“改變外匯儲(chǔ)備管理模式和還匯于民有改善國民福利的空間,也蘊(yùn)藏著風(fēng)險(xiǎn)。如果方式不恰當(dāng),不僅不能改善當(dāng)前的外匯儲(chǔ)備管理體系,反而可能更糟糕。”
外匯儲(chǔ)備能不能還匯于民?簡(jiǎn)單一句話答案是:外匯儲(chǔ)備是公共資產(chǎn),對(duì)于那些缺乏明確用途的外匯儲(chǔ)備,最好的處理辦法是還給納稅人。
然而結(jié)合到具體國家,完整地回答這個(gè)問題還要頗費(fèi)一番周折。這一番周折是要澄清下面一系列問題:外匯儲(chǔ)備是不是太多,多出部分的外匯儲(chǔ)備能不能分給社會(huì)公眾,如何分給社會(huì)公眾。
3萬億外儲(chǔ)有再分配空間
本世紀(jì)初中國外匯儲(chǔ)備區(qū)區(qū)1600億美元,此后一路增長到2014年的高點(diǎn)3.99萬億美元,2017年回落至3萬億美元。外匯儲(chǔ)備是不是太多?得出這個(gè)判斷需要兩個(gè)依據(jù):一是外匯儲(chǔ)備面臨什么樣的負(fù)債約束,外匯儲(chǔ)備是一國的公共資產(chǎn),如果這筆公共資產(chǎn)主要是借來的(負(fù)債約束),外匯儲(chǔ)備雖多也不能分。二是外匯儲(chǔ)備相對(duì)其職能所需而言是否過多,外匯儲(chǔ)備作為公共資產(chǎn)有其特定的職能,如果實(shí)現(xiàn)外匯儲(chǔ)備職能所需的外匯儲(chǔ)備規(guī)模很大,外匯儲(chǔ)備雖多也不能分。就中國情況而言,外匯儲(chǔ)備的負(fù)債方約束低,且超出了外匯儲(chǔ)備的特定職能所需,有再分配的空間。
從國際經(jīng)驗(yàn)看,通常有兩種方式獲取外匯儲(chǔ)備。一種是通過發(fā)行外幣債券、貨幣互換、向國際組織或私人金融機(jī)構(gòu)借款等方式獲得外匯儲(chǔ)備資產(chǎn);另一種是使用本國貨幣,直接在外匯市場(chǎng)上購買外匯。前一種方式外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)管理方有明確的還本付息壓力,對(duì)外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)的管理和運(yùn)用構(gòu)成了較強(qiáng)的負(fù)債約束。后一種方式外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)管理方?jīng)]有明確的還本付息壓力,對(duì)外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)的管理和運(yùn)用有更大的自由度。
中國的外匯儲(chǔ)備來源主要是后者,沒有明確的負(fù)債方約束,管理當(dāng)局對(duì)外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)管理和運(yùn)用的自由度較高。
有一種流行的看法是,貨幣當(dāng)局購買外匯儲(chǔ)備的同時(shí),也增加了本幣負(fù)債,因此外匯儲(chǔ)備不能分,分了央行信譽(yù)就會(huì)受損,甚至?xí)飘a(chǎn)。這個(gè)觀點(diǎn)乍看正確,實(shí)則不然。貨幣當(dāng)局購買外匯的時(shí)候,貨幣當(dāng)局本幣計(jì)價(jià)負(fù)債確實(shí)要相應(yīng)增加。但是,貨幣當(dāng)局的本幣計(jì)價(jià)負(fù)債沒有還本付息的要求,這是貨幣當(dāng)局負(fù)債和一般商業(yè)機(jī)構(gòu)與個(gè)人負(fù)債的根本區(qū)別。
也正因?yàn)槿绱?,?jīng)濟(jì)學(xué)家通常把貨幣當(dāng)局發(fā)行貨幣(貨幣當(dāng)局增加的負(fù)債)不叫負(fù)債,而叫鑄幣稅。貨幣當(dāng)局的信譽(yù),主要不在于負(fù)債對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)是什么,這筆資產(chǎn)是國債,也可以是外匯資產(chǎn);而在于負(fù)債的規(guī)模是否太大。如果貨幣當(dāng)局負(fù)債規(guī)模太大并由此引發(fā)了通脹和貨幣貶值,貨幣當(dāng)局信譽(yù)就會(huì)受損。絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家貨幣當(dāng)局資產(chǎn)負(fù)債表上的資產(chǎn)都是國債而不是外匯資產(chǎn),并未因此使其貨幣當(dāng)局信用受損。即便是中國,曾經(jīng)也有發(fā)行特別國債置換央行外匯資產(chǎn)的操作,貨幣當(dāng)局信用并不因此受損。
合適的外儲(chǔ)規(guī)模門檻有多高
國際學(xué)術(shù)界對(duì)究竟多大規(guī)模的外匯儲(chǔ)備規(guī)模才合適有豐富的討論。以下我們列舉了幾個(gè)主要的衡量外匯準(zhǔn)備規(guī)模是否適度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。特里芬上世紀(jì)60年代的研究指出,合意的外匯儲(chǔ)備規(guī)模是外匯儲(chǔ)備對(duì)年度進(jìn)口額的比率不少于30%,或者3-4個(gè)月的進(jìn)口額。設(shè)定這個(gè)比率的原因是在布雷頓森林體系下一國如能持有這一水平的國際儲(chǔ)備,則當(dāng)該國出現(xiàn)對(duì)外赤字,且其赤字占國際收支總額不超過30%時(shí),該國應(yīng)有能力依靠動(dòng)用儲(chǔ)備來應(yīng)付赤字,而不致影響該國外匯市場(chǎng)的穩(wěn)定。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),中國所需的外匯儲(chǔ)備規(guī)模大概在5000億美元。
美聯(lián)儲(chǔ)前主席格林斯潘提出,并受到學(xué)術(shù)界和IMF的廣泛支持的外匯儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)是外匯儲(chǔ)備量最低必需足以支付在下一年內(nèi)要到期支付的外債總量。這種考慮反映了在資本自由流動(dòng)年代,確定外匯儲(chǔ)備規(guī)模應(yīng)更專注于短期資本流動(dòng)帶來的沖擊,該指標(biāo)對(duì)預(yù)防貨幣危機(jī)的發(fā)生也提供了一定的指導(dǎo)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),中國所需外匯儲(chǔ)備規(guī)模遠(yuǎn)低于1萬億美元。截止2017年,中國國際投資頭寸表上全部負(fù)債3.5萬億美元,其中2.5萬億美元是直接投資和證券投資項(xiàng)目下的股權(quán)類投資,其他各種形式的負(fù)債累計(jì)1萬億美元,需要在下一年內(nèi)要到期支付的外債總量遠(yuǎn)低于這個(gè)數(shù)。
還有一種標(biāo)準(zhǔn)是將外匯儲(chǔ)備與M2比率保持10-20%。這個(gè)指標(biāo)適用于資本自由流動(dòng)的同時(shí)實(shí)行盯住匯率制的國家,它可以測(cè)度本國居民對(duì)外國資產(chǎn)的潛在需求。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),中國所需的外匯儲(chǔ)備規(guī)模是2-4萬億美元。
國際貨幣基金組織最新的研究報(bào)告指出,中國的外匯儲(chǔ)備規(guī)模遠(yuǎn)超出了所需水平。合適外匯儲(chǔ)備規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)差異巨大,主要問題在于不同的前提條件。固定匯率和無資本管制環(huán)境下,所需外匯儲(chǔ)備規(guī)模最大;浮動(dòng)匯率和資本管制環(huán)境下,所需外匯儲(chǔ)備有限。
國際貨幣基金組織在2017年的第四條款磋商報(bào)告中給出了不同情境下中國所需的外匯儲(chǔ)備規(guī)模,中國在浮動(dòng)匯率與資本管制環(huán)境下所需的外匯儲(chǔ)備規(guī)模是1萬億美元,浮動(dòng)匯率和無資本管制環(huán)境下大約1.6萬億美元,固定匯率與資本管制環(huán)境下大約1.7-1.8萬億美元,固定匯率與無資本管制環(huán)境下2.9萬億美元。
國際貨幣基金組織認(rèn)為,中國目前擁有的3萬億美元外匯儲(chǔ)備,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了繼續(xù)緩步轉(zhuǎn)向浮動(dòng)匯率制這一進(jìn)程的所需水平。鑒于中國的資本賬戶既非全面開放、也非完全封閉,且匯率接近(但非完全)固定,所以應(yīng)使用哪個(gè)權(quán)重并不明確。如果算作含有資本管制的浮動(dòng)匯率制,基金組織復(fù)合指標(biāo)所隱含的1萬億美元的門檻過低,而如果算作資本賬戶開放下的固定匯率制,復(fù)合指標(biāo)所隱含的2.9萬億美元門檻又過高??偟膩碚f,較適宜的預(yù)防性儲(chǔ)備規(guī)模應(yīng)介于二者之間。復(fù)合指標(biāo)的作用是在正常時(shí)期指導(dǎo)各國積累適當(dāng)規(guī)模的儲(chǔ)備,以便在資本賬戶危機(jī)爆發(fā)時(shí)起到緩沖作用。它并不是在資本流出壓力的所有階段都必須維持的最低儲(chǔ)備水平。
儲(chǔ)備資產(chǎn)管理改革的四項(xiàng)原則
改變外匯儲(chǔ)備管理模式和還匯于民有改善國民福利的空間,也蘊(yùn)藏著風(fēng)險(xiǎn)。如果方式不恰當(dāng),不僅不能改善當(dāng)前的外匯儲(chǔ)備管理體系,反而可能更糟糕。不當(dāng)?shù)姆峙涫?,可能?huì)造成更大的無效率投資、更大的公共資產(chǎn)流失,以及嚴(yán)重的分配不公和腐敗。
中國目前3萬億美元的外匯儲(chǔ)備規(guī)模沒有明確的負(fù)債方約束,且超出了外匯儲(chǔ)備的職能所需。不僅如此,3萬億外匯儲(chǔ)備每年的投資收益價(jià)值不菲,這些收益也都形成了外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)增量。這么大規(guī)模的外匯資產(chǎn),給定貨幣當(dāng)局的職能和人員機(jī)構(gòu)配備,貨幣當(dāng)局主要還是遵循安全性、流動(dòng)性和收益性為排序的目標(biāo)進(jìn)行外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)管理。通過改變管理模式和還匯于民,則面臨著兩方面的改善空間。
第一個(gè)改善空間是對(duì)外投資收益。超出合意外匯儲(chǔ)備規(guī)模的部分,如果剝離出來單獨(dú)管理,則不必遵循安全性、流動(dòng)性和收益性排序的要求。如果交由其他部門妥善管理,不改變外匯儲(chǔ)備的公共資產(chǎn)性質(zhì),對(duì)安全性的要求依然很高,但對(duì)流動(dòng)性要求沒那么高,給收益性留下改善空間。如果還匯于民而不再是公共資產(chǎn),則對(duì)安全性和流動(dòng)性的要求都會(huì)下降,給收益性留下更多空間。
第二個(gè)改善空間是儲(chǔ)蓄和消費(fèi)之間的平衡。外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)及其投資收益一直作為公共資產(chǎn)留在政府部門,是一筆被動(dòng)的儲(chǔ)蓄。如果建立合意的還匯于民機(jī)制,這筆資產(chǎn)到了居民部門則會(huì)轉(zhuǎn)化為投資或者消費(fèi)。對(duì)于整體儲(chǔ)蓄率偏高的中國經(jīng)濟(jì)而言,這種調(diào)整支持了居民部門財(cái)富增長和消費(fèi)增長,改善了國民福利。第一,公共資產(chǎn)服務(wù)于公共利益,謹(jǐn)防被部門利益分食。外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)從央行分離的過程,也是公共資產(chǎn)配置權(quán)力在不同部門之間的分配過程,其中蘊(yùn)含著巨大的利害關(guān)系。要謹(jǐn)防外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)分配成為部門利益之爭(zhēng),確保接受注資的機(jī)構(gòu)能夠最大程度地以可信的方式貼近國家外匯資產(chǎn)管理的整體目標(biāo),最大程度得以可信的方式服務(wù)于公共利益,而不是滿足個(gè)別部門的利益。第二,外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)在央行與其它部門之間的分配過程公開、透明。這是外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)作為一筆龐大的公共資產(chǎn)的性質(zhì)所決定的。對(duì)于政府軍事、外交、對(duì)外援助,或者是其它形式的可能會(huì)涉及到國家安全,并需要有一定保密措施的外匯資金使用,應(yīng)該由財(cái)政部門設(shè)立單獨(dú)賬戶單獨(dú)管理,不能與外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)混為一談。
第三,接受外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)注資的機(jī)構(gòu),在機(jī)制設(shè)計(jì)層面能獲取更高的預(yù)期投資回報(bào)。接受外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)注資的機(jī)構(gòu),應(yīng)該是專業(yè)化的資產(chǎn)管理團(tuán)隊(duì),同時(shí)在管理目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及投資風(fēng)格等方面與傳統(tǒng)外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)管理有顯著的差異,并且這些差異將有助于實(shí)現(xiàn)更高的預(yù)期投資回報(bào)。
第四,超出外匯儲(chǔ)備職能所需的外匯資產(chǎn)最終以合理方式還匯于民。外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)取之于民,最終也應(yīng)該用之于民,超出公共職能需要的外匯資產(chǎn)應(yīng)該還匯于民。還匯于民很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn),但是通過合理的設(shè)計(jì)規(guī)劃,可以在相當(dāng)長的時(shí)間里逐漸靠近這個(gè)目標(biāo)。
改革方案
基于以上資產(chǎn)管理改革的基本原則,這里提出了推進(jìn)中國外匯儲(chǔ)備管理改革的具體方案。方案主要內(nèi)容包括:
(1)財(cái)政部發(fā)行特別國債,用于向央行置換不多于0.5萬億美元的外匯資產(chǎn),所得的外匯資產(chǎn)注資成立2—3家主權(quán)外匯養(yǎng)老基金。根據(jù)主權(quán)外匯養(yǎng)老基金運(yùn)行的績(jī)效和人民幣匯率制度改革進(jìn)展情況,財(cái)政部以后可以再次發(fā)行特別國債,增加對(duì)運(yùn)行績(jī)效優(yōu)異的外匯主權(quán)養(yǎng)老基金的注資。
(2)在全國范圍內(nèi)普及、做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,主權(quán)外匯養(yǎng)老基金將所得投資收益直接打入滿足條件(比如退休年齡以上)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。
(3)設(shè)立由央行、財(cái)政部、相關(guān)專家和市場(chǎng)人士組成的國家外匯資產(chǎn)投資管理委員會(huì),這個(gè)委員會(huì)代表政府,向全國人民代表大會(huì)解釋和說明外匯資產(chǎn)的投資狀況。外匯資產(chǎn)投資管理委員會(huì)是對(duì)外匯主權(quán)養(yǎng)老基金資產(chǎn)以及其它政府部門持有的外匯資產(chǎn)的最高管理層。委員會(huì)負(fù)責(zé)研究外匯資產(chǎn)投資的目標(biāo),以及對(duì)外匯資產(chǎn)投資的整體規(guī)劃和管理;負(fù)責(zé)對(duì)主要外匯資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的投資業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估;負(fù)責(zé)外匯資金在不同外匯投資機(jī)構(gòu)之間的調(diào)配。這個(gè)委員會(huì)不應(yīng)該涉及任何具體的投資業(yè)務(wù)。