小流域依法治理的思考及建議

王藝婷

摘 要 生態(tài)環(huán)境對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民生活具有重大影響。生態(tài)環(huán)境依法治理是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是依法治國(guó)的必然要求。本文以四川省華鎣市清溪河流域?yàn)槔?，深入分析了?dǎo)致該流域污染的原因，總結(jié)了該市依法治理的主要做法及取得的初步成效，并提出依法治理小流域的粗淺建議，為依法治理生態(tài)環(huán)境提供一些參考。

關(guān)鍵詞 依法治理 小流域 清溪河

中圖分類號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、清溪河流域概況

清溪河發(fā)源于四川省華鎣山，流經(jīng)該市5鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），涉及人口約20萬，為渠江一級(jí)支流。流長(zhǎng)38千米，流域130.1平方公里，干流平均比降0.94%，平均流量4.64立方米/秒，具有水位變幅大、汛期長(zhǎng)、枯洪流量懸殊等特點(diǎn)。該流域?qū)僦衼啛釒駶?rùn)季風(fēng)氣候。氣候的基本特征是：四季分明、雨量充沛，冬暖、春早、夏長(zhǎng)、秋短，濕度大、日照長(zhǎng)、陰雨多、霜期短。主向氣候條件為：多年平均氣溫18.16℃，最高年平均氣溫18.4℃，最低年平均氣溫17℃，歷年極端最高氣溫43.6℃，歷年極端最低氣溫-2.6℃，年平均降水量1187.8mm，年蒸發(fā)量800mm，平均相對(duì)濕度84%。全年靜風(fēng)頻率為33%，主導(dǎo)風(fēng)向以NNE為主、風(fēng)頻17%，多年平均風(fēng)速1.1m/s，無霜期345天。

二、環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)及結(jié)果

根據(jù)廣安市環(huán)保局批復(fù)的華鎣市功能區(qū)地表水?dāng)嗝鏋榍逑与p龍橋，監(jiān)測(cè)頻次為每年的2、4、6、8、10、12月，共6次。根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002），對(duì)華鎣市清溪河雙龍橋水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)，確定pH、溶解氧、高錳酸鹽指數(shù)（IMn）、五日生化需氧量（BOD5）、氨氮、化學(xué)需氧量（COD）、總磷、總氮共8項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。清溪河作為飲用水源、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)灌溉用水等，其功能應(yīng)執(zhí)行地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，2006-2017年華鎣市功能區(qū)地表水的斷面監(jiān)測(cè)按年平均值用單項(xiàng)指標(biāo)法統(tǒng)計(jì)：Ⅲ類占58.4%，Ⅳ類占33.3%，劣Ⅴ類占8.3%。主要污染因子為氨氮、總磷和高錳酸鹽指數(shù)（CODMn）。具體如表1所示。

三、清溪河小流域主要污染原因分析

（一）工業(yè)污染源

清溪河流域內(nèi)的有造紙廠、煤礦、水泥廠等工礦企業(yè)，這些企業(yè)污染源排放廢水（物）量大，污染物濃度高。這些企業(yè)大都建于二十世紀(jì)八十年代，由于其投資、技術(shù)、設(shè)備、管理等原因，廢水（物）治理能力低、大量的廢水、廢渣浸入流域河體內(nèi)。同時(shí)，因清溪河上游山體開采，導(dǎo)致山石渣滓、泥土沖入清溪河，致使河床中央形成小丘，小丘上垃圾遍布且雜草叢生，淤泥積層中的樹葉等物質(zhì)腐爛，嚴(yán)重污染了清溪河流域的水質(zhì)。

（二）城市生活污染源

2009年6月，華鎣市污水處理廠全面竣工并經(jīng)四川省環(huán)保廳批復(fù)同意試運(yùn)行。2010年華鎣市污水處理廠累計(jì)處理廢水270萬立方米。而在此之前如此巨量的城市生活污染源廢水都直接排入了清溪河。農(nóng)村生活污水則通過下滲、蒸發(fā)等途徑進(jìn)入流域水體較少。

（三）農(nóng)村污染源

清溪河流域沿岸畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展比較迅速，規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)有100余戶，面源污染較重，產(chǎn)生的糞便和污水量也較大、濁度高，直接排入清溪河，造成水體富營(yíng)養(yǎng)化。

四、依法治理措施及效果

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入，提高財(cái)政資金的使用效益。華鎣市政府在清溪河流域依法治理過程中，主要采取了以下措施，并取得了一定的效果。

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制工業(yè)污染源排放，促進(jìn)清潔生產(chǎn)

華鎣市是典型的資源型工業(yè)城市，原煤、石灰石、玄武石儲(chǔ)量十分豐富，其中煤炭工業(yè)是華鎣市主要支柱產(chǎn)業(yè)，支撐著市域工業(yè)格局。2008年從規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值所占比例來看，排名前三位的是煤炭開采和洗選業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)，分別為40%、18%和6%。而煤炭開采和洗選業(yè)增加值占四成，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地位可見一斑。非金屬礦物制品業(yè)主要是水泥制品行業(yè)占近兩成。華鎣市2009年GDP第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)占比分別為12.7%、58.7%和28.6%與發(fā)達(dá)國(guó)家三產(chǎn)2%、34%和64%的比例差距較大，第三產(chǎn)業(yè)比例遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。

2009年3月，華鎣市被列入全國(guó)第二批資源枯竭城市，華鎣市提出了“著力發(fā)展新型工業(yè)，全力建設(shè)生態(tài)華鎣，致力走可持續(xù)發(fā)展道路”的戰(zhàn)略構(gòu)想?！笆晃濉焙笃冢h(huán)境保護(hù)工作得到空前重視。截止2014年，華鎣市相繼關(guān)停并轉(zhuǎn)上游大批高能耗、高污染、高排放資源型產(chǎn)業(yè)，減少了上游礦產(chǎn)企業(yè)排放的棄渣污水。否決了年產(chǎn)20萬噸機(jī)焦項(xiàng)目、重慶江南化工等8個(gè)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境污染嚴(yán)重、危及飲用水源的大型項(xiàng)目。同時(shí)著力延伸傳統(tǒng)的建材產(chǎn)業(yè)鏈，提升機(jī)械和農(nóng)產(chǎn)品加工能力，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè);做精特色農(nóng)業(yè)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展;發(fā)揮旅游業(yè)的龍頭作用，帶動(dòng)商貿(mào)、餐飲、物流等服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（二）城市生活污染源及農(nóng)業(yè)污染源的控制

據(jù)2010年12月環(huán)境監(jiān)督性監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，華鎣市城市生活污水處理廠排放污水達(dá)到《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）一級(jí)A標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。2010年1-12月累計(jì)處理污水量2702825立方米，日平均處理污水量約7405立方米，污水收集處理率達(dá)70%，處理污水全部達(dá)到（GB 18918-2002）一級(jí)A標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)。

為解決農(nóng)村能源問題，在國(guó)家項(xiàng)目支持下，華鎣市從2006年啟動(dòng)了沼氣池項(xiàng)目建設(shè)，農(nóng)村生活污水通過沼氣池處理后外排或綜合利用，大大改善了農(nóng)村面源污染現(xiàn)狀，對(duì)提高所屬流域水環(huán)境質(zhì)量意義重大。

2007年6月在華鎣市永興鎮(zhèn)清溪村建立處理能力100噸/口的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站正式投入使用。據(jù)資料顯示2010年實(shí)際處理城市生活垃圾1.5萬噸，無害化處理率達(dá)100%。

（三）對(duì)清溪河進(jìn)行河道清淤疏浚工程同時(shí)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)

華鎣市統(tǒng)籌部署、分步實(shí)施，逐步對(duì)清溪河實(shí)施清淤工程和生態(tài)修復(fù)工程。2007年清溪河河道清淤3萬余立方米、栽植樹竹20余萬株，完成了上游部分河段的生態(tài)建設(shè)工作。2013-2017年，新建或完善河堤5.5公里，清理河道礦渣5公里、清理河道淤泥4公里，清理河床淤泥等5萬余立方米，排查疏通污水入管網(wǎng)170余處，實(shí)施河道綠化美化1.4公里;河堤旁栽種香樟等生態(tài)苗木500余株;該市本級(jí)財(cái)政還列資17萬元，專項(xiàng)用于城區(qū)河道日常管護(hù)。華鎣市雙河街道辦事處禁養(yǎng)區(qū)的36家養(yǎng)殖場(chǎng)被全部關(guān)閉，處在限養(yǎng)區(qū)的15家養(yǎng)殖場(chǎng)全部整治到位。華鎣市古橋街道辦事處禁養(yǎng)區(qū)的4家養(yǎng)殖場(chǎng)被全部關(guān)閉，限養(yǎng)區(qū)的46家養(yǎng)殖場(chǎng)，關(guān)閉了3家，其余43家全部規(guī)范整治到位。

五、小流域依法治理的思考及建議

華鎣市清溪河流域的治理是在政府主導(dǎo)下，主要通過控制工業(yè)污染源排放、實(shí)施清淤工程和生態(tài)修復(fù)工程等方式，利用財(cái)政資金對(duì)清溪河流域的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。但總體上看，雖然取得了一定的成效，但其治理方式較為單一，治理的成果具有短暫性和易反彈性，且具有運(yùn)動(dòng)式治理的特點(diǎn)。在依法治國(guó)的今天，生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。具體講，生態(tài)環(huán)境治理需要政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與。因此，筆者從法治的角度，從立法、執(zhí)法、守法三個(gè)方面提出對(duì)小流域生態(tài)環(huán)境依法治理的建議。

（一）完善環(huán)保立法

我國(guó)制定了大量環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范，整個(gè)環(huán)保法律體系相對(duì)完備，但仍存在一些問題需要完善。

一是對(duì)政府在環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利義務(wù)規(guī)定較為原則。從清溪河流域的生態(tài)治理可以看出，政府在治理過程中能夠動(dòng)用行政、經(jīng)濟(jì)、科技等各種手段取得一定的成效，足見政府在環(huán)境治理中起著重要作用。但在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中，規(guī)定政府的權(quán)利義務(wù)卻相對(duì)原則，特別是對(duì)政府在環(huán)境治理中的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定較少且不具體。

二是尚無相關(guān)法律對(duì)自由裁量權(quán)未進(jìn)行規(guī)范。在環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律中，法律賦予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較大，如不進(jìn)行規(guī)范，難以正確適用。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第三款規(guī)定：“建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令備案，處五萬元以下的罰款?！逼渲小拔迦f元以下的罰款”的處罰，自由裁量的幅度相當(dāng)大。我國(guó)在刑法等領(lǐng)域?qū)ψ杂刹昧繖?quán)進(jìn)行了規(guī)范，值得借鑒。比如為規(guī)范刑罰裁量權(quán)，制定了《人民法院量刑指導(dǎo)意見（試行）》以及《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行）》等。

三是部分法律長(zhǎng)期未修改，導(dǎo)致部分條款與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。如《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，2009年8月27日修正后未再修正，其中對(duì)違法行為的處罰有罰款的規(guī)定，但未對(duì)罰款的數(shù)額進(jìn)行規(guī)定，對(duì)罰款的具體數(shù)額的規(guī)定散見于行政法規(guī)和規(guī)章中。

四是適當(dāng)賦予環(huán)保相關(guān)行政部門的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定，涉及環(huán)保且具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)主要是規(guī)劃行政主管部門，其他行政機(jī)關(guān)需向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。制止破壞生態(tài)環(huán)境的行為具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性，適當(dāng)賦予環(huán)保相關(guān)行政部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，能夠有效、及時(shí)地加以制止，防止事態(tài)擴(kuò)大。

（二）加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法

廣義的執(zhí)法指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒?dòng)，因此廣義的環(huán)保執(zhí)法包括環(huán)保行政執(zhí)法和司法。

在環(huán)保行政執(zhí)法方面，主要是加強(qiáng)環(huán)保行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。徒法不足以自行。要真正發(fā)揮法律的作用，離不開執(zhí)法隊(duì)伍，環(huán)保行政執(zhí)法也是如此。環(huán)保行政執(zhí)法隊(duì)伍目前主要存在以下問題：

一是執(zhí)法主體相對(duì)分散。除各級(jí)地方政府和環(huán)保行政部門以外，還有水利、林業(yè)、土地等行政部門，其中如上所述，環(huán)保法律規(guī)范對(duì)政府的權(quán)利義務(wù)規(guī)定得較為原則，在具體執(zhí)法過程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門仍是最主要、最重要的執(zhí)法主體，其次是涉及環(huán)保的相關(guān)部門，如水利、林業(yè)、土地等行政主管部門。分散的執(zhí)法主體缺乏聯(lián)動(dòng)，配合不暢，不利于對(duì)生態(tài)環(huán)境的綜合治理，不利于環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，有必要建立環(huán)境保護(hù)的綜合執(zhí)法部門。

二是執(zhí)法人員數(shù)量較少。具體執(zhí)法的主要是各行政部門的執(zhí)法大隊(duì)，受編制的限制，基層執(zhí)法人員數(shù)量相對(duì)較少，有的只有幾個(gè)人，有的十幾個(gè)人。由于污染源較為分散，執(zhí)法人員難以應(yīng)付大量的違法行為。因此應(yīng)增加執(zhí)法人員的編制，增加工作經(jīng)費(fèi)。

三是執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高。體現(xiàn)在：重實(shí)體輕程序，執(zhí)法人員往往對(duì)實(shí)體法規(guī)范了然于胸，但對(duì)程序法規(guī)范則知之甚少，重視對(duì)行政相對(duì)人實(shí)質(zhì)性問題的處理是否合法，忽視行政相對(duì)人的陳述權(quán)和申辯權(quán)，不按法律規(guī)定取證和送達(dá)相關(guān)法律文書等;處罰隨意性強(qiáng)，平時(shí)處罰較輕，在上級(jí)有要求時(shí)處罰較重，特別是近年來上級(jí)環(huán)保督查期間，往往不考慮案件具體情況，一律定格處罰;責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，害得罪人，不敢執(zhí)法，不敢碰硬，拖延執(zhí)法。因此，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓執(zhí)法人員樹立正確的執(zhí)法理念。

在環(huán)保司法方面，司法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)保犯罪行為的懲罰力度，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為依法進(jìn)行審查，按照最高人民法院、最高人民法院檢察院的相關(guān)規(guī)定，積極推行環(huán)境公益訴訟。

（三）促進(jìn)全民守法

環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù);環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持公眾參與、綜合治理等原則。只有全民守法，才能從源頭上減少或消除污染源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效治理。

一是各級(jí)政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)帶頭守法。習(xí)近平同志指出，綠水青山就是金山銀山。各級(jí)政府及其工作人員應(yīng)自覺遵守環(huán)保法律規(guī)定，正確處理生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，不為破壞環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行庇護(hù)。

二是加強(qiáng)對(duì)環(huán)保法的宣傳。從實(shí)際情況看，一般單位和個(gè)人對(duì)環(huán)保法僅僅是粗淺的認(rèn)識(shí)，比如企業(yè)在設(shè)立時(shí)，一般不知道依照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，也不知道依照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定安裝防治污染的設(shè)施。因此，要全民守法，首先必須要全民知法，要全民知法，政府及環(huán)保相關(guān)部門就必須加強(qiáng)法律宣傳。

三是要積極引導(dǎo)。政府及環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)履行必要的告知義務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人按照法律規(guī)定的程序和要求，處理涉及環(huán)保的相關(guān)事項(xiàng)。如在企業(yè)設(shè)立時(shí)，引導(dǎo)其進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、按規(guī)定安裝防治污染的設(shè)施等。

四是要發(fā)展環(huán)保社會(huì)組織，加強(qiáng)環(huán)保公益訴訟。環(huán)保社會(huì)組織是依法設(shè)立，以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為宗旨，從事各類環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，為社會(huì)提供環(huán)境公益服務(wù)的非營(yíng)利性社會(huì)組織，在環(huán)保意識(shí)提升、公眾參與、環(huán)境維權(quán)與法律援助、環(huán)保政策制定與實(shí)施、環(huán)保領(lǐng)域國(guó)際交流與合作等方面發(fā)揮了重要作用，已成為連接政府、企業(yè)與公眾之間的橋梁與紐帶，是構(gòu)建和諧社會(huì)，推動(dòng)環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要力量。①我國(guó)《民事訴訟法》第五十五條和《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定環(huán)保社會(huì)組織可以提起訴訟，但實(shí)際上數(shù)量極少，其主要原因是環(huán)保社會(huì)組織若需提起公益訴訟不僅條件約束多，且成本較高。為進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保社會(huì)組織對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極影響，一方面要提升組織內(nèi)部的建設(shè)水平，另一方面要通過完善制度、減緩免訴訟費(fèi)等多種手段降低環(huán)保社會(huì)組織提起訴訟的門檻和成本，支持其運(yùn)用法律手段提升威懾力。

六、結(jié)語(yǔ)

從華鎣市清溪河流域的依法治理情況看，生態(tài)環(huán)境的依法治理僅靠各級(jí)政府的力量還不足以有效治理。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效治理，還應(yīng)依靠立法機(jī)關(guān)依法立法、科學(xué)立法、民主立法，依靠各級(jí)環(huán)保相關(guān)行政主管部門及司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，依靠全體社會(huì)成員主動(dòng)守法。只有全民參與、全民共治，才能打贏青山綠水、藍(lán)天白云保衛(wèi)戰(zhàn)，才能守住寧?kù)o、和諧、美麗的家園，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

注釋：

①《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2010]141號(hào)）.

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