對(duì)國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP的幾點(diǎn)思考

●邵文娉

一、引言

2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），標(biāo)志著國(guó)家將發(fā)展 PPP提升至前所未有的高度。根據(jù)《意見》，PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，大力推廣PPP對(duì)于緩解政府財(cái)政壓力、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)具有重要意義。近年來，PPP所發(fā)揮的積極作用得到了廣泛認(rèn)可，但同時(shí)也引發(fā)了一些問題和爭(zhēng)議，其中就包括對(duì)國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的質(zhì)疑。因此，為深入了解我國(guó)政社合作模式的內(nèi)涵，一方面，論證現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)參與PPP的正當(dāng)性，另一方面，厘清國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與的邊界，鼓勵(lì)更多民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，對(duì)PPP模式發(fā)揮實(shí)效大有助益。

二、政社合作：合乎中國(guó)語境的PPP模式描述

（一）嚴(yán)格限制國(guó)有企業(yè)參與PPP是域外經(jīng)驗(yàn)的普遍表達(dá)

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，中文一般譯為 “公共和私人部門合作伙伴關(guān)系”、“公私伙伴關(guān)系”、“公共民營(yíng)合作制”、“公私合營(yíng)”等。相關(guān)國(guó)家往往強(qiáng)調(diào)與政府合作主體的“私”屬性，排除國(guó)有資本的參與。例如，世界銀行的PPI（基礎(chǔ)設(shè)施私人參與）數(shù)據(jù)庫(kù)徑直排除了以國(guó)有企業(yè)為社會(huì)資本主體的項(xiàng)目。德國(guó)的PPP專門立法《公私合作制促進(jìn)法》將與公共部門合作的主體限定為非公部門。亞洲開發(fā)銀行撰寫的《公私合作手冊(cè)》中認(rèn)定部委、司局、地方政府或國(guó)有企業(yè)屬于公部門的范疇。事實(shí)上，即使是部分允許國(guó)有資本參與的地區(qū)，往往也會(huì)對(duì)具體的準(zhǔn)入條件做出一定限制。以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為例，《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第4條明確將政府、公營(yíng)事業(yè)對(duì)參與公共建設(shè)民間機(jī)構(gòu)的出資比例限定在20%以內(nèi)。

各國(guó)之所以對(duì)公私合作中的 “私”主體范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定，與現(xiàn)代PPP模式的產(chǎn)生背景及基本價(jià)值追求密切相關(guān)。20世紀(jì)80年代前后，西方各主要發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的“福利國(guó)家”制度不僅沒有取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)滿意度，反而引發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)滯脹問題。一方面，經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷需要政府有所作為；另一方面，政府行政職能的擴(kuò)張帶來了財(cái)政支出壓力增大，最終導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)爆發(fā)、社會(huì)福利政策難以為繼。在此背景下，允許私人部門參與公共服務(wù)供給既緩解了財(cái)政壓力，又能幫助政府履行職能、滿足民眾需求，為解決改革難題提供了新的思路。由此，PPP模式進(jìn)入了西方國(guó)家政府的視野，并在公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。簡(jiǎn)言之，現(xiàn)代PPP模式產(chǎn)生于簡(jiǎn)政放權(quán)、逐步取消政府在公共服務(wù)領(lǐng)域壟斷地位的背景之下，追求的是政府與社會(huì)之間的協(xié)商共治。國(guó)有企業(yè)的全部或部分資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，帶有濃厚的公部門色彩，與傳統(tǒng)意義上的 PPP模式的價(jià)值理念不符，因此極少被納入到“私人部門”的范疇。

（二）國(guó)有企業(yè)適度參與PPP的合理性論證

1、允許國(guó)有企業(yè)參與PPP符合中國(guó)國(guó)情。PPP的具體運(yùn)作模式必須與一國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)，因此到目前為止，PPP都沒有一個(gè)統(tǒng)一適用的概念和定義。不同于主要西方國(guó)家對(duì)參與主體“私”屬性的強(qiáng)調(diào)，我國(guó)官方將PPP譯為“政府與社會(huì)資本合作”，用具有我國(guó)特色的“社會(huì)資本”取代了西方傳統(tǒng)意義上的“私營(yíng)資本（Private）”。筆者認(rèn)為，做出這樣安排的原因有二，一是立足于我國(guó)國(guó)有資本占社會(huì)總資本比重較大的基本國(guó)情，二是貫徹資本的社會(huì)屬性的要求。

首先，考慮到我國(guó)實(shí)行以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)體制，允許國(guó)有資本進(jìn)入PPP具有現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)屬于公有制國(guó)家，公有制經(jīng)濟(jì)在我國(guó)占主體地位，主要體現(xiàn)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用。財(cái)政部官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年1-12月國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入458978億元，國(guó)民總收入為742352億元，國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入占國(guó)民總收入的61.83%。由此可見，國(guó)有資本在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中位于絕對(duì)占優(yōu)的地位。在實(shí)踐中，地鐵、大型橋梁、涵洞、大型水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目需要大量資本投入，允許國(guó)有企業(yè)參與PPP能夠充分發(fā)揮其資金優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)項(xiàng)目順利進(jìn)行。其次，國(guó)企參與PPP項(xiàng)目可以真正體現(xiàn)國(guó)有資本的社會(huì)屬性。資本的社會(huì)屬性是指資本的產(chǎn)生、存在、增值的最終目標(biāo)是為了滿足出資人福利的最大化。國(guó)有資產(chǎn)屬于全民所有，因此，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)結(jié)果要滿足全體民眾的最優(yōu)福利。而如上文所述，PPP的制度目標(biāo)是保障政府有效地提供公共物品，以滿足公共需求。兩者價(jià)值追求一致，運(yùn)作模式相容，允許國(guó)有企業(yè)參與PPP能最大限度地發(fā)揮耦合效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾福利的最大化。

2、應(yīng)將國(guó)有企業(yè)的參與限制在適度范圍內(nèi)。國(guó)內(nèi)新一輪PPP熱潮，是在強(qiáng)調(diào)控制地方政府債務(wù)、激活社會(huì)資本力量、推進(jìn)供給側(cè)改革背景下掀起的一場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的革命。盡管國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目具有一定的客觀合理性，但其仍然不能違背PPP追求“公私共治”的本質(zhì)屬性。我國(guó)發(fā)展PPP的目的之一就是打破政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的壟斷局面，通過引入社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)多元化供應(yīng)，而國(guó)有企業(yè)與政府存在著千絲萬縷的聯(lián)系，天然帶有公部門的色彩。我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第4條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益”。國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，意味著項(xiàng)目債務(wù)從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債表上。對(duì)于純國(guó)資背景的聯(lián)合體而言，一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終還是由履行出資人職責(zé)和享有出資人權(quán)益的政府一元承擔(dān)。因此，如果不對(duì)參與 PPP的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行合理區(qū)分和規(guī)范，任由其野蠻發(fā)展、甚至“單打獨(dú)斗、一股獨(dú)大”，容易導(dǎo)致傳統(tǒng)體制的回歸，使得 PPP由公私合作異化為公公合作，違背了推行PPP的初衷。

三、PPP市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)困境及原因探析

如前所述，PPP的本質(zhì)在于將私人部門引入公共領(lǐng)域、打破政府對(duì)公共領(lǐng)域的壟斷，因此，民營(yíng)資本應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)資本方的主體。但根據(jù)財(cái)政部《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第9期季報(bào)》，PPP市場(chǎng)上的民營(yíng)資本參與率不容樂觀。截至2017年12月末，在已經(jīng)入庫(kù)的597個(gè)落地示范項(xiàng)目中，共簽約社會(huì)資本981家，其中民營(yíng)340家，占比34.7%，國(guó)有569家，占比58%。

圖1 981家社會(huì)資本的分類及占比

我國(guó)PPP市場(chǎng)民營(yíng)企業(yè)的參與率遠(yuǎn)低于國(guó)有企業(yè)，主要存在以下幾方面的原因。

（一）國(guó)有企業(yè)參與PPP的限制性規(guī)范缺位

通過對(duì)現(xiàn)有文件的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)政社合作模式中的“社會(huì)資本”在不同階段有著不同內(nèi)涵，但總體上呈現(xiàn)出不斷拓寬的趨勢(shì)(見表1)。

由此可見，在發(fā)展前期，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)及其他控股國(guó)有企業(yè)被嚴(yán)格排除在社會(huì)資本的范圍之外。究其原因，主要是為了避免政府和與其關(guān)聯(lián)度較高的企業(yè)合作使得合作流于形式，既違背了PPP模式的共治精神，又不利于實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。到2015年，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）的出臺(tái)標(biāo)志著社會(huì)資本范疇的放寬，國(guó)有控股企業(yè)和完成市場(chǎng)化改制的政府融資平臺(tái)公司均可作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，2016年出臺(tái)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）則對(duì)此予以進(jìn)一步確認(rèn)。然而，放寬社會(huì)資本范疇具有一體兩面的效應(yīng)，一方面，它可以充分利用國(guó)有企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的建設(shè)；但另一方面，不加限制地放寬容易導(dǎo)致“公私合作”異化為“公公合作”，從而與PPP的設(shè)立目的背道而馳。2017年11月17日，國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)），規(guī)定各中央企業(yè)應(yīng)“立足企業(yè)功能界定與分類定位，優(yōu)化PPP業(yè)務(wù)布局和結(jié)構(gòu)”、“嚴(yán)控非主業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資”。這是國(guó)家部委首次發(fā)文規(guī)范國(guó)有企業(yè)的參與，反映了PPP建設(shè)從熱度到理性的回歸。遺憾的是，此次發(fā)文只是原則性的指引，尚未給出具體的分類、定位方案，而這恰恰是規(guī)范國(guó)有企業(yè)參與PPP的關(guān)鍵，也是現(xiàn)有規(guī)范所缺失的。

表1 我國(guó)PPP中“社會(huì)資本”的范圍

（二）民間資本參與PPP的現(xiàn)實(shí)障礙

對(duì)于發(fā)展PPP而言，促進(jìn)民間資本進(jìn)入和規(guī)范國(guó)有企業(yè)參與同等重要。然而，在現(xiàn)有的制度條件下，民間資本參與存在著諸多障礙。

其一，地方政府的合作偏好阻礙了民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入。發(fā)展PPP的前提在于厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系?，F(xiàn)代政府趨向于向“小而美”發(fā)展，即政府應(yīng)保持有限規(guī)模，只在必要的范圍內(nèi)履責(zé)。換言之，適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)引入社會(huì)資本，而不適宜的部分應(yīng)由政府直接提供。當(dāng)然，公共服務(wù)市場(chǎng)化也意味著相應(yīng)主體要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目中，理想的狀態(tài)是政府與社會(huì)資本收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府通過采取風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別措施和建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化。然而，在實(shí)踐中，地方政府在引入社會(huì)資本時(shí)過分關(guān)注PPP的投融資功能，而較少?gòu)奶嵘龂?guó)家治理能力的角度進(jìn)行考慮。相較于民營(yíng)企業(yè)而言，國(guó)有企業(yè)資金實(shí)力雄厚，又有政府信用作為背書，成為了地方政府在尋求合作伙伴時(shí)優(yōu)先考慮的對(duì)象。

其二，市場(chǎng)準(zhǔn)入條件高、融資難、運(yùn)用管理過程決策權(quán)受限都是抑制民營(yíng)資本參與積極性的重要因素。首先，PPP模式通常適用于投資額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、回收見效慢的項(xiàng)目，超出了一般民營(yíng)資本的資金實(shí)力和融資能力。有數(shù)據(jù)顯示，交通運(yùn)輸項(xiàng)目平均投資規(guī)模在7億元以上，而其他包括市政、公共服務(wù)，以及環(huán)境、健康養(yǎng)老等項(xiàng)目平均規(guī)模都在1億元以上。在民營(yíng)企業(yè)融資難的背景下，民營(yíng)資本很難保證長(zhǎng)時(shí)間大量的資金投入。其次，民營(yíng)資本通常體量較小，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域缺乏管理和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，因此在資質(zhì)條件、工程業(yè)績(jī)、高額保證金等方面難以與國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)。再次，由于 PPP具有公益性，因此政府需要承擔(dān)更多保障和監(jiān)管職責(zé)，民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)例如定價(jià)自主權(quán)、退出自由均受到一定限制。由于社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與收益高度關(guān)注，并在一定程度上對(duì)政府的公信力存疑，從而較少參與到PPP項(xiàng)目中。

四、制度構(gòu)想：實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)參與的帕累托最優(yōu)

國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP具有中國(guó)特色。我國(guó)現(xiàn)行的PPP模式與國(guó)際上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差異性，因此不能直接適用PPP發(fā)展較為完善國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。依筆者之見，要解決前述困境，需要立足中國(guó)國(guó)情，一方面為本身處于劣勢(shì)的民間資本創(chuàng)造參與PPP的有利條件，另一方面順應(yīng)國(guó)企改革的內(nèi)在邏輯劃定國(guó)有資本參與PPP項(xiàng)目的界限。

（一）外部保障：營(yíng)造有利于各類社會(huì)資本公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境

1、促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變理念。政府不宜將眼光局限于PPP的投融資作用，而應(yīng)將其定位于一種創(chuàng)新的治理模式和資源配置模式。政府與社會(huì)資本雙方是多方位、多層次的合作關(guān)系。正如圖1所示，在目前落地的PPP項(xiàng)目中，國(guó)有企業(yè)比重較大。國(guó)有企業(yè)的部分或全部資產(chǎn)均歸國(guó)家所有，“從政府提供到國(guó)有企業(yè)提供僅是左手換右手，難以發(fā)揮公私合作的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用”。目前地方政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)的合作偏好，以及在項(xiàng)目實(shí)施過程中出爾反爾的短視行為，根源在于其對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)僅停留在融資層面，改革目的較為功利①。為此，政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到PPP在推動(dòng)治理方式現(xiàn)代化中的重要作用，重視與民間資本的合作，強(qiáng)化對(duì)民間資本的保護(hù)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。2017年11月28日國(guó)家發(fā)改委頒布的 《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》就體現(xiàn)了對(duì)PPP共治理念的回歸。

2、優(yōu)化行政介入，實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的培育需要正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。一方面，需要政府減少不當(dāng)干預(yù)，防止相關(guān)政策對(duì)社會(huì)資本投資行為產(chǎn)生“替代效應(yīng)”，另一方面要注意 PPP相關(guān)政策的內(nèi)部協(xié)調(diào)，不僅僅關(guān)注政策的出臺(tái)，更要加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)政策實(shí)施效果的關(guān)注和事后及時(shí)監(jiān)管，避免出現(xiàn)政策孤島。

除PPP之外，政府還可以運(yùn)用直接舉債、引導(dǎo)管理基金、投融資平臺(tái)等工具進(jìn)行投融資。因此，政府在這些領(lǐng)域的政策導(dǎo)向也會(huì)深刻影響各類社會(huì)資本的投資取向。例如，2008年金融危機(jī)后政府主導(dǎo)的四萬億基建投入就客觀上抑制了基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的需求，使我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入了停滯期。此外，由于PPP政策涉及相關(guān)政府部門多，PPP政策之間也可能存在適用沖突。例如，國(guó)家鼓勵(lì)地方 PPP項(xiàng)目入庫(kù)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策和國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向郵政儲(chǔ)蓄銀行定向發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債券、募集專項(xiàng)建設(shè)基金的政策都致力于激勵(lì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，但現(xiàn)實(shí)中一些已經(jīng)參與 PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本為了尋求更低的融資成本會(huì)改用專項(xiàng)建設(shè)基金，放棄原來的投融資模式，嚴(yán)重影響已入庫(kù)項(xiàng)目的進(jìn)行。由于缺少協(xié)調(diào)，企業(yè)基于利益最大化沖動(dòng)進(jìn)行的政策挑選行為使得政策效果之間相互沖突。因此，無論是會(huì)影響到PPP發(fā)展的相關(guān)投融資政策還是直接關(guān)涉PPP項(xiàng)目的政策，都需要提高政策制定水平并加強(qiáng)政策間的整合。

（二）內(nèi)部構(gòu)建：順應(yīng)國(guó)企改革邏輯規(guī)劃國(guó)有資本的參與路徑

我國(guó)PPP政策文件中的“國(guó)有企業(yè)”并不是一個(gè)法律概念，更為精準(zhǔn)的表述應(yīng)該是國(guó)家出資企業(yè)。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第5條規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)，包括國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司。是否所有國(guó)有企業(yè)都適宜作為社會(huì)資本進(jìn)入PPP市場(chǎng)？哪些PPP項(xiàng)目適合由國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)？哪些項(xiàng)目又需要對(duì)國(guó)有資本的進(jìn)入進(jìn)行限制？對(duì)這些問題的思考要結(jié)合國(guó)企改革的背景，尤其是順應(yīng)混合所有制企業(yè)改革與國(guó)企分類改革的時(shí)代潮流。

1、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的參與不具備合理性基礎(chǔ)。在大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的背景下，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的參與不具有合理性?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā) 〔2015〕42號(hào)）明確指出，“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重點(diǎn)改革舉措”。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)參與PPP實(shí)質(zhì)上是政府和純國(guó)家資產(chǎn)的合作，這一形式不僅沒有起到引入民間資本、緩解政府提供公共服務(wù)的財(cái)政壓力的作用，而且由于真正行使國(guó)有企業(yè)所有者權(quán)力和承擔(dān)所有者責(zé)任的主體難以明確，從而使企業(yè)家控制權(quán)得不到有效監(jiān)督和制約。

在推行PPP模式之前，有學(xué)者認(rèn)為，“公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)儆诤侠韷艛囝I(lǐng)域，政府必須通過規(guī)制政策，使經(jīng)營(yíng)者站在國(guó)民福利最大化的立場(chǎng)上來經(jīng)營(yíng)這類企業(yè)，而不是借助行政壟斷把消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)者剩余。對(duì)于這類企業(yè)，采取國(guó)有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)形式是現(xiàn)實(shí)選擇”。然而，這種“合理壟斷”領(lǐng)域只能由國(guó)有獨(dú)資企業(yè)進(jìn)入的觀點(diǎn)已喪失了現(xiàn)實(shí)合理性。近年來對(duì)于自然壟斷的深入研究表明，自然壟斷是一個(gè)具有相對(duì)性的概念，在技術(shù)上完全可以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和壟斷業(yè)務(wù)的剝離。例如民航業(yè)中的機(jī)場(chǎng)網(wǎng)點(diǎn)屬于自然壟斷業(yè)務(wù)，但航線經(jīng)營(yíng)許可卻可適度引入競(jìng)爭(zhēng)，打破由于國(guó)有資本一元化導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性不足的現(xiàn)狀。至于部分公眾對(duì)公共服務(wù)獲得難或獲得成本高的顧慮，則可以通過優(yōu)化 PPP的公共控制手段來解決，西方國(guó)家的黃金股制度就是一個(gè)可能的解決思路，它既鼓勵(lì)了私有資本的參與，又為公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了保障。

2、國(guó)企分類改革下的參與路徑劃分。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的國(guó)企分類改革方案也可為參與PPP項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)分類提供新思路。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，并進(jìn)一步規(guī)定不同分類下的不同股權(quán)模式結(jié)構(gòu)。其中，商業(yè)類企業(yè)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的，應(yīng)“積極引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股”；主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的要“保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股”。公益類企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，“可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)”。

筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院出臺(tái)上述規(guī)定的隱含邏輯是：在涉及公共利益乃至國(guó)家安全的社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)對(duì)非國(guó)有資本采取一些限制手段，比如禁止其具有控股地位、要求投資的非國(guó)有資本必須履行公益性目標(biāo)等。在以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)效率為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域，則不應(yīng)當(dāng)對(duì)非國(guó)有資本存在歧視，并應(yīng)摒棄以公共利益之名行維護(hù)國(guó)有資本壟斷利益之實(shí)的準(zhǔn)入規(guī)則。

根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)的劃分，我國(guó)目前開展的PPP項(xiàng)目主要集中在能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、市政工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、社會(huì)保障等領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，首先，公益類國(guó)企主要在水電氣熱、公共交通、公共設(shè)施等行業(yè)和領(lǐng)域發(fā)揮作用，與PPP創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制、提高公共服務(wù)提供質(zhì)量的精神相契合。而商業(yè)類企業(yè)重點(diǎn)在于發(fā)揮國(guó)有資本保值增值功能，以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，在初次投資領(lǐng)域的公益性較弱。因此，在現(xiàn)有的改革方案下，公益類國(guó)企是國(guó)有企業(yè)參與PPP的主力軍。其次，“支持非國(guó)有資本參股”在指導(dǎo)意見中反復(fù)出現(xiàn)，說明進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企改革和PPP建設(shè)應(yīng)充分吸收、利用社會(huì)資本，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非國(guó)有資本在各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展。各地政府在引入社會(huì)資本時(shí)，不必要也不應(yīng)該將合作方局限為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，否則會(huì)造成對(duì) PPP模式的異化和對(duì)其他參與社會(huì)資本的不公。最后，政府可以通過設(shè)計(jì)PPP具體運(yùn)作手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目完成質(zhì)量和公益性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的把握，無須一定要在某領(lǐng)域內(nèi)保持國(guó)有資本的絕對(duì)或相對(duì)控股的地位。相反，營(yíng)造出良好的市場(chǎng)環(huán)境讓各類社會(huì)資本充分競(jìng)爭(zhēng)，在由于政策原因?qū)е聟⑴c主體出現(xiàn)實(shí)質(zhì)不公時(shí)及時(shí)介入監(jiān)管，這才是促進(jìn)國(guó)進(jìn)民進(jìn)、“各美其美、美美與共”的可行路徑?！?/p>

（作者單位：武漢大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①較為典型的案例是“泉州刺桐港大橋案”。1994年，泉州市人民政府與民間資本以60:40的出資比例建設(shè)泉州刺桐港大橋，該橋于1997年建成投入使用，起初運(yùn)營(yíng)效益良好。但2002年以后，泉州市政府為了獲取更多的過橋費(fèi)，陸續(xù)在刺桐港大橋周邊修建新的跨海大橋，造成了刺桐港大橋“以一敵七”的局面。同時(shí)，泉州市政府還在大橋與高速公路、國(guó)道的銜接問題上設(shè)置阻礙，造成刺桐港大橋在完全符合施工條件的情況下始終無法與高速公路和國(guó)道相連接，造成刺桐港大橋運(yùn)營(yíng)收入銳減，民間投資方損失慘重，被迫要求政府回購(gòu)大橋。