運(yùn)用內(nèi)部控制理念進(jìn)行財(cái)政扶貧資金監(jiān)管研究

趙文紅 史志華

[摘要]隨著精準(zhǔn)扶貧工作的日益深入，發(fā)揮財(cái)政扶貧資金引領(lǐng)作用至關(guān)重要。本文針對(duì)扶貧領(lǐng)域資金問(wèn)題，分析風(fēng)險(xiǎn)并運(yùn)用行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理念，圍繞機(jī)構(gòu)職責(zé)確定、資金監(jiān)管責(zé)任劃分等提出建議，目的是從財(cái)政扶貧資金運(yùn)行機(jī)制上降低貪腐發(fā)生的幾率，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制 扶貧 財(cái)政資金 監(jiān)管

習(xí)近平總書(shū)記指出，要加強(qiáng)扶貧資金陽(yáng)光化管理，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管，集中整治和查處扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，從嚴(yán)懲處擠占挪用等行為。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格資金監(jiān)督管理，抓緊健全制度安排，確保扶貧資金在陽(yáng)光下運(yùn)行、真正用在扶貧開(kāi)發(fā)上。

1當(dāng)前財(cái)政扶貧資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)

1.1從內(nèi)控角度分析精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域存在的問(wèn)題

扶貧工作作為一項(xiàng)迫切需要高質(zhì)量完成的系統(tǒng)工程，有財(cái)政、民政、扶貧辦等眾多的政府部門(mén)及人員參與，涉及專項(xiàng)扶貧、支持農(nóng)村專項(xiàng)貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)、改善扶貧對(duì)象生產(chǎn)生活條件、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、社會(huì)保障事業(yè)等多類綜合財(cái)政扶貧資金（以下簡(jiǎn)稱扶貧資金），扶貧項(xiàng)目不勝枚舉。

政府多部門(mén)因各自職能、資金類別及投向的差異，項(xiàng)目選擇缺乏相關(guān)性、可持續(xù)性和社會(huì)效益的綜合考慮，與脫貧實(shí)際需求有較大差距，部門(mén)、項(xiàng)目間統(tǒng)籌整合執(zhí)行難度大。由于缺乏有效的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制，各部門(mén)在資金管理和使用方面都從本部門(mén)利益出發(fā)，各行其是，缺少通盤(pán)考慮、統(tǒng)籌安排，造成了扶貧資金管理上的混亂，影響資金效益的發(fā)揮。

縣、鄉(xiāng)作為扶貧攻堅(jiān)的橋頭堡，扶貧機(jī)構(gòu)不健全、職責(zé)不明，監(jiān)管體系缺位，多地出現(xiàn)扶貧項(xiàng)目申報(bào)“一言堂”、資金管理使用隨意性大，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)脫離扶貧項(xiàng)目、干預(yù)資金流向等挪用、截留違法違紀(jì)現(xiàn)象。

1.2存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

自1987年財(cái)政部頒布《支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》起，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等各部委為規(guī)范扶貧資金的分配、使用、管理、檢查、監(jiān)督，先后出臺(tái)、修訂了系列管理辦法。但在資金運(yùn)行過(guò)程中仍有以下風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生：

第一，部門(mén)各自為政、權(quán)力分散，缺乏有效的統(tǒng)籌、協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域各環(huán)節(jié)出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)奪利，推諉或不作為現(xiàn)象，資金浪費(fèi)嚴(yán)重。

第二，財(cái)政、扶貧辦、紀(jì)檢、審計(jì)等分別承擔(dān)著扶貧資金的預(yù)算、撥付、監(jiān)管、項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)等職能，部門(mén)本身還要承擔(dān)政府安排的扶貧任務(wù)，在項(xiàng)目選擇、資金使用監(jiān)管方面風(fēng)險(xiǎn)加大。

第三，資金下?lián)艿娇h、鄉(xiāng)后就不再下沉，部分地區(qū)資金如何開(kāi)支、項(xiàng)目由誰(shuí)建設(shè)實(shí)施，均由縣鄉(xiāng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)做主，“一言堂”危害嚴(yán)重。

第四，項(xiàng)目主管部門(mén)歸口負(fù)責(zé)審核工作，因?qū)?shí)際發(fā)生業(yè)務(wù)不了解，對(duì)報(bào)賬憑據(jù)虛開(kāi)發(fā)票、虛列支出項(xiàng)目、虛報(bào)支出數(shù)字、進(jìn)度等不察，資金違法違紀(jì)使用被忽略。

第五，對(duì)于應(yīng)納入政府采購(gòu)的項(xiàng)目，缺乏采購(gòu)計(jì)劃，存在采購(gòu)需求不真實(shí)、不準(zhǔn)確，采購(gòu)單位和供應(yīng)商之間串通舞弊、化整為零或以其他方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)的現(xiàn)象。存量資產(chǎn)損失浪費(fèi)嚴(yán)重，購(gòu)置盲目、隨意等問(wèn)題較多。在建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理方面，基層單位缺乏相關(guān)專業(yè)人才，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，沒(méi)有建立歸口管理制度，造成審核審批程序不嚴(yán)密，存在截留、擠占、挪用、套取建設(shè)項(xiàng)目資金、合同履行情況監(jiān)控不到位等問(wèn)題。

第五，目前居留在貧困地區(qū)的人口多為老弱病殘，對(duì)國(guó)家的政策了解、熟悉的人口較少，受困群眾是否真正享受到國(guó)家扶貧舉措帶來(lái)的實(shí)惠，目前沒(méi)有辦法通過(guò)相關(guān)反饋渠道實(shí)時(shí)掌握，各層級(jí)的相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)派人到實(shí)地進(jìn)行訪談，成本大且無(wú)法全面實(shí)施。

2利用內(nèi)部控制理念設(shè)計(jì)相關(guān)部門(mén)職責(zé)

對(duì)于扶貧領(lǐng)域的貪腐行為，專家普遍認(rèn)為要加強(qiáng)干部思想教育，提高黨性修養(yǎng)；增加扶貧款項(xiàng)公開(kāi)透明力度；加大走村串戶走訪、項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)查訪等督查力度等。不否認(rèn)這些做法的有效性，但防患于未然、扎緊制度的籠子，才是降低扶貧領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵做法。扶貧工作牽涉到政府多部門(mén)，必須建立有效的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確各部門(mén)的職責(zé)。

2.1各級(jí)扶貧辦

建議將扶貧辦作為扶貧工作的總指揮，避免政、令、聲出多門(mén)。其主要職責(zé)：

第一，編制本地區(qū)脫貧規(guī)劃，并與國(guó)家、上級(jí)部門(mén)的脫貧規(guī)劃、脫貧工作相銜接。對(duì)納入統(tǒng)籌整合使用范圍的財(cái)政涉農(nóng)資金，應(yīng)在扶貧縣政府領(lǐng)導(dǎo)下，以縣扶貧辦為牽頭部門(mén)，圍繞脫貧目標(biāo)導(dǎo)向和突出問(wèn)題，以規(guī)劃引領(lǐng)投入，充分發(fā)揮貼近脫貧攻堅(jiān)一線、管理信息充分的優(yōu)勢(shì)，區(qū)分輕重緩急，確定重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目和建設(shè)任務(wù)，統(tǒng)籌安排相關(guān)涉農(nóng)資金。

第二，打破“制度”孤島。由扶貧辦將與扶貧工作相關(guān)的各類法律、法規(guī)、指令性和指導(dǎo)性政策、措施、管理制度等及時(shí)進(jìn)行分類、整理，建立門(mén)戶網(wǎng)站、政策平臺(tái)并開(kāi)放，便于使用者參閱、研究。利用微信、短信的方式，發(fā)送至貧困地區(qū)、人口，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)、信息對(duì)稱。

第三，確定對(duì)口項(xiàng)目。應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，建立將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育、健康、科技、生態(tài)保護(hù)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等各方式產(chǎn)生的針對(duì)性地項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目要按照受益區(qū)域、人口數(shù)量、資金需求量、輕重緩急程度、社會(huì)效益和生態(tài)效益等進(jìn)行排序，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，保證資金精準(zhǔn)投放、精準(zhǔn)使用。項(xiàng)目信息可利用政府網(wǎng)站平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)，減少實(shí)地考察或盲目選擇項(xiàng)目的成本，避免重復(fù)建設(shè)。

第四，建立部門(mén)會(huì)商機(jī)制。扶貧部門(mén)在各自職能范圍內(nèi)，會(huì)選擇一定的項(xiàng)目作為扶貧切入點(diǎn)，難免會(huì)出現(xiàn)重復(fù)立項(xiàng)、取輕避重、拉關(guān)系跑項(xiàng)目爭(zhēng)資金、需要其它部門(mén)協(xié)調(diào)配合等情況發(fā)生，這就需要扶貧辦牽頭的部門(mén)間會(huì)商機(jī)制發(fā)揮作用。結(jié)合扶貧任務(wù)，主要研究確定項(xiàng)目、資金分配與投放、政府采購(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)、后期管理、資金監(jiān)管問(wèn)題，會(huì)商最終結(jié)果由扶貧辦確定，各部門(mén)簽字，完成立項(xiàng)審批、資金分配并解決扶貧工作中需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)的問(wèn)題。

第五，建立績(jī)效考核指標(biāo)體系并負(fù)責(zé)進(jìn)行考核。應(yīng)負(fù)責(zé)根據(jù)貧困區(qū)域具體情況建立績(jī)效考核指標(biāo)體系，指標(biāo)要涵蓋事前事中事后三環(huán)節(jié)，圍繞項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施、資金安全及時(shí)投放和使用等多內(nèi)容，運(yùn)用定性定量分析，邀請(qǐng)社會(huì)各界別專家進(jìn)行考核。

第六，制定信息公開(kāi)制度。利用政府平臺(tái)等訊息傳遞渠道進(jìn)行扶貧政策公開(kāi)、項(xiàng)目公開(kāi)、項(xiàng)目評(píng)審結(jié)果公開(kāi)、政府采購(gòu)公開(kāi)、資金分配公開(kāi)、預(yù)算公開(kāi)、資金使用情況公開(kāi)、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度公開(kāi)、存在問(wèn)題公開(kāi)、依法追究公開(kāi)等，接受監(jiān)督、陽(yáng)光扶貧。

2.2各級(jí)財(cái)政部門(mén)

財(cái)政部門(mén)的工作將扶貧資金及時(shí)、精準(zhǔn)投放并監(jiān)管。對(duì)于已經(jīng)到位的扶貧資金，財(cái)政部門(mén)的職責(zé)：

第一，要在貫徹中央扶貧政策的基礎(chǔ)上，針對(duì)各地實(shí)際，明確制定本地區(qū)扶貧資金的使用原則、投入方式、報(bào)賬程序、資金合法合規(guī)使用的監(jiān)督管理與資金績(jī)效考核制度體系。

第二，建立與扶貧辦間的長(zhǎng)效穩(wěn)定的協(xié)作機(jī)制，將扶貧資金預(yù)算、管理、監(jiān)督工作與扶貧辦協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格落實(shí)資金到項(xiàng)目的規(guī)定，確保無(wú)審批項(xiàng)目不撥付資金的政策落實(shí)。

第三，要完善扶貧資金使用審批流程。嚴(yán)格做到?？顚Ｓ茫瑥?qiáng)化扶貧資金績(jī)效全過(guò)程管理，定期開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控及資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)。

第四，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，及時(shí)清理盤(pán)活結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，強(qiáng)化與資金管理使用部門(mén)的溝通，督促加快扶貧資金支出進(jìn)度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金撥付和項(xiàng)目管理、實(shí)施，避免財(cái)政資金閑置沉淀。

2.3各扶貧任務(wù)承擔(dān)單位

首先，由縣級(jí)以上政府及各部門(mén)選派人員到基層政府、部門(mén)掛職，專門(mén)進(jìn)行工作指導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員培訓(xùn)、工作任務(wù)分解及落實(shí)，解決基層專業(yè)知識(shí)缺乏、人情交錯(cuò)問(wèn)題，并對(duì)口支援縣鄉(xiāng)部門(mén)，完成項(xiàng)目的建設(shè)與實(shí)施。

其次，項(xiàng)目主管部門(mén)把項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施納入部門(mén)工作總計(jì)劃進(jìn)行安排部署，依照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程依法依規(guī)進(jìn)行控制。選擇降低風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略，運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制及信息內(nèi)部公開(kāi)等方法控制風(fēng)險(xiǎn)。

最后，嚴(yán)格會(huì)計(jì)控制和表單控制。各扶貧部門(mén)按項(xiàng)目實(shí)施涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，設(shè)計(jì)各環(huán)節(jié)的表單和票據(jù)，要求相關(guān)工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管。

2.4各類執(zhí)紀(jì)部門(mén)

各級(jí)政府要建立多元化事前、事中、事后監(jiān)審體系。各級(jí)審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)檢等部門(mén)要加大對(duì)貧困縣的審計(jì)和監(jiān)督檢查力度；充實(shí)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政監(jiān)督檢查力量，通過(guò)專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)、專人負(fù)責(zé)扶貧資金監(jiān)管工作，強(qiáng)化扶貧資金一線監(jiān)管。必要時(shí)引入第三方獨(dú)立監(jiān)督。

3按照內(nèi)部控制思想分解部門(mén)的資金監(jiān)管任務(wù)

扶貧辦。把握不同階段扶貧資金使用方向，合理分配資金；做到資金預(yù)算與項(xiàng)目匹配；建立項(xiàng)目庫(kù)，減少調(diào)研成本；嚴(yán)格立項(xiàng)審核，加大會(huì)商，減少重復(fù)低水平建設(shè)，發(fā)揮有限資金的經(jīng)濟(jì)效益；嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收、督促后期管理、績(jī)效考核，保證項(xiàng)目資金發(fā)揮長(zhǎng)效作用。

財(cái)政部門(mén)。根據(jù)各級(jí)扶貧辦的項(xiàng)目資金分配情況安排預(yù)算；對(duì)到賬資金進(jìn)行專戶管理；按照?qǐng)?bào)賬制的相關(guān)規(guī)定，依照程序及時(shí)進(jìn)行資金審核及撥付；設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)，專人進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度檢查；發(fā)揮財(cái)政資金項(xiàng)目投入數(shù)據(jù)庫(kù)的作用，合理安排、調(diào)度資金量；健全問(wèn)題線索排查及責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)肅查處扶貧資金管理使用中的違法違規(guī)問(wèn)題；進(jìn)行中末期資金使用績(jī)效考核。

扶貧單位。申請(qǐng)立項(xiàng)要符合單位實(shí)際能力，避免資金浪費(fèi)；無(wú)論是否由本單位直接進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施，都要安排專崗專人跟進(jìn)，尤其要熟悉縣鄉(xiāng)報(bào)賬制的相關(guān)流程，對(duì)各類憑據(jù)的真實(shí)性、合法性了然于胸，保證資金的使用符合國(guó)家法律法規(guī)，符合項(xiàng)目開(kāi)展的實(shí)際情況；各級(jí)扶貧單位要加強(qiáng)對(duì)選派的駐村人員的培訓(xùn)、監(jiān)督與管理，使之有效行使職權(quán)，督促貫徹落實(shí)聯(lián)合貧困村村委、村民，確保扶貧個(gè)人資金、扶貧項(xiàng)目資金聯(lián)簽聯(lián)審的“四聯(lián)簽”確認(rèn)制度。加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有效識(shí)別各類憑據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)控資金使用方向及額度，減少違法違紀(jì)。

執(zhí)紀(jì)部門(mén)。按照國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)事中執(zhí)紀(jì)力度，保證資金使用軌道不偏，減少損失浪費(fèi)、違紀(jì)違規(guī)；充分利用事中、事后執(zhí)紀(jì)結(jié)果，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，發(fā)揮警示作用。

扶貧刻不容緩，扶貧領(lǐng)域的貪腐防控需要各級(jí)政府及參與扶貧的部門(mén)、人員，在扶貧工作全過(guò)程，分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，違法違紀(jì)行為時(shí)刻受到制衡，才能達(dá)到減少犯罪行為，提高扶貧效果的目的。

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作者簡(jiǎn)介：趙文紅，女，張家口學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)闀?huì)計(jì)學(xué)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制；史志華，女，張家口學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)樨?cái)會(huì)教學(xué)。