淺談國有企業(yè)分類視角下中國國有資產(chǎn)管理體制的改革

韓小建

[摘 要] 從1992年在十四屆全國人民代表大會上提出了社會主義市場經(jīng)濟，到今天社會主義市場經(jīng)濟體系基本形成，其中關(guān)于深化國有企業(yè)改革取得了巨大的進展，國有資產(chǎn)管理體制改革也在穩(wěn)步推進。根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略分析和目標(biāo)，與不同國有企業(yè)對于經(jīng)濟、社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)實情況、經(jīng)營范圍相結(jié)合，把國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。立足黨和政府出臺了一系列規(guī)劃、意見、決策，在此國有企業(yè)分類視角下我國國有資產(chǎn)管理體制改革整體脈絡(luò)基本形成。目前的國有資產(chǎn)管理體制確實存在了很多問題需要解決，一方面可以分析自身問題，尋求發(fā)展方向；另一方面可以結(jié)合我國國情，學(xué)習(xí)國外國有資產(chǎn)管理制度的先進經(jīng)驗。文章從國有企業(yè)分類出發(fā)，分析了國有企業(yè)分類視角下中國國有資產(chǎn)管理體制的改革存在的問題并提出對策。

[關(guān)鍵詞] 國有企業(yè)分類；國有資產(chǎn)；管理體制；改革；意義

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 032

[中圖分類號] F273.4 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）11- 0069- 02

1 國有企業(yè)類別與中國國有資產(chǎn)管理體制

國有企業(yè)功能定位與分類是新時代深化國有企業(yè)改革的深刻要求，是推動改革的重要前提，對完善國有資本布局、增強國有資產(chǎn)管理具有重要意義。為貫徹落實黨和政府決策意見，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》相關(guān)要求，精準(zhǔn)定位不同國有企業(yè)作用，有針對性地推動國有企業(yè)改革，根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略分析和目標(biāo)，與不同國有企業(yè)對于經(jīng)濟、社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)實情況、經(jīng)營范圍相結(jié)合，把國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。其中商業(yè)類國有企業(yè)以提高國有經(jīng)濟活力、擴大國有資本功能、實現(xiàn)效益最大化、追求國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)。公益類國有企業(yè)是以保障國計民生、服務(wù)人民、提供公共設(shè)施和服務(wù)、調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟各方面發(fā)展為主要目標(biāo)，為了實現(xiàn)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的目標(biāo)，提高公共服務(wù)效率和能力的企業(yè)。商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)作為獨立主體，必須適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，必須自覺服從國家政策，自覺履行社會責(zé)任和義務(wù)。

黨和政府通過一系列的規(guī)劃、意見、決策對促進國有資產(chǎn)管理體制改革做出了科學(xué)有效的規(guī)劃?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要的建議》中對“國有資產(chǎn)”提出了“完善各類國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失，健全國有資本合理流動機制，推進國有資本布局戰(zhàn)略性調(diào)整，引導(dǎo)國有資本更多投向關(guān)系國家安全，國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，堅定不移把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)的愿景?！痹趪衅髽I(yè)分類視角下我國國有資產(chǎn)管理體制的改革順應(yīng)我國國有資產(chǎn)管理體制改革新趨勢，對我國不同類型國有企業(yè)中的國有資產(chǎn)的管理進行更為科學(xué)有效的改革。

2 在國有企業(yè)分類視角下中國國有資產(chǎn)管理體制的改革的現(xiàn)實狀況

目前中國國有資產(chǎn)管理體制改革取得一定的進展，基本建立了國有資產(chǎn)出資人制度，落實保值增值責(zé)任，很大程度上提高了國有資產(chǎn)規(guī)模、利潤水平和競爭能力。但中國國有資產(chǎn)管理體制仍存在很多問題，需要進一步改善。

第一、國有企業(yè)中的中國國有資產(chǎn)管理體制中仍然存在政企不分的現(xiàn)象。國有企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)管理部門中存在著魚龍混雜的現(xiàn)象，一方面扮演著行政部門的角色，另一方面又涉及國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)職能，有些行政人員掌握著國有企業(yè)的主導(dǎo)權(quán)，具有比企業(yè)管理者更高的權(quán)利，在一些企業(yè)的大事上起著主導(dǎo)作用，比如企業(yè)的人員分配，目標(biāo)規(guī)劃等。這樣使得企業(yè)管理者的積極性大幅度下降，因此對企業(yè)內(nèi)部缺少管理，對一些事情的處理缺乏熱情與耐心，導(dǎo)致部門與部門之間關(guān)系混亂，最終影響國有企業(yè)的發(fā)展。

第二、缺乏針對國有資產(chǎn)的專門法律。我國國有企業(yè)分類視角下中國國有資產(chǎn)管理體制的法律制度建設(shè)尚未形成，違法亂紀(jì)現(xiàn)象在一些國有企業(yè)中非常突出，無法使政府的管理工作做到法律化、制度化。沒有完善的國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，國有企業(yè)不能得到法律、安全保障。而且我國存在的有關(guān)于國有資產(chǎn)的法律規(guī)定分散在眾多的綜合法律之中，如《憲法》、《公司法》、《預(yù)算法》、《稅法》、《勞動法》、《刑法》、《消費者權(quán)益保護法》、《證券法》等。盡管這些法律法規(guī)具有嚴(yán)格的法律效力，但是作為具有綜合意義的法律法規(guī)，這些相關(guān)的法律法規(guī)側(cè)不是針對國有資產(chǎn)的有針對性的法律，如：《刑法》以形勢處罰方法對國有資產(chǎn)的保障；《憲法》注重從物體所有權(quán)角度來實行規(guī)范；《稅法》注重于財務(wù)管理；《公司法》規(guī)定的是國有企業(yè)的一些經(jīng)營活動。在對中國國有資產(chǎn)管理的實施過程中，由于角度不同，造成了國有資產(chǎn)的管理效率的低下。

第三、國有資產(chǎn)配置效率低。目前還存在國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，國有資本配置效率低等問題，存在因為經(jīng)營不善導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象例如一些錯誤的國有資產(chǎn)投資、發(fā)展的決策，造成國有資產(chǎn)流失；甚至在沒有科學(xué)依據(jù)下，不顧后果，盲目投資，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失；國有企業(yè)不合理配置，導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失。更嚴(yán)重的是在國有資產(chǎn)管理過程中，存在的貪污腐敗現(xiàn)象，在國有資產(chǎn)的真正的控制者的意識中，國有資產(chǎn)就是他們的個體財產(chǎn)。國有資產(chǎn)流失還有個重要原因就是破產(chǎn)。1988年中國開始實行《破產(chǎn)法》，大量的破產(chǎn)企業(yè)占用國有資產(chǎn)，還有一些為了逃避貸款，欠債而選擇破產(chǎn)的，破產(chǎn)已成為國有資產(chǎn)流失的重要方式。還有中外合資導(dǎo)致的國有資產(chǎn)的流失。

第四、國有資產(chǎn)監(jiān)督機制不健全。我國國有資產(chǎn)是分別管理，落后的監(jiān)管手段，導(dǎo)致監(jiān)管不嚴(yán)，出現(xiàn)很多問題。例如：按照相關(guān)規(guī)定，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易必須嚴(yán)格按照相關(guān)方式、方法和流程進行，但在真正交易的時候，由于國有資產(chǎn)管理缺乏約束，產(chǎn)權(quán)交易過程中存在很多的違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。還缺乏對國資委事前、事中和事后 的監(jiān)督和約束，而且國有資產(chǎn)的安全和增值依然是個嚴(yán)重問題。如何保障國有資產(chǎn)的安全和增值， 也成為國有資產(chǎn)管理體制需要解決的嚴(yán)肅問題。

3 在國有企業(yè)分類視角下外國國有資產(chǎn)管理體制的先進經(jīng)驗

借鑒國外國有企業(yè)分類視角下國有資產(chǎn)管理體制的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國自己的國情，促進中國國有資產(chǎn)管理體制改革，有重要的理論價值和實踐價值。在西方歐洲國家里，法國是一個國有資本所占比重較大的國家，其國有資產(chǎn)管理體制值得中國借鑒。法國的國有企業(yè)分為兩種，一是壟斷性國有企業(yè)，二是競爭性國有企業(yè)。法國國有企業(yè)和國有資本主要在交通、原材料、 能源、汽車、金融、保險、銀行等在法國國民經(jīng)濟中占有重要經(jīng)濟地位的領(lǐng)域中。

這讓法國成為歐洲國有資本所占比重較大的國家。對于電通信等壟斷性國有企業(yè)政府進行嚴(yán)格的控制和管理，企業(yè)的基本制度都由政府決定； 對競爭性國有企業(yè)，其擁有相對較大的自主權(quán)，政府只任命企業(yè)的重要領(lǐng)導(dǎo)人和資產(chǎn)監(jiān)督，不直接控制。在法國國家與企業(yè)訂立合同，其目的是對企業(yè)運營有所約束，國家通過訂立合同代替發(fā)號施令，國家與企業(yè)建立起平等的合同關(guān)系，使人民群眾從中得到好處。例如法國最大的國有企業(yè)法國國家郵局，2003 年，法國政府與郵政局簽訂了4年的合約，合約規(guī)定：合同期內(nèi)，郵政局要為人們提供最滿意的服務(wù)，發(fā)展成為歐洲著名的綜合性企業(yè)。政府向國家郵政局提供資金和政策優(yōu)待。國家郵政局向政府承諾： 提高服務(wù)水平，增強企業(yè)競爭水平，建立居民周邊服務(wù)體系，改善企業(yè)各方面的社會關(guān)系。法國還建立高效的監(jiān)督機制，非常注重對國有企業(yè)及其中的國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理， 并建立了企業(yè)內(nèi)、外部監(jiān)督體系。除了審計機構(gòu)，法國政府的某些部門也能通過行業(yè)行政管理對國有企業(yè)和其中的國有資產(chǎn)實行監(jiān)督。法國還注重國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)的建設(shè)，法國從國家與國有企業(yè)、國有資產(chǎn)的關(guān)系、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度，到國有資產(chǎn)的財務(wù)收支、稅務(wù)收支、雇傭勞動人員、工資薪酬以及簽訂合同等方面，都有自己的法律規(guī)定，使政府的管理工作做到法律化、正規(guī)化。完善的國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)為管理國有資產(chǎn)出現(xiàn)的所有問題提供了明確的依據(jù)，也為國有企業(yè)提供了法律、安全保障。

4 在國有企業(yè)分類視角下中國國有資產(chǎn)管理體制改革的對策

第一，解決政企不分問題。政企分開是指將政府的宏觀經(jīng)濟管理職能、社會管理職能與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營職能相分離。政府不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不直接參與企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營活動的管理。政府通過經(jīng)濟、法律、行政等手段，間接調(diào)節(jié)、控制企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，讓企業(yè)符合國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展要求，符合時代發(fā)展趨勢。使企業(yè)在國家法律制度規(guī)定的下，有較大經(jīng)營自主權(quán)，獨立發(fā)展，自負盈虧。

第二，完善先關(guān)法律。努力實現(xiàn)科學(xué)的現(xiàn)代管理體制和完善的國有資產(chǎn)管理體制法律制度建設(shè)，建立健全各種國有資產(chǎn)管理法律體系，制定出一系列行之有效的法律法規(guī)，例如：明確規(guī)定國有資產(chǎn)交易必須通過資產(chǎn)管理部門嚴(yán)格按照程序進行交易，禁止任何部門一下交易和違反規(guī)章制度。

例如規(guī)定為建立符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展而形成的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，為發(fā)展國有企業(yè)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)安全和增值的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。

第三，完善監(jiān)督制約機制。一方面建立企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制，例如建立員工監(jiān)督制度，向員工公開財務(wù)收支、發(fā)展預(yù)算，讓企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)資產(chǎn)處于群眾的監(jiān)督之下。讓企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動在陽光下開展。還要建立健全內(nèi)部審計制度，提高審計人員專業(yè)性，對企業(yè)財務(wù)狀況、企業(yè)資產(chǎn)進行不定期檢查，強化對領(lǐng)導(dǎo)，特別是真正可以支配國有資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)進行審計，盡量消滅所有貪污腐敗現(xiàn)象。最重要的是有關(guān)部門注重落實審計結(jié)果，防止審計成為形式。另一方面建立企業(yè)外部監(jiān)督機制，完善國有企業(yè)的外部審計制度，實行信息公開制度，使國有資產(chǎn)使用信息公開透明，在公眾監(jiān)督開展。還要確定審計監(jiān)督工作的實施行之有效，企業(yè)應(yīng)建立一切實可行的監(jiān)督體系，還要建立國有資產(chǎn)的違法亂紀(jì)事件舉報懲處制度，加強懲治力度。應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)問題的時候馬上暴露、舉報，絕對不能放縱，使《刑法》的作用發(fā)揮到最大化。形成及時舉報打擊腐敗現(xiàn)象的良好社會氛圍。同時也要積極宣傳，開展講座等。對不落實現(xiàn)象絕不姑息，不然一切都是空談。

主要參考文獻

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