3000萬畝農(nóng)村閑置用地待喚醒

喬金亮

今年中央一號文件提出推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，目標(biāo)之一就是盤活農(nóng)村閑置用地這筆財(cái)富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農(nóng)戶占有使用的宅基地權(quán)利，由兩權(quán)細(xì)化成了三權(quán)。如今，這項(xiàng)改革正在持續(xù)推進(jìn)中，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打開新空間。

3000萬畝！這是中國社科院農(nóng)村所日前發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》透露的全國農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地大致面積?！秷?bào)告》指出，新世紀(jì)第一個(gè)10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價(jià)值約4000億元。

今年中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”，目標(biāo)之一就是盤活這筆閑置財(cái)富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農(nóng)戶占有使用的宅基地權(quán)利，由兩權(quán)細(xì)化成了三權(quán)。集體所有權(quán)不變，但農(nóng)戶的占有使用權(quán)，分解為資格權(quán)和使用權(quán)。在依法授權(quán)的試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)戶可以將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押。今后，宅基地不僅承擔(dān)農(nóng)民的住房保障功能，也將具有資產(chǎn)要素功能。

焦點(diǎn)：閑置農(nóng)房成改革癥結(jié)

近日，山東高青縣菜園村海創(chuàng)生態(tài)園旅游公司經(jīng)理吳玉杰在村里一口氣租下了15戶閑置院落，用來打造精品民宿。村民吳丙強(qiáng)將自家的宅院租給吳玉杰后，終于放下心中的石頭。“在城里買了房，村里的房子就一直閑著。賣掉吧，怕以后沒了落腳地；不賣吧，房子閑著也可惜”。

宅基地“三權(quán)分置”的政策讓這種窘?jīng)r一下子反轉(zhuǎn)?！爸灰婪〒碛辛苏厥褂脵?quán)，房屋租出去就不用怕收不回來?！备咔嗫h國土局副局長董和平的一席話，解開了吳丙強(qiáng)心里的疙瘩。

我國農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量可謂龐大。數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設(shè)用地面積為191158平方公里。農(nóng)村建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設(shè)用地及宅基地三部分，其中宅基地面積占大頭。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民總數(shù)達(dá)2.8億人，加上近億人變成城鎮(zhèn)居民，大量的宅基地因此處于低效率利用狀態(tài)。湖北省武漢市調(diào)查顯示，全市1902個(gè)行政村的農(nóng)村房屋共73萬套，其中長期空閑的農(nóng)房占15.8%。

宅基地是我國特有的土地制度。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長葉興慶說，其特征可概括為“集體所有、成員使用；一戶一宅、限制面積；免費(fèi)申請、長期占有；房地分開、差別賦權(quán)”。這保障了農(nóng)民居住權(quán)，無論窮富都有一塊宅基地用于自建住房。但伴隨發(fā)展也存在一些問題，免費(fèi)申請和占有宅基地，導(dǎo)致一戶多宅、建新不拆舊等“公地悲劇”普遍發(fā)生；隨著農(nóng)村人口外流增多，農(nóng)房空置現(xiàn)象加劇；農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)能不充分，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到約束；宅基地抵押、超范圍流轉(zhuǎn)、建造“小產(chǎn)權(quán)房”等法外現(xiàn)象大量存在。

針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度成為改革目標(biāo)。2015年起，宅基地制度改革在33個(gè)縣市區(qū)試點(diǎn)，除浙江、四川各有兩個(gè)縣外，其他29個(gè)省份均有一個(gè)縣進(jìn)入試點(diǎn)。今年，試點(diǎn)延期一年，同時(shí)中央正式提出宅基地“三權(quán)分置”。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，“三權(quán)分置”統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的矛盾，把握了“變”與“不變”的關(guān)系，既維護(hù)了農(nóng)村土地占有關(guān)系的穩(wěn)定性，又順應(yīng)了部分農(nóng)民想流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的意愿。

創(chuàng)新：農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試水

原定于2017年底完成的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)經(jīng)批準(zhǔn)也正在延期，入夏以來，各地不斷傳來試點(diǎn)的最新進(jìn)展。來自中國人民銀行成都分行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2016年1月到2018年6月末，成都農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款累計(jì)發(fā)放115筆，金額3.26億元。今年6月底，浙江省德清縣舉行首批宅基地“三權(quán)分置”簽約發(fā)證現(xiàn)場會，這是全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)頒發(fā)的第一批宅基地“三權(quán)分置”證書。

浙江義烏是全國聞名的小商品之都，被確定為全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)城市，承擔(dān)宅基地制度改革試點(diǎn)任務(wù)。在義烏的農(nóng)村，有大量的淘寶店、批發(fā)商需要租住宅基地、民房用于日常運(yùn)營。如今，農(nóng)村宅基地和農(nóng)房納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，拿到不動產(chǎn)證后，農(nóng)房就能辦抵押了。義烏市相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，截至2017年底，已頒發(fā)農(nóng)房不動產(chǎn)證2萬多本。農(nóng)民經(jīng)商辦企業(yè)用錢，可以不用找人擔(dān)保，只要憑自己的不動產(chǎn)權(quán)證就可以到銀行辦理。目前，義烏全市24家金融機(jī)構(gòu)均可開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。

長期以來，根據(jù)物權(quán)法、擔(dān)保法規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。2015年，經(jīng)全國人大授權(quán)在試點(diǎn)縣調(diào)整相關(guān)法律條款，全國59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）被納入“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)”，這意味著試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)放開對宅基地使用權(quán)不得抵押的限制。中國人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)開展以來，90%以上的試點(diǎn)縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或土地流轉(zhuǎn)中心，1180家金融機(jī)構(gòu)建立住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理制度并落地試點(diǎn)業(yè)務(wù)，對不良貸款容忍度等方面也作了特殊安排。一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題開始破題。

試點(diǎn)中，一些地方引入了第三方評估機(jī)構(gòu)等豐富抵押物價(jià)值評估方式，采取農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押物“預(yù)處置”模式，提前找好抵押物處置接受方，并與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營公司、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、擔(dān)保公司合作等創(chuàng)新轉(zhuǎn)讓模式。試點(diǎn)的兩年多時(shí)間里，各地還設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，探索引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和小額貸款保證保險(xiǎn)等降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。而且，通過培育發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，一批家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社通過“兩權(quán)”抵押貸款擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，并通過吸納農(nóng)民就業(yè)和股份分紅等形式帶動農(nóng)民增收。

底線：宅基地權(quán)益屬于農(nóng)民

當(dāng)前，各類主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新面臨“用地難”。以鄉(xiāng)村旅游為例，如果沒有土地指標(biāo)，沒有可利用的農(nóng)房，就沒有空間發(fā)展。大興區(qū)是距離北京市區(qū)最近的郊區(qū)，成為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革多項(xiàng)試點(diǎn)交匯點(diǎn)：是農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，也是“三塊地”改革試點(diǎn)，還是農(nóng)地入市建租賃房的試點(diǎn)。在大興，當(dāng)?shù)卮迕窠ㄔ旆课荩抢锶俗庀聛?，專門經(jīng)營農(nóng)家樂、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。適度放活宅基地使用權(quán)，讓城市人參與到對宅基地的利用中，為鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)打開了新空間。

今年7月，山東省印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》，根據(jù)東中西部、遠(yuǎn)近郊區(qū)和山地平原特點(diǎn)，兼顧不同發(fā)展階段和模式，每個(gè)設(shè)區(qū)市確定1個(gè)試點(diǎn)縣。按照房地一體的原則，合理確定宅基地和農(nóng)民房屋通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈予、繼承、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)的適用范圍，設(shè)定流轉(zhuǎn)期限、途徑和用途。山東本著“對非法占用的行政強(qiáng)制退出、合法閑置的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)、自愿退出的合理補(bǔ)償激勵(lì)”的原則，探索有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地以多種形式規(guī)范有序退出。

鄉(xiāng)村民宿

“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，關(guān)鍵是處理好居住權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系?！弊匀毁Y源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼說，居住權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利，不論宅基地如何流轉(zhuǎn)，都不能改變農(nóng)民家庭作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)。農(nóng)戶有權(quán)自愿有償退出宅基地，但資格權(quán)的退出應(yīng)以農(nóng)民在城市里穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定居住為前提。可建立資格權(quán)退出的反悔機(jī)制，允許進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民基于身份，重新從集體經(jīng)濟(jì)中取得使用權(quán)，但原退出所獲補(bǔ)償應(yīng)退還集體。

中央農(nóng)辦副主任韓俊說，宅基地的“三權(quán)分置”不同于承包地“三權(quán)分置”。對承包地“三權(quán)分置”，政策是鼓勵(lì)適度集中的，而對宅基地就不存在鼓勵(lì)集中到少數(shù)人手里的問題。適度放活宅基地使用權(quán)，不是讓城里人到農(nóng)村買房置業(yè)，而是吸引資金、技術(shù)、人才等城市要素流向農(nóng)村，使閑置農(nóng)房成為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)載體、農(nóng)民增收的鮮活資源。改革的目的是進(jìn)一步盤活宅基地，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓寬農(nóng)民增收渠道，出發(fā)點(diǎn)是讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈和土地增值收益。