食品藥品監(jiān)管規(guī)制改革調(diào)查
——以大連市為例

□ 邵建芳 大連市藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中心

食品藥品行業(yè)既是地方產(chǎn)業(yè)之一，也是地方一個(gè)重要的就業(yè)領(lǐng)域。近年來全國重大食品藥品安全事件頻發(fā)，“三聚氰胺”“毒膠囊”等事件對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了不良影響，食品藥品安全的行業(yè)規(guī)制也越來越受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。大連市食品藥品監(jiān)管面廣量大，同時(shí)面臨機(jī)構(gòu)改革新機(jī)遇，因此需要對(duì)食品藥品安全規(guī)制進(jìn)行系統(tǒng)研究。本調(diào)查研究以大連市食品藥品監(jiān)督管理局成立后食品藥品監(jiān)督規(guī)制的現(xiàn)狀作為研究重點(diǎn)，以歷史回顧和理論分析為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)地調(diào)研獲取的數(shù)據(jù)，探討食品藥品監(jiān)管規(guī)制的完善與創(chuàng)新機(jī)制，為市級(jí)食品藥品安全監(jiān)管提供可行性建議。

大連市食品藥品監(jiān)管現(xiàn)有規(guī)制存在的問題

當(dāng)前監(jiān)管規(guī)制存在的問題

區(qū)市縣級(jí)“三合一”改革后，市場經(jīng)營主體、服務(wù)對(duì)象面廣、量大，原則上越貼近服務(wù)對(duì)象監(jiān)管才越有效，但實(shí)際工作中存在一些問題。一是基層區(qū)市縣局食藥監(jiān)管機(jī)制需要完善。盡管食品藥品監(jiān)管職責(zé)應(yīng)履行，但實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)沒有完全到位。二是監(jiān)管人力不足。食品藥品監(jiān)管是專業(yè)執(zhí)法，基層機(jī)構(gòu)職能調(diào)整后普遍存在人手少、劃轉(zhuǎn)來的人員年齡偏大、專業(yè)技能水平低的問題，基層監(jiān)管“不愿干、不會(huì)干、不敢干”的問題尤為突出。三是擔(dān)當(dāng)意識(shí)不夠。隨著簡政放權(quán)的不斷深入，基層監(jiān)管責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加，容易導(dǎo)致基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)承接不力的情況。從具體調(diào)研來看，在以下三個(gè)方面存在問題。

1.行政監(jiān)管方面存在的問題和原因分析

（1）區(qū)級(jí)食藥監(jiān)管由于“三合一”的設(shè)置，無法與市級(jí)食藥監(jiān)管局所設(shè)機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，有的科室要對(duì)應(yīng)上級(jí)2～6個(gè)處室甚至更多的部門的工作，存在工作量大，無法保質(zhì)保量完成各項(xiàng)工作的問題。

（2）區(qū)級(jí)市場監(jiān)管局編制內(nèi)行政機(jī)構(gòu)有待完善。目前，基層監(jiān)管分局所轄區(qū)域大、監(jiān)管對(duì)象多、人員配備不足，無法全覆蓋、盡職盡責(zé)地完成各項(xiàng)日常監(jiān)管工作，具體表現(xiàn)在本身編制不足、編制內(nèi)人員沒有配齊、現(xiàn)有人員年齡老化等。

2.執(zhí)法監(jiān)督方面存在的問題和原因分析

（1）小作坊作為目前存在的特殊食品生產(chǎn)加工業(yè)態(tài)，業(yè)戶因資金、規(guī)模等方面的限制無法達(dá)到辦理QS的條件要求，無法辦理許可證明，但群眾有需求，市場有需求，且作為業(yè)戶唯一賴以謀生的方式，執(zhí)法部門不能予以取締造成社會(huì)不和諧事件發(fā)生，監(jiān)管難度較大。

（2）在食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)市場監(jiān)管局后，相應(yīng)的法律法規(guī)還沒有進(jìn)行完善和調(diào)整。

（3）保健食品、化妝品相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)陳舊過時(shí)，急需出臺(tái)新的法律法規(guī)對(duì)?；袌鲞M(jìn)行規(guī)范管理。

（4）執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，只靠市級(jí)食藥監(jiān)管局組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)達(dá)不到預(yù)期效果，執(zhí)法水平不能滿足新形勢下的監(jiān)管需要。

（5）執(zhí)法設(shè)施和執(zhí)法手段不能適應(yīng)監(jiān)管新要求。存在基層監(jiān)管檢測設(shè)備短缺，現(xiàn)有執(zhí)法方式與飛速發(fā)展的食品藥品行業(yè)越來越不適應(yīng)，無法利用高科技手段進(jìn)行日常監(jiān)管和行政執(zhí)法，不能有效保證食藥安全監(jiān)管到位等現(xiàn)象。

3.部門之間分工與協(xié)調(diào)方面存在的問題和原因分析

（1）流動(dòng)攤販、小作坊和農(nóng)村集貿(mào)市場的監(jiān)管存在當(dāng)?shù)卣氊?zé)未履行到位的問題。雖然已經(jīng)規(guī)定流動(dòng)攤販和農(nóng)村集市攤點(diǎn)的監(jiān)管職責(zé)歸鎮(zhèn)級(jí)政府，但現(xiàn)實(shí)是鎮(zhèn)級(jí)政府基本未履行這個(gè)職責(zé)，而是依賴基層市場監(jiān)管局在加強(qiáng)日常監(jiān)管，而基層監(jiān)管所忙于重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象無法確保全面地進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（2）食品流動(dòng)攤販占路經(jīng)營監(jiān)管存在銜接不力的情況。食品流動(dòng)攤販占路經(jīng)營歸城管部門監(jiān)管，城管部門在執(zhí)法中往往只是將攤販趕到不占路的地方繼續(xù)經(jīng)營形成了監(jiān)管盲區(qū)，帶來了食品安全隱患。

（3）食用農(nóng)產(chǎn)品存在追溯體系建設(shè)不到位問題。食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管面大、種類多，農(nóng)戶種植的大田蔬菜未能全面進(jìn)行農(nóng)藥殘留監(jiān)測，存在監(jiān)管覆蓋不全面的現(xiàn)象。目前，食用農(nóng)產(chǎn)品蔬菜追溯難以到地頭，畜禽產(chǎn)品追溯到養(yǎng)殖戶證據(jù)有效性不足，養(yǎng)殖海產(chǎn)品無法追溯。

監(jiān)管缺位帶來的負(fù)效應(yīng)

1.對(duì)被監(jiān)管方造成的負(fù)效應(yīng)。從同行業(yè)中其他城市的被監(jiān)管企業(yè)情況來看，過度監(jiān)管必然帶來企業(yè)成本的上升，降低其在行業(yè)中的競爭力。因?yàn)槠髽I(yè)最核心的競爭力就是控制成本和實(shí)現(xiàn)利潤最大化，失去了這些，無從談及企業(yè)的長期發(fā)展。知名企業(yè)的自律促使監(jiān)管必須維持在一個(gè)合理的限度內(nèi)。因?yàn)橹髽I(yè)比一般企業(yè)更在乎自己的信譽(yù)度，良好口碑的形成來之不易，需要大量成本的累積。

2.對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)造成的負(fù)效應(yīng)。①喪失政府公信力。消費(fèi)者通常會(huì)將食品藥品質(zhì)量問題歸咎于食品安全規(guī)制監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作不力，尤其是投訴無法受理或者沒有取得預(yù)期效果，政府公信力就將受到影響。②增加監(jiān)管成本。監(jiān)管空白的存在短期來看降低了監(jiān)管成本，但是偶然發(fā)生的食品安全事件會(huì)增加相關(guān)部門的調(diào)查和處理成本。

3.對(duì)消費(fèi)者造成的負(fù)效應(yīng) 。①減少消費(fèi)者福利。對(duì)于沒有監(jiān)管保障的食品，無從判斷食品質(zhì)量的好壞，增加了食品安全事件發(fā)生的概率。②對(duì)違法食品投訴無門。消費(fèi)者在監(jiān)管空白的企業(yè)中消費(fèi)造成的損失，在投訴中往往受理起來具有一定的難度。③增加消費(fèi)成本。企業(yè)成本的上升必然由消費(fèi)者承擔(dān)，無論是生產(chǎn)性企業(yè)還是流通性企業(yè)必將把成本轉(zhuǎn)化到食品售價(jià)中去，消費(fèi)者作為食品成本的最終承擔(dān)者，擔(dān)負(fù)了監(jiān)管成本。

大連市食品藥品安全規(guī)制改革對(duì)策

“關(guān)口前移”，強(qiáng)化專業(yè)監(jiān)管

精簡行政機(jī)構(gòu)、壯大基層執(zhí)法隊(duì)伍的理念為各地普遍接受，“三合一”模式以后，市級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍將融為一體。市場監(jiān)管其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和運(yùn)作流程一定要經(jīng)過仔細(xì)的論證與研究，確保專業(yè)性和安全性。鑒于食藥監(jiān)管對(duì)監(jiān)管人員專業(yè)技術(shù)要求較高，在實(shí)施“三合一”體制合并過程中，應(yīng)充分考慮專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍的穩(wěn)定性問題。日常監(jiān)管中要防止過度監(jiān)管，研究表明監(jiān)管頻率的增加并不意味著監(jiān)管效能的提高，因此，對(duì)本地區(qū)食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管頻率應(yīng)以同行業(yè)中規(guī)模相近企業(yè)的監(jiān)管頻率為參考，一定要避免重復(fù)監(jiān)管和交叉監(jiān)管情況的出現(xiàn)。

依法履職，切實(shí)做到依法行政

1.規(guī)范執(zhí)法主體行為

一是嚴(yán)格按照法律法規(guī)關(guān)于執(zhí)法主體資格的規(guī)定，確定合法有效的執(zhí)法主體，確保行政主體合法。強(qiáng)化執(zhí)法人員的培訓(xùn)教育，通過開展各類崗位練兵等活動(dòng)，提高現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力，明確基層市場監(jiān)管部門作為執(zhí)法主體所擁有的執(zhí)法權(quán)限。二是提高執(zhí)法者依法行政、依法監(jiān)管意識(shí)。以作風(fēng)建設(shè)為抓手，深入開展行風(fēng)建設(shè)，通過經(jīng)常性開展反腐倡廉教育、簽訂黨風(fēng)廉政責(zé)任狀、嚴(yán)格追究責(zé)任等方法，切實(shí)糾正不作為、亂作為，吃拿卡要等損害群眾利益的不正之風(fēng)。

2.強(qiáng)化執(zhí)法辦案程序規(guī)范

程序合法性和正義性不僅是法律制度有效運(yùn)行的保障，也是構(gòu)建和諧市場的重要準(zhǔn)則。強(qiáng)化辦案工作制度的重要方式就是將執(zhí)法程序化落實(shí)到制度中。一是規(guī)范處罰告知和聽證告知程序，將處罰告知和聽證告知程序制度化，從而確保當(dāng)事人的合法權(quán)益得到保障。二是規(guī)范辦案文書，將案件的立案、審案、結(jié)案三個(gè)環(huán)節(jié)納入規(guī)章和制度。三是嚴(yán)格遵循自由裁量權(quán)制度。嚴(yán)格執(zhí)行國家局和省局制定的自由裁量權(quán)操作規(guī)程，嚴(yán)格做到兩個(gè)“無一例外”。

3.樹立服務(wù)發(fā)展理念

市場監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中必須積極為行政相對(duì)人提供誠信服務(wù)，在執(zhí)法中充分落實(shí)服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)督執(zhí)法的正義和公平，體現(xiàn)執(zhí)法的價(jià)值，減少復(fù)議、訴訟及上訪的比率，維護(hù)執(zhí)法體系的整體和諧。做到在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)執(zhí)法，在執(zhí)法中體現(xiàn)服務(wù)。

4.建立督查監(jiān)管機(jī)制

推行“回訪制度”，回訪制度即紀(jì)檢監(jiān)察部門通過對(duì)執(zhí)法案件的抽查回訪，監(jiān)督檢查執(zhí)法辦案過程，督查糾正執(zhí)法辦案過程中的不規(guī)范行為，對(duì)于回訪過程中發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)要求相關(guān)辦案部門和責(zé)任人落實(shí)整改。通過以上各項(xiàng)措施充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督效能。

構(gòu)建市場監(jiān)管社會(huì)共治格局

職能整合不僅凝聚了監(jiān)管合力，使食品藥品安全監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一調(diào)度，展示了政府嚴(yán)厲打擊食品藥品違規(guī)違法行為的決心，也進(jìn)一步引起社會(huì)各界的高度關(guān)注，促進(jìn)了社會(huì)共治格局的形成。

第一，社會(huì)共治格局的建立，離不開龐大人民群眾的監(jiān)管力量，在建立行業(yè)誠信自律體系、部門聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制的基礎(chǔ)上，利用良性的市場機(jī)制和嚴(yán)厲的處罰機(jī)制，充分發(fā)動(dòng)群眾的主體力量。

第二，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府與企業(yè)的橋梁和紐帶，優(yōu)勢在于其成員身處行業(yè)中間，對(duì)食品藥品安全較政府和消費(fèi)者擁有更多的信息，同時(shí)又對(duì)會(huì)員的行為具有引導(dǎo)、規(guī)則約束和權(quán)益維護(hù)作用，可以有效承接政府職能轉(zhuǎn)移。

第三，加強(qiáng)食品藥品安全法律法規(guī)知識(shí)宣傳。筆者在大連市隨機(jī)選取305位居民進(jìn)行 “食品藥品安全知識(shí)測驗(yàn)”問卷調(diào)查，結(jié)果顯示82%的人不知道發(fā)生食品藥品安全問題應(yīng)該如何投訴；100%的人不知道FQI指數(shù)以及該指數(shù)的涵義等。由于群眾普遍缺乏食品藥品安全科普常識(shí)和健康飲食知識(shí)，信息獲取渠道的單一，辨別能力和抵御謠言能力相對(duì)較弱，使得食藥安全監(jiān)管所取得的成果不被公眾所知，很難被認(rèn)可，因此加強(qiáng)食藥安全知識(shí)宣傳勢在必行。

2018年，市級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥即將迎來“三合一”的機(jī)構(gòu)改革，要求全體食藥監(jiān)管人員積極認(rèn)識(shí)“新常態(tài)”、把握“新常態(tài)”、順應(yīng)“新常態(tài)”，不論是過去的分級(jí)管理，還是即將完成的“三合一”，市場監(jiān)管部門均是履行市場監(jiān)管職能、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的一支重要力量，其中關(guān)系民生的食品藥品安全監(jiān)管責(zé)任更是不容忽視，因此，監(jiān)管人員要以高度的工作自信和工作自覺加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管，同時(shí)不斷深入推進(jìn)市場監(jiān)管在新常態(tài)下的各項(xiàng)工作，為大連經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)新跨越貢獻(xiàn)食藥監(jiān)管這支隊(duì)伍應(yīng)有的力量。