政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

●章 輝

黨的十九大報(bào)告作出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重大判斷，并提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步指出，“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控的根本要求”，必須加快形成包括指標(biāo)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)在內(nèi)的一系列推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的有效措施。筆者認(rèn)為，作為現(xiàn)代財(cái)政制度重要組成部分的政府采購(gòu)制度，從推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的宏觀(guān)視角來(lái)思考政府采購(gòu)政策功能的優(yōu)化，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段所賦予的新使命。然而，政府采購(gòu)政策功能優(yōu)化的決策依據(jù)又是建立在對(duì)其功能效果作出科學(xué)、客觀(guān)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)之上，且政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)首先需要構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。鑒于此，本文集中討論如何構(gòu)建政府采購(gòu)政策功能效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而為政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)提供實(shí)施途徑，進(jìn)而可以為服務(wù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政府采購(gòu)政策功能如何優(yōu)化提供啟示。

一、政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)思路

（一）指標(biāo)框架要體現(xiàn)政策評(píng)價(jià)的特點(diǎn)和要求

作為政策評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)是由政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出、政策效果以及政策持續(xù)等“版塊”構(gòu)成的具有因果關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系。

如圖1所示，作為政策評(píng)價(jià)的五個(gè)基本“版塊”，每一“版塊”均具有不同的評(píng)價(jià)指向。具體而言，政策投入“版塊”指向政策的制定、完善和細(xì)化，以及配套政策的出臺(tái)，體現(xiàn)了作為公共產(chǎn)品屬性的政策供給情況；政策執(zhí)行“版塊”指向政策的實(shí)施過(guò)程，涉及政策的落實(shí)、推進(jìn)和保障，屬于政策落地后的過(guò)程管理，資源配置效率和X效率①的高低在這一過(guò)程會(huì)影響后續(xù)的產(chǎn)出；政策產(chǎn)出“版塊”指向政策效率，政策效率的衡量可以是政策目標(biāo)的數(shù)量結(jié)果，也可以是每一產(chǎn)出的單位成本；政策效果“版塊”指向政策產(chǎn)出的質(zhì)量，反映政策投入是否有效，政策實(shí)施是否必要，政策產(chǎn)出是否達(dá)到既定目標(biāo)；政策持續(xù)“版塊”則基于政策效果，反思政策出臺(tái)及實(shí)施的價(jià)值，以及政策是否需要持續(xù)或退出。如果政策有持續(xù)的價(jià)值，還可以基于前面四個(gè)“版塊”的綜合評(píng)價(jià)，提出政策的完善建議。

盡管評(píng)價(jià)“版塊”各有指向側(cè)重，但“版塊”之間又具有前后相依的邏輯關(guān)系。這種邏輯關(guān)系主要體現(xiàn)在：政策執(zhí)行是以政策投入為前提和基礎(chǔ)；政策投入的規(guī)章制度又是政策執(zhí)行的依據(jù)，也是政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)判的依據(jù)；政策投入和政策執(zhí)行的共同作用，才可能有政策產(chǎn)出。另一方面，政策投入和政策執(zhí)行也可能沒(méi)有產(chǎn)出，所以說(shuō)，“良好的管理本身并不是目的”；政策產(chǎn)出是政策效果的必要條件，但不是充分條件。換句話(huà)說(shuō)，政策有產(chǎn)出，未必有效果，甚至可以說(shuō)“如果沒(méi)有取得理想的效果，那么完整的執(zhí)行程序只是浪費(fèi)時(shí)間和金錢(qián)而已”；但政策有效果，則必定以產(chǎn)出為前提；政策持續(xù)則是基于政策效果評(píng)價(jià)后的反思，如果政策需要持續(xù)，則要進(jìn)一步考慮：政策是否有完善的必要（政策制定）；過(guò)程管理是否有效（政策執(zhí)行）；政策產(chǎn)出是否體現(xiàn)效率；政策效果是否可以進(jìn)一步提升。

圖1 政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)“版塊”

當(dāng)然，以上五個(gè)“版塊”只是說(shuō)明基于政策評(píng)價(jià)所具有的特點(diǎn)和基本要求而需具備的構(gòu)成要件，至于如何將不同“版塊”的指向內(nèi)容具體化，則需要對(duì)不同“版塊”設(shè)計(jì)出具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（二）指標(biāo)設(shè)計(jì)需要反映指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并指向政策效果

借鑒新公共管理理論，政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)可以分為經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)和公平性指標(biāo)。

圖2 評(píng)價(jià)“版塊”與指標(biāo)屬性的邏輯關(guān)系

如圖2所示，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)用來(lái)考察政策從投入到執(zhí)行的機(jī)會(huì)成本，包括政策投入的必要性、可行性、時(shí)效性和完備性等。效率性指標(biāo)用來(lái)考察政策投入、政策執(zhí)行后的產(chǎn)出情況，也可以簡(jiǎn)單理解為政策投入與產(chǎn)出的相關(guān)性考察。但政策產(chǎn)出絕不僅僅是政策投入的結(jié)果，還有賴(lài)于政策協(xié)調(diào)和配合，乃至政策執(zhí)行主體的主觀(guān)能動(dòng)性。因此，政策產(chǎn)出是政策本身、政策配置效率和X效率的“復(fù)合函數(shù)”。有效性指標(biāo)用來(lái)考察政策計(jì)劃目標(biāo)或效果的實(shí)現(xiàn)程度，顯然，政策計(jì)劃目標(biāo)或效果的基礎(chǔ)是政策計(jì)劃數(shù)量的實(shí)現(xiàn)，也就是政策產(chǎn)出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而政策產(chǎn)出又是政策投入和政策執(zhí)行的結(jié)果。因此，圖2中，有效性指標(biāo)體現(xiàn)了政策投入、政策執(zhí)行到政策產(chǎn)出，再到政策效果的重重邏輯遞進(jìn)關(guān)系。公平性指標(biāo)用來(lái)考察政策結(jié)果的公平程度。從公平性指標(biāo)與評(píng)價(jià)“版塊”度量的邏輯關(guān)系來(lái)說(shuō)，其在整個(gè)指標(biāo)體系構(gòu)成中與有效性指標(biāo)的邏輯關(guān)系地位是一致的，但考察的重點(diǎn)卻不一樣。因?yàn)橛行灾笜?biāo)并不能反映政策效果實(shí)現(xiàn)中的結(jié)果公平問(wèn)題。比如說(shuō)，利用政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，有效性指標(biāo)可以反映有多少中小企業(yè)由于該項(xiàng)政策而獲得了支持，對(duì)這些企業(yè)產(chǎn)生了哪些有益的效果；但在中小企業(yè)內(nèi)部，不同中小企業(yè)政策受益的公平性卻不能得到反映；由于對(duì)中小企業(yè)實(shí)施的政府采購(gòu)優(yōu)惠政策，對(duì)其他企業(yè)又是否產(chǎn)生了公平性問(wèn)題，也同樣在有效性指標(biāo)中得不到反映。

從經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)、公平性指標(biāo)與評(píng)價(jià)“版塊”的對(duì)應(yīng)視角考察，盡管側(cè)重點(diǎn)不同，但又因?yàn)閮?nèi)在的邏輯關(guān)系，最終都指向了政策效果。如果從政策實(shí)施的單個(gè)周期看，政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出和政策效果已構(gòu)成了一個(gè)完整的政策評(píng)價(jià)客體系統(tǒng)。但是，很多政策并不是一次性的，而是有持續(xù)性，這就需要有政策持續(xù)“版塊”。政策持續(xù)的判斷是需要綜合經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)和公平性指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果而做出，實(shí)際上基于本輪政策效果的評(píng)價(jià)結(jié)果，而對(duì)下一輪政策投入、政策實(shí)施、政策效率和政策效果給出合理化建議。另一方面，政策性評(píng)價(jià)中包括政策持續(xù)這一評(píng)價(jià)“版塊”，也體現(xiàn)了政策評(píng)價(jià)與單個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的不同。因?yàn)閱蝹€(gè)項(xiàng)目的效果評(píng)價(jià)，只需要回答項(xiàng)目產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果的程度；而政策效果評(píng)價(jià)還需要回答政策決策的合理性。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中對(duì)此作了一個(gè)很形象的說(shuō)明：以清掃街道為例，如果是項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)，則是關(guān)注市民對(duì)街道清潔的滿(mǎn)意程度；如果是政策效果評(píng)價(jià)，則要詢(xún)問(wèn)市民，他們希望把公共資金花在保持街道整潔上面，還是花在他們贊成的其他方面，如建造道路或重新鋪路之類(lèi)。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)要做到全面性和可操作性的統(tǒng)一

評(píng)價(jià)指標(biāo)首先要具有全面性。這就要求指標(biāo)體系盡可能地全面覆蓋政策的所有指向，能反映政策的方方面面。就政府采購(gòu)政策功能而言，包括調(diào)控功能、效率功能、協(xié)調(diào)功能和規(guī)范功能四個(gè)方面。因此，從指標(biāo)設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性考慮，政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)是四個(gè)方面功能評(píng)價(jià)指標(biāo)的綜合。評(píng)價(jià)指標(biāo)還要具有可操作性。這就要求指標(biāo)數(shù)據(jù)具有可獲得性，要求能夠通過(guò)資料查閱、問(wèn)卷調(diào)查、訪(fǎng)談等方式采集到指標(biāo)數(shù)據(jù)。指標(biāo)要盡可能量化，避免評(píng)價(jià)時(shí)的主觀(guān)隨意性。

評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的全面性和可操作性，既具有統(tǒng)一性，也具有矛盾性。一方面，指標(biāo)設(shè)計(jì)只有做到全面性，才能具有評(píng)價(jià)的可操作性。否則，評(píng)價(jià)的價(jià)值和意義無(wú)法體現(xiàn)；另一方面，指標(biāo)設(shè)計(jì)的全面性，必然會(huì)影響部分指標(biāo)的可操作性，有些指標(biāo)雖然有必要，也很有價(jià)值，但無(wú)法獲得相關(guān)數(shù)據(jù)。

對(duì)于指標(biāo)設(shè)計(jì)全面性和可操作性的矛盾，筆者認(rèn)為，指標(biāo)全面性的要求是基礎(chǔ)，但指標(biāo)的可操作性是評(píng)價(jià)工作的保障。不能因?yàn)橐晃兜刈非笕嫘?，而使得評(píng)價(jià)工作難以進(jìn)行下去，這就是得不償失?？尚械霓k法是：一是尋求替代指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，我們通常說(shuō)，最優(yōu)永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，我們只能追求次優(yōu)。替代指標(biāo)就是一種次優(yōu)的選擇，也是評(píng)價(jià)工作靈活性的體現(xiàn)；二是對(duì)于部分既不可或缺又不能找到替代的指標(biāo)，可以保留在指標(biāo)體系中，在評(píng)價(jià)時(shí)，暫時(shí)對(duì)該指標(biāo)不予評(píng)判，等將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，在政策后續(xù)評(píng)價(jià)中再對(duì)該類(lèi)指標(biāo)實(shí)施評(píng)判。這樣，既保證了關(guān)鍵指標(biāo)的存在性，又不影響評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展；三是對(duì)于部分指標(biāo)需要大膽地放棄。這類(lèi)指標(biāo)的重要性比上面所說(shuō)的保留不評(píng)的指標(biāo)要低，但評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的獲取卻完全不可能。

二、政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇和構(gòu)成，是指標(biāo)框架的填充和細(xì)化，并最終構(gòu)成一個(gè)可以操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。

（一）政策投入類(lèi)指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政策投入反映的是政策的制定和出臺(tái)，從制度上為政策執(zhí)行提供保障。在政策評(píng)價(jià)中，政策投入類(lèi)指標(biāo)主要是考察政策的有和無(wú)。

政府采購(gòu)政策投入的內(nèi)容包括主體政策和配套政策。政府采購(gòu)主體政策是政府采購(gòu)執(zhí)行的關(guān)鍵依據(jù)，涉及政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的規(guī)章、政府采購(gòu)當(dāng)事人的行為規(guī)范等。政府采購(gòu)配套政策則是保障各項(xiàng)政策順利實(shí)施的輔助制度，主要包括政府采購(gòu)預(yù)算和政府采購(gòu)資金支付兩個(gè)方面，分別從采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)資金支付規(guī)范兩方面為政府采購(gòu)執(zhí)行提供保障。

因此，政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，政策投入類(lèi)指標(biāo)由主體政策及其細(xì)化、配套政策投入兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。其中：主體政策及其細(xì)化指標(biāo)又進(jìn)一步細(xì)分為政府采購(gòu)法律及其條例、政府采購(gòu)當(dāng)事人行為規(guī)范、促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的規(guī)章三個(gè)三級(jí)指標(biāo)；配套政策投入指標(biāo)則由預(yù)算編制配套政策和政府采購(gòu)資金支付配套政策兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化考察。

（二）政策執(zhí)行類(lèi)指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政策執(zhí)行是政策的具體實(shí)施，反映的是政策從制度到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化，或者說(shuō)是政策要求的“落地”。從政府采購(gòu)政策的執(zhí)行看，主要指向政府采購(gòu)政策執(zhí)行的保障機(jī)制、政府采購(gòu)執(zhí)行的流程規(guī)范和政府采購(gòu)政策功能導(dǎo)向的彰顯三個(gè)方面。

政府采購(gòu)政策執(zhí)行的保障機(jī)制為政府采購(gòu)實(shí)務(wù)有效開(kāi)展提供了工作環(huán)境或工作要求，主要包括管采分離、應(yīng)采盡采、集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核、投訴處理四個(gè)方面。管采分離要求政府采購(gòu)監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離，從而確保財(cái)政部門(mén)監(jiān)督管理職責(zé)的落實(shí)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)獨(dú)立操作運(yùn)行。應(yīng)采盡采體現(xiàn)了依法采購(gòu)，既要杜絕規(guī)避政府采購(gòu)的行為，又要穩(wěn)步擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍。從政府采購(gòu)政策功能效果體現(xiàn)視角來(lái)說(shuō)，應(yīng)采盡采是從政府采購(gòu)規(guī)模上促進(jìn)了政府采購(gòu)功能的實(shí)現(xiàn)。作為承擔(dān)集中采購(gòu)任務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的情況、采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的廉潔自律等，都會(huì)影響政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)程度。在政府采購(gòu)政策執(zhí)行過(guò)程中，規(guī)范政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴及財(cái)政部門(mén)受理投訴的行為，則可以從機(jī)制上保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)政府采購(gòu)秩序，保障政府采購(gòu)的規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)。因此，從保障機(jī)制方面考察政府采購(gòu)政策的執(zhí)行，選擇了管采分離、應(yīng)采盡采、集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核、投訴處理四個(gè)指標(biāo)。其中：集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核又進(jìn)一步細(xì)化為考核結(jié)果公開(kāi)、考核內(nèi)容和考核方式三個(gè)下級(jí)指標(biāo)；投訴處理則是通過(guò)投訴渠道和程序及結(jié)果處理兩個(gè)下級(jí)指標(biāo)來(lái)具體考察。

從政府采購(gòu)流程的視角，可以將政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程分解為采購(gòu)前、采購(gòu)中和采購(gòu)后三個(gè)不同的階段。由于每一階段政府采購(gòu)執(zhí)行的對(duì)象和側(cè)重點(diǎn)不同，因此，政府采購(gòu)執(zhí)行流程不同階段所規(guī)范的內(nèi)容也應(yīng)有差異。

采購(gòu)前規(guī)范的重點(diǎn)就是采購(gòu)預(yù)算的編制。同時(shí)，合理編制政府采購(gòu)預(yù)算也是采購(gòu)中和采購(gòu)后規(guī)范和修正政府采購(gòu)執(zhí)行的一個(gè)重要依據(jù)。采購(gòu)中的規(guī)范主要是針對(duì)采購(gòu)周期長(zhǎng)、逆向選擇、串謀與勾結(jié)，涉及政府采購(gòu)的方式選擇風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)與委托－代理風(fēng)險(xiǎn)。采購(gòu)后的規(guī)范主要針對(duì)采購(gòu)對(duì)象交付不及時(shí)、供應(yīng)商售后服務(wù)差、采購(gòu)信息反饋不靈，具體措施則是通過(guò)構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評(píng)價(jià)體系與完善政府采購(gòu)的信息反饋制度。

根據(jù)政府采購(gòu)執(zhí)行不同階段規(guī)范重點(diǎn)的差異，政府采購(gòu)執(zhí)行流程規(guī)范的考察指標(biāo)相應(yīng)設(shè)置為：預(yù)算約束、采購(gòu)實(shí)施和驗(yàn)收評(píng)價(jià)三個(gè)指標(biāo)，分別對(duì)應(yīng)采購(gòu)前、采購(gòu)中和采購(gòu)后三個(gè)不同的采購(gòu)階段。其中，采購(gòu)實(shí)施的考察又分別從信息公開(kāi)、采購(gòu)方式和采購(gòu)評(píng)審三個(gè)方面具體化；驗(yàn)收評(píng)價(jià)的考察則細(xì)化為驗(yàn)收管理和績(jī)效評(píng)價(jià)兩個(gè)指標(biāo)。

政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)的途徑因功能內(nèi)容不同而有區(qū)別。具體而言：政府采購(gòu)政策功能中的效率功能和規(guī)范功能的實(shí)現(xiàn)途徑本身就融入政府采購(gòu)實(shí)踐的方方面面，這類(lèi)功能通過(guò)政府采購(gòu)制度完善、機(jī)制優(yōu)化、采購(gòu)方法方式科學(xué)設(shè)計(jì)、過(guò)程監(jiān)控、結(jié)果考核就能得到促進(jìn)。因此，效率功能和規(guī)范功能的考察，也就可以通過(guò)政府采購(gòu)政策執(zhí)行的保障機(jī)制、政府采購(gòu)執(zhí)行的流程規(guī)范來(lái)予以反映。而政府采購(gòu)政策功能中的調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能，卻需要有專(zhuān)門(mén)的政策導(dǎo)向，才能使得這類(lèi)特定的功能得以實(shí)現(xiàn)。因此，政府采購(gòu)政策功能導(dǎo)向考察指標(biāo)的設(shè)置就集中于反映調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能，分別從促進(jìn)自主創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、節(jié)能產(chǎn)品優(yōu)先采購(gòu)、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購(gòu)和進(jìn)口產(chǎn)品審核管理等五個(gè)指標(biāo)來(lái)考察，各指標(biāo)又分別下設(shè)具體指標(biāo)（詳見(jiàn)表1）。

（三）政策產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政策產(chǎn)出是政策效果實(shí)現(xiàn)的必要條件，另一方面，政策產(chǎn)出又是政策投入與政策執(zhí)行的結(jié)果。因此，政策產(chǎn)出可以分別從政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出和政策導(dǎo)向產(chǎn)出兩方面考察。

政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出反映因政府采購(gòu)政策實(shí)施中的規(guī)范和有效推進(jìn)對(duì)促進(jìn)政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)、政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行、政府采購(gòu)中當(dāng)事人權(quán)益保障等方面的結(jié)果。因此，衡量政府采購(gòu)政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出的指標(biāo)設(shè)置為：政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)率、政府采購(gòu)支出占財(cái)政支出的比重、政府采購(gòu)規(guī)模占GDP的比重、政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行率和政府采購(gòu)?fù)对V處置率5個(gè)指標(biāo)。

政策導(dǎo)向產(chǎn)出反映政府采購(gòu)政策功能中具有特定導(dǎo)向性功能政策的執(zhí)行結(jié)果，這種具有特定導(dǎo)向性的功能不可能通過(guò)政府采購(gòu)流程規(guī)范和規(guī)模擴(kuò)大而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。結(jié)合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）實(shí)施以來(lái)的政府采購(gòu)導(dǎo)向性政策的實(shí)施內(nèi)容，設(shè)置中小企業(yè)合同授予占政府采購(gòu)規(guī)模的比重、節(jié)能產(chǎn)品采購(gòu)占同類(lèi)產(chǎn)品的比重、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購(gòu)占同類(lèi)產(chǎn)品的比重和進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)增長(zhǎng)率等4個(gè)政策導(dǎo)向產(chǎn)出的考察指標(biāo)，分別衡量政府采購(gòu)在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品、保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的政策功能產(chǎn)出。

（四）政策效果類(lèi)指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政府采購(gòu)政策功能包括規(guī)范功能、效率功能、調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能四個(gè)方面。相應(yīng)地，政府采購(gòu)政策功能效果的考察也就從這四個(gè)方面設(shè)置指標(biāo)。

政府采購(gòu)的規(guī)范功能主要體現(xiàn)在規(guī)范政府行為、促進(jìn)廉政建設(shè)和規(guī)范市場(chǎng)體系三個(gè)方面，因此，對(duì)政府采購(gòu)政策規(guī)范功能考察指標(biāo)設(shè)置為：政府集中采購(gòu)比重、政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)比重、政府采購(gòu)資金財(cái)政直接支付比重和政府采購(gòu)領(lǐng)域重大違規(guī)、違法案件發(fā)生率。指標(biāo)選擇的依據(jù)是：一是集中采購(gòu)更有利于發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效益、也能夠較好體現(xiàn)政府采購(gòu)公開(kāi)、透明的原則，便于監(jiān)控。二是公開(kāi)招標(biāo)方式無(wú)論是在透明度上，還是在程序上，都是最富有競(jìng)爭(zhēng)力的，也最能體現(xiàn)公開(kāi)、公正和公平的原則。三是政府采購(gòu)資金直接支付有利于財(cái)政資金的過(guò)程監(jiān)控，保障資金的安全和支付時(shí)效。四是政府采購(gòu)領(lǐng)域的違規(guī)違法案件發(fā)生率可以從反面反映政府采購(gòu)執(zhí)行規(guī)范情況。

政府采購(gòu)的效率功能就是要提高政府采購(gòu)資金的使用效益，這也是我國(guó)《政府采購(gòu)法》的立法宗旨之一。通常用來(lái)刻畫(huà)政府采購(gòu)資金使用效率的指標(biāo)是政府采購(gòu)資金節(jié)約率，而將政府采購(gòu)支出彈性作為考察政府采購(gòu)效率功能的補(bǔ)充指標(biāo)，則是因?yàn)檎少?gòu)效率離不開(kāi)財(cái)政支出中政府采購(gòu)支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)，離開(kāi)規(guī)模談效率，其效率本身的價(jià)值不大。

政府采購(gòu)的調(diào)控功能是通過(guò)政府采購(gòu)的合同授予、規(guī)模調(diào)整、對(duì)象取舍等方式，達(dá)到既定的宏觀(guān)調(diào)控目標(biāo)。我國(guó)政府采購(gòu)的調(diào)控功能主要體現(xiàn)在：增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、維護(hù)社會(huì)公共利益、扶持中小企業(yè)、促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)和激勵(lì)自主創(chuàng)新等。因此，在考察指標(biāo)設(shè)置上，主要選擇了新增就業(yè)的政府采購(gòu)支出彈性、服務(wù)類(lèi)政府采購(gòu)規(guī)模變動(dòng)彈性、政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)效果和政府采購(gòu)對(duì)物價(jià)穩(wěn)定的促進(jìn)等指標(biāo)。

政府采購(gòu)的協(xié)調(diào)功能是通過(guò)調(diào)整采購(gòu)對(duì)象的范圍、規(guī)模以及供應(yīng)商的準(zhǔn)入制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此，主要從政府采購(gòu)范圍結(jié)構(gòu)的變動(dòng)、政府采購(gòu)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)效果、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能情況和政府采購(gòu)環(huán)境保護(hù)功能效果等方面具體考察政府采購(gòu)協(xié)調(diào)功能效果。

（五）政策持續(xù)類(lèi)指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政府采購(gòu)政策功能的持續(xù)性，依賴(lài)于兩個(gè)方面：一是客觀(guān)方面，是指政府采購(gòu)政策設(shè)計(jì)能否滿(mǎn)足政策持續(xù)的客觀(guān)需要。包括政府采購(gòu)政策之間的協(xié)調(diào)和政府采購(gòu)政策的未來(lái)規(guī)劃及其完善，體現(xiàn)為政策本身的生命力；二是主觀(guān)方面，是指政府采購(gòu)當(dāng)事人的認(rèn)知。所有政策都需要當(dāng)事人來(lái)執(zhí)行，當(dāng)事人主觀(guān)能動(dòng)性的差異，會(huì)表現(xiàn)在政策實(shí)施效果的差異上，甚至?xí)捎诋?dāng)事人對(duì)政策的不理解、不認(rèn)同，而導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中的走樣和形式主義。因此，對(duì)政府采購(gòu)政策功能持續(xù)性的考察指標(biāo)就分別從政府采購(gòu)政策設(shè)計(jì)和政府采購(gòu)當(dāng)事人的認(rèn)知兩方面來(lái)設(shè)置。

表1 政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

三、政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重及賦值

政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，一級(jí)指標(biāo)權(quán)重分配比例的原則基于以下幾個(gè)方面：一是突出效果導(dǎo)向。政府采購(gòu)政策功能效果是否實(shí)現(xiàn)，是政府采購(gòu)政策功能評(píng)價(jià)的歸宿，也是反思政策投入、政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出的依據(jù)和參照，是政策持續(xù)判斷的基礎(chǔ)。二是體現(xiàn)政策產(chǎn)出是政策效果的基礎(chǔ)。政策產(chǎn)出是政策效果的必要條件，前文已分析。另一方面，政策產(chǎn)出不一定同時(shí)伴隨政策效果，有些政策效果的體現(xiàn)可能需要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間，這就是政策產(chǎn)出的效果時(shí)滯，但不能因?yàn)闀簳r(shí)沒(méi)看到政策效果，而否定政策產(chǎn)出的必要性。三是強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行作為政策投入與政策產(chǎn)出的橋梁作用。政策執(zhí)行不僅是政策的機(jī)械操作，更受政策執(zhí)行主體的主觀(guān)能動(dòng)性影響。因此，即使是完美的政策投入，如果政策執(zhí)行主體出現(xiàn)消極對(duì)待、政策理解偏差等，都可能降低政策投入的產(chǎn)出和效果的水平，更何況還可能存在政策被束之高閣的問(wèn)題。四是兼顧政策既定的考量與政策優(yōu)化的可能。政策投入是政策法規(guī)的制定和出臺(tái)，具有客觀(guān)性。在政策評(píng)價(jià)期間，政策規(guī)章是既定的。從某種意義上說(shuō)，政策效果評(píng)價(jià)就是對(duì)既定政策執(zhí)行以及由此而帶來(lái)的產(chǎn)出與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的衡量。同時(shí)，政策效果評(píng)價(jià)又不同于計(jì)劃實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，政策效果評(píng)價(jià)需要反問(wèn)政策是否必要、是否合理、是否可行、是否需要退出或持續(xù)，而這些在計(jì)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)中是不需要涉及的。

按照以上原則，政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中一級(jí)指標(biāo)權(quán)重分配如下：政策投入占權(quán)重的12%；政策執(zhí)行占權(quán)重的21%；政策產(chǎn)出占權(quán)重的27%；政策效果占權(quán)重的30%；政策持續(xù)占權(quán)重的10%。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中二級(jí)及下屬級(jí)指標(biāo)設(shè)置明細(xì)、權(quán)重分配與指標(biāo)賦值詳見(jiàn)表1。

四、小結(jié)

構(gòu)建政府采購(gòu)政策功能效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)，可以為評(píng)價(jià)政府采購(gòu)政策功能效果提供實(shí)施途徑，進(jìn)而為服務(wù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政府采購(gòu)政策優(yōu)化提供啟示。

政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)遵循三個(gè)方面的思路：指標(biāo)框架要體現(xiàn)政策評(píng)價(jià)的特點(diǎn)和要求、指標(biāo)設(shè)計(jì)需要反映指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并指向政策效果、評(píng)價(jià)指標(biāo)要做到全面性和可操作性的統(tǒng)一。政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由投入類(lèi)指標(biāo)、執(zhí)行類(lèi)指標(biāo)、產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)、效果類(lèi)指標(biāo)和持續(xù)類(lèi)指標(biāo)組成。投入類(lèi)指標(biāo)由主體政策及其細(xì)化、配套政策投入兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。執(zhí)行類(lèi)指標(biāo)可以從政府采購(gòu)政策執(zhí)行的保障機(jī)制、政府采購(gòu)執(zhí)行的流程規(guī)范、政府采購(gòu)政策功能導(dǎo)向的彰顯三個(gè)方面設(shè)置。產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)可以分別從政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出和政策導(dǎo)向產(chǎn)出兩方面設(shè)置。效果類(lèi)指標(biāo)則是從規(guī)范功能效果、效率功能效果、調(diào)控功能效果和協(xié)調(diào)功能效果四個(gè)方面設(shè)置。持續(xù)類(lèi)指標(biāo)可以從政府采購(gòu)政策設(shè)計(jì)和政府采購(gòu)當(dāng)事人的認(rèn)知兩方面來(lái)設(shè)置。■

注釋?zhuān)?/p>

①X效率理論由萊賓斯坦（Harvey Leibenstein）在20世紀(jì)60年代創(chuàng)立。在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，效率的指向是配置效率。實(shí)際上，個(gè)人目標(biāo)與團(tuán)體目標(biāo)存在不一致，個(gè)人也并不總是努力工作，這就表明存在與配置效率不同的效率問(wèn)題，即X效率。