要避免數(shù)據(jù)濫用帶來的種種挑戰(zhàn)。

政府在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域扮演的角色

第一個(gè)是利用者的角色，利用數(shù)據(jù)強(qiáng)化治理、提升服務(wù)。第二個(gè)是推進(jìn)者的角色，要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)本地區(qū)大數(shù)據(jù)的發(fā)展。第三個(gè)是監(jiān)管者的角色，例如有很多關(guān)于數(shù)據(jù)糾紛的問題，這反映出有些“龍頭”性的行業(yè)在壟斷數(shù)據(jù)，迫切需要政府監(jiān)管決策的出現(xiàn)，而政府監(jiān)管者的角色要進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)管的理念要落實(shí)到法律法規(guī)層面，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

我國(guó)人口已經(jīng)達(dá)到世界人口的20%，信息化在很多領(lǐng)域都是引領(lǐng)創(chuàng)新。從這個(gè)角度來講，政務(wù)數(shù)據(jù)的創(chuàng)新非常關(guān)鍵。

從數(shù)據(jù)的類型看，一是互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，它是依靠技術(shù)力量獲得的數(shù)據(jù)，叫做技術(shù)攫取型，是主要通過搜索引擎獲取的，以技術(shù)為核心的數(shù)據(jù)。二是平臺(tái)性的數(shù)據(jù)，如阿里、騰訊有平臺(tái)生態(tài)，自然而然產(chǎn)生了數(shù)據(jù)。三是政務(wù)數(shù)據(jù)。從三種數(shù)據(jù)類型我們可以看到互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)價(jià)值，政務(wù)數(shù)據(jù)依法采集、流通、使用，這是其他數(shù)據(jù)完全不可替代的。另外，政務(wù)數(shù)據(jù)也是其他數(shù)據(jù)開展關(guān)聯(lián)創(chuàng)新一個(gè)必要的力量支撐。

政務(wù)大數(shù)據(jù)相關(guān)的政策法規(guī)

1.《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》

《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào)）中對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)有一個(gè)定義，政務(wù)信息資源是一個(gè)動(dòng)態(tài)的擴(kuò)張，因?yàn)檎?wù)數(shù)據(jù)會(huì)隨著政府治理的問題演進(jìn)，而催生新的政務(wù)數(shù)據(jù)。另外，政務(wù)數(shù)據(jù)是政府可以高度管控和推進(jìn)的，把政府?dāng)?shù)據(jù)拿出來非常困難。

目前正在推進(jìn)的政務(wù)信息整合的政策、國(guó)家安全法等一系列法規(guī)要求中，政務(wù)數(shù)據(jù)存在很多問題，關(guān)鍵是要保證政策的銜接和落實(shí)，要抓住關(guān)鍵問題然后想辦法解決落實(shí)?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》操作性比較強(qiáng)，現(xiàn)在缺少的不是理念，缺少的是推進(jìn)落實(shí)的具體政策。

從進(jìn)展情況及技術(shù)支撐的角度來看，現(xiàn)在政務(wù)系統(tǒng)中心正在建立中，共享交換平臺(tái)和政府共享網(wǎng)站能力也在不斷地完善，一些標(biāo)桿工程的制度逐步理清，重點(diǎn)領(lǐng)域的問題逐步強(qiáng)化。

后續(xù)要求要重點(diǎn)抓好部門內(nèi)部政務(wù)信息系統(tǒng)整合的工作，各級(jí)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)對(duì)接。共享交換平臺(tái)是一個(gè)全國(guó)性的體系，需要各省資源平臺(tái)的支撐。重點(diǎn)領(lǐng)域是數(shù)據(jù)共享的協(xié)同應(yīng)用示范、政務(wù)信息化項(xiàng)目審批與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌管理、電子政務(wù)服務(wù)采購制度建設(shè)等方面工作，避免出現(xiàn)邊整合共享、邊新建孤島的問題。推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合一定是存量和增量同步推進(jìn)的過程。

2.《“十三五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》

規(guī)劃側(cè)重解決未來的增量問題，要取得階段性的成效、構(gòu)建可持續(xù)的頂層架構(gòu)，形成長(zhǎng)效機(jī)制、程序推進(jìn)。

《“十三五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》主要從四個(gè)方面展開：兩個(gè)著力點(diǎn)、三個(gè)面向、一個(gè)堅(jiān)持、四個(gè)打破?！皟蓚€(gè)著力點(diǎn)”，一是治理創(chuàng)新，二是服務(wù)創(chuàng)新。治理就是政府能夠提供什么樣的制度和環(huán)境，主要是跨領(lǐng)域綜合調(diào)控治理、一體化的公共安全治理。服務(wù)創(chuàng)新一方面是側(cè)重對(duì)法人主體的市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)；另外一方面?zhèn)戎刈匀蝗?。“三個(gè)面向”指的是面向時(shí)代發(fā)展主題、面向改革治理需要、面向社會(huì)公眾期望?！耙粋€(gè)堅(jiān)持”是堅(jiān)持一個(gè)戰(zhàn)略引領(lǐng)，政府信息化工作的主引領(lǐng)是按照網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略總體部署，目標(biāo)是要形成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的政府信息化體系。“四個(gè)打破”，是從思維慣性打破向動(dòng)力轉(zhuǎn)變，從理念上強(qiáng)化機(jī)制轉(zhuǎn)變；從路徑依賴上要打破實(shí)現(xiàn)模式轉(zhuǎn)變，打破服務(wù)瓶頸推進(jìn)重心轉(zhuǎn)變。此外，政務(wù)信息化工作要向信息惠民的理念轉(zhuǎn)變，要圍繞老百姓辦事創(chuàng)業(yè)的實(shí)際需求展開。

未來一段時(shí)期內(nèi)，要按照大數(shù)據(jù)、大平臺(tái)、大系統(tǒng)這個(gè)思路持續(xù)地推進(jìn)。從頂層設(shè)計(jì)來看，要大平臺(tái)推進(jìn)技術(shù)融合，大系統(tǒng)業(yè)務(wù)融合，大數(shù)據(jù)是支撐；要構(gòu)建一個(gè)良性的生態(tài)體系。

從目標(biāo)導(dǎo)向上看，有五個(gè)方面，第一要形成大系統(tǒng)共治的新格局，第二是要形成惠民新模式，第三是大數(shù)據(jù)匯集的新能力，第四是基礎(chǔ)設(shè)施共享共建，第五是工程建設(shè)管理形成的機(jī)制。

政務(wù)信息化工程框架，包括現(xiàn)有的服務(wù)體系、業(yè)務(wù)體系、開發(fā)體系、資源體系、共享體系和網(wǎng)絡(luò)體系、法律法規(guī)等。國(guó)家信息化規(guī)劃工程的數(shù)據(jù)平臺(tái)包含了網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心，相關(guān)的技術(shù)都要融合到一個(gè)綜合性的平臺(tái)上，圍繞共享交換形成一個(gè)體系，特別強(qiáng)調(diào)和社會(huì)大數(shù)據(jù)的融合、關(guān)聯(lián)、創(chuàng)新。每個(gè)平臺(tái)體系都有一個(gè)業(yè)務(wù)平臺(tái)，平臺(tái)從邏輯層次上是基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)、數(shù)據(jù)平臺(tái)和業(yè)務(wù)平臺(tái)，三個(gè)層次推進(jìn)頂層架構(gòu)。

在貫徹落實(shí)上，《“十三五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》提到組織保障的問題，特別強(qiáng)調(diào)“生態(tài)”，政務(wù)信息系統(tǒng)創(chuàng)新一定要聯(lián)合廠商、研究機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)共同推進(jìn)，包括標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、設(shè)施、平臺(tái)、基礎(chǔ)創(chuàng)新等，要營(yíng)造一個(gè)完善的發(fā)展環(huán)境，最后還要筑牢信息安全的防線。