黑龍江省PPP城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目政府監(jiān)管研究

孫雷

[摘 要] 為進(jìn)一步拓寬黑龍江省基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目融資渠道，保證項(xiàng)目合規(guī)運(yùn)營，有必要構(gòu)建有效的政府監(jiān)管體系。文章以演化博弈理論為基本分析框架，探討監(jiān)管方與被監(jiān)管方可能做出的策略選擇，被監(jiān)管方選擇違規(guī)運(yùn)營策略的概率較大，監(jiān)管方須盡快完善監(jiān)管法規(guī)以及相應(yīng)的懲罰機(jī)制以促使項(xiàng)目成功。該研究對(duì)于重新定義政府監(jiān)管邊界，分析合作雙方行為演進(jìn)具有積極的引導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞] PPP項(xiàng)目；城市基礎(chǔ)設(shè)施；政府監(jiān)管；演化博弈

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 075

[中圖分類號(hào)] D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）11- 0170- 03

0 前 言

城市化是推進(jìn)黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，根據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每增加1%，基礎(chǔ)設(shè)施投資必須增長5.39%才能滿足城市人口基本生活需求。為此黑龍江省積極推廣PPP模式，但PPP模式應(yīng)用的規(guī)范性問題日益成為隱憂，政府部門同時(shí)作為PPP模式的主導(dǎo)者和公共利益的維護(hù)者，負(fù)有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任，因此加快構(gòu)建適合本地區(qū)的新型政府監(jiān)管機(jī)制是當(dāng)前重要研究任務(wù)。

1 城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與PPP模式適用性

1.1 城市基礎(chǔ)設(shè)施分類

大部分觀點(diǎn)將基礎(chǔ)設(shè)施定義為有形的資產(chǎn)，按照J(rèn)ochimsen的說法，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)代理機(jī)構(gòu)可用的所有物質(zhì)、制度和人文能力的總和[1]。城市基礎(chǔ)設(shè)施可以分為“經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)設(shè)施和“社會(huì)”基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品是否具有經(jīng)營屬性和收費(fèi)機(jī)制，可以分為純經(jīng)營性項(xiàng)目（收費(fèi)高速公路、橋梁等），非經(jīng)營性項(xiàng)目（城市環(huán)境衛(wèi)生、綠化等設(shè)施系統(tǒng)）以及準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目（城市軌道交通等設(shè)施項(xiàng)目）。

1.2 PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的適用性

基礎(chǔ)設(shè)施通常具有網(wǎng)絡(luò)型、公益性以及較強(qiáng)的正外部性，與此相適應(yīng)，PPP模式能夠優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施的全生命周期過程，其適用性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.2.1 適合投融資需求

從整個(gè)項(xiàng)目的生命周期來看，涉及的投入成本相對(duì)運(yùn)營收益來說數(shù)額巨大，期間所消耗的沉沒成本也相當(dāng)可觀，政府通過PPP項(xiàng)目融資的方式獲得所需要的私人資本，同時(shí)借鑒高速公路和其他交通規(guī)劃采用的DBFO/BOT方式來滿足社會(huì)融資方的風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)要求，由此由于多方參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到合作者身上，同時(shí)負(fù)責(zé)提供土地以及減少合作中的不確定性，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，確保項(xiàng)目在各階段順利開展。

1.2.2 適合建立長期合作關(guān)系

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目從投入建設(shè)到運(yùn)營使用，建設(shè)周期較長，而在投資回報(bào)方面，即使投入使用后也需要具有一定的覆蓋面才能產(chǎn)生效用[2]，因此，短期內(nèi)難以通過向消費(fèi)者收費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益盈余。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，PPP的合作期限最少不低于10年，最長不超過30年，政府和社會(huì)資本方一旦就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)成協(xié)議，就會(huì)形成長期的合作關(guān)系。因此，政府在選擇合作伙伴時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考察企業(yè)是否具備長期履行合約的能力。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP的風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管需求

2.1 機(jī)會(huì)主義行為

高杲等人將機(jī)會(huì)主義從管理學(xué)的角度進(jìn)行定義，分為主觀機(jī)會(huì)主義和客觀機(jī)會(huì)主義[3]，結(jié)合Williamson的定義，機(jī)會(huì)主義是指合作中信息不完整或被錯(cuò)誤地傳播，一方故意掩蓋、誤導(dǎo)、歪曲信息做出損害組織或他人而謀求自身利益的行為，信息不對(duì)稱是產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為的前提條件。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，社會(huì)資本方可能比政府方更加了解項(xiàng)目的關(guān)鍵建設(shè)以及運(yùn)營策略，繼而隱瞞合同漏洞并利用利他性條件要求政府方進(jìn)行合同變更或索賠，因此，政府監(jiān)管就是減少機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生的一種選擇。

2.2 政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)

政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)是指在PPP項(xiàng)目生命周期內(nèi)，政府方利用行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)干預(yù)社會(huì)資本方的獨(dú)立決策權(quán)，甚至單方面中止、取消項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，政府一元式的管理模式行政色彩濃厚，既擔(dān)任“運(yùn)動(dòng)員”又擔(dān)任“裁判”的角色。PPP模式追求多元化的合作管理，政府對(duì)項(xiàng)目生命周期負(fù)有兜底責(zé)任既是項(xiàng)目的合作方也要履行監(jiān)管主體的責(zé)任，而社會(huì)合作方則積極追求運(yùn)營效率并獲得合理的回報(bào)，如果政府角色定位不清，在增加政府監(jiān)管成本的同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致低效無序無效的合作結(jié)果。

3 PPP項(xiàng)目監(jiān)管方與被監(jiān)管方博弈行為分析

3.1 提出假設(shè)

PPP項(xiàng)目中涉及兩方博弈主體，一方是監(jiān)管方即政府部門，另一方為被監(jiān)管方即社會(huì)資本方，根據(jù)演化博弈理論，雙方通過不斷模仿學(xué)習(xí)優(yōu)化行為逐漸形成優(yōu)勢(shì)策略，最終達(dá)到博弈的均衡。在此基礎(chǔ)上提出四個(gè)基本假設(shè)：①監(jiān)管方和被監(jiān)管方都是有限理性的，都無事前預(yù)測(cè)能力，但有事后策略優(yōu)化能力；②被監(jiān)管方提供服務(wù)的收益大于不提供服務(wù)的收益；③被監(jiān)管方的策略空間是﹛合規(guī)運(yùn)營，違規(guī)運(yùn)營；④監(jiān)管方的策略空間是﹛作為，不作為﹜。假設(shè)被監(jiān)管方合規(guī)運(yùn)營取得的收益π1，違規(guī)運(yùn)營取得的收益Δπ1（π1>Δπ1），違規(guī)運(yùn)營被查處的概率P以及被發(fā)現(xiàn)后的處罰措施F，監(jiān)管方在被監(jiān)管方合規(guī)運(yùn)營時(shí)收益π1′，g被監(jiān)管方違規(guī)運(yùn)營未被查處帶來的社會(huì)損失，C1、C2分別為監(jiān)管成本以及監(jiān)管帶來的負(fù)面效應(yīng)。

監(jiān)管方作為的概率為x，則不作為的概率為1-x，y代表被監(jiān)管方合規(guī)運(yùn)營的概率，違規(guī)運(yùn)營的概率是1-y，其中x≥0，y≤1。

3.2 雙方博弈行為分析

基于上述假設(shè)，得到不同策略下監(jiān)管方與被監(jiān)管方的綜合收益，具體收益如下表1所示的支付矩陣，被監(jiān)管方合規(guī)運(yùn)營與違規(guī)運(yùn)營時(shí)的期望收益分別為X1，X2。

根據(jù)復(fù)制動(dòng)態(tài)的核心思想，當(dāng)一方采取的策略收益較低時(shí)會(huì)通過模仿改變策略獲得更高的收益[4]，即收益較高的策略高于平均收益。監(jiān)管方與被監(jiān)管方動(dòng)態(tài)演化的策略用以下兩個(gè)微分方程式表達(dá)：

雙方博弈策略的選擇，受到多種因素的影響，其中影響監(jiān)管方策略選擇的因素涉及監(jiān)管成本以及監(jiān)管可能帶來的負(fù)面影響，被監(jiān)管方選擇違規(guī)運(yùn)營的可能性很大，主要是受到潛在的項(xiàng)目收益、被查處的概率以及懲罰所要支付的成本等因素的影響，對(duì)于博弈雙方而言，完善的契約合作機(jī)制以及相應(yīng)的法律規(guī)范是合作成功的必要條件。

4 總 結(jié)

黑龍江省應(yīng)用PPP模式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要有良好的監(jiān)管體系作為保障，政府需要重新定位監(jiān)管的邊界問題[6]，切實(shí)扮演好掌舵者的角色減少不必要的干預(yù)，基礎(chǔ)設(shè)施供給效率以及資源利用問題交給企業(yè)解決，切實(shí)改善當(dāng)前政府部門監(jiān)管時(shí)存在的監(jiān)管越位與監(jiān)管不到位的矛盾局面；對(duì)于企業(yè)而言，違規(guī)運(yùn)營額外收益的存在以及信息不對(duì)稱等“優(yōu)勢(shì)條件”都會(huì)造成項(xiàng)目的失敗導(dǎo)致公眾利益受損，因此其所有行為活動(dòng)都應(yīng)該在規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行，企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目之初就應(yīng)該意識(shí)到城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公益性，做好長期收益的打算而并不是著眼于短期收益，同時(shí)及時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況在合作平臺(tái)進(jìn)行公示便于政府監(jiān)管指導(dǎo)，由此政府與社會(huì)資本形成可持續(xù)的合作模式。

主要參考文獻(xiàn)

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