首輪大考之后，黑臭水體治理任重道遠(yuǎn)

■ 特約記者 張 燕

只有將負(fù)價(jià)值的黑臭水體通過(guò)人類(lèi)的勞動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂姓齼r(jià)值的生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)價(jià)值增長(zhǎng)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，才能真正實(shí)現(xiàn)黑臭水體長(zhǎng)治久清。

歷時(shí)兩個(gè)月，黑臭水體治理的首輪大考接近尾聲，結(jié)果不容樂(lè)觀：控源截污、內(nèi)源治理等施治短板凸顯，消極作為、急功近利、數(shù)據(jù)造假等管理問(wèn)題曝光，這些無(wú)不集中而“生動(dòng)”地折射出現(xiàn)階段黑臭水體治理所面臨的多重困境。距離下一重要考核節(jié)點(diǎn)2020年還有三年，現(xiàn)已行程過(guò)半的黑臭水體治理似乎到了中期“復(fù)盤(pán)”的關(guān)鍵時(shí)刻，在雷厲風(fēng)行的上半場(chǎng)結(jié)束之后，下半場(chǎng)路向何方？這已成為政府、企業(yè)以及社會(huì)公眾需要共同面對(duì)的課題。

一、喜憂參半，黑臭水體治理任重道遠(yuǎn)

黑臭水體治理上接政府、下接人民，是一項(xiàng)關(guān)乎人民福祉的重大民生工程。2015年4月，伴隨著《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”）的重磅出臺(tái)，黑臭水體首次納入治理范圍，并首次以民眾的直接感官作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，公眾參與被提到了前所未有的高度。與此同時(shí)，《水十條》明確了黑臭水體的目標(biāo)任務(wù)和完成時(shí)間表。至此，一場(chǎng)全國(guó)范圍內(nèi)轟轟烈烈的消滅黑臭水體的戰(zhàn)役打響。

三年來(lái)，黑臭水體取得了階段性成績(jī)。根據(jù)全國(guó)城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺(tái)數(shù)據(jù)，目前，全國(guó)共認(rèn)定黑臭水體2100條；其中，完成治理的1745條，正在治理中264條，完成率達(dá)83%。近期，被冠以“黑臭水體首輪大考”的2018年城市黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“督察行動(dòng)”）啟動(dòng)，歷時(shí)兩個(gè)月，也暴露出了當(dāng)前存在的諸多問(wèn)題。

從下表數(shù)據(jù)的對(duì)比不難看出，當(dāng)下的黑臭水體治理喜憂參半，仍有諸多問(wèn)題亟待解決。

（一）管理機(jī)制有待提升

從管理機(jī)制上來(lái)看，地方政府作為城市黑臭水體整治的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織本市域內(nèi)黑臭水體的排查、總體整治計(jì)劃和具體整治方案的制定，以及整治效果的跟蹤評(píng)估，具體整治工作任務(wù)則分解落實(shí)到住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等部門(mén)。

督查批次 進(jìn)駐期間 督查城市 垃圾清理 控源截污 清淤疏浚 其他問(wèn)題首批10個(gè)督查組5月7日～5月22日上海、南京、無(wú)錫、揚(yáng)州、合肥、蕪湖、安慶、武漢、隨州、十堰、長(zhǎng)沙、岳陽(yáng)、郴州、廣州、深圳、東莞、南寧、桂林、?？?、三亞84 93 47 96第二批11個(gè)督查組5月28日～6月11日北京、天津、保定、石家莊、太原、呂梁、杭州、寧波、金華、臺(tái)州、福州、廈門(mén)、莆田、南昌、贛州、吉安、重慶、成都、自貢、遂寧、貴陽(yáng)、六盤(pán)水、安順、昆明、玉溪、昭通65 73 16 44

中山火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局工程師洪鳳明表示，現(xiàn)實(shí)中，黑臭水體治理陷入“重治理、輕管理，重應(yīng)急、輕長(zhǎng)效”的誤區(qū)，缺乏規(guī)劃約束機(jī)制，多部門(mén)各自為政，九龍治水、建管分離等現(xiàn)象還是比較突出。

作為此次督察的主力人員，江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳城建處副處長(zhǎng)何伶俊曾在E20研究院與河海大學(xué)聯(lián)合主辦的黑臭水體治理沙龍上提到，目前黑臭水體治理工作還存在重心過(guò)于下移的問(wèn)題?！柏?zé)任層層分解，基層單位重?fù)?dān)壓身，專(zhuān)業(yè)能力卻跟不上，造成黑臭水體的系統(tǒng)工程被肢解，管理效果也未必好”，何伶俊如是說(shuō)。

從政府、社會(huì)到公眾，這一輪黑臭水體整治力度空前。對(duì)于地方政府而言，一方面，國(guó)家劃定了明確的時(shí)間表，地方政府作為責(zé)任主體必須要快馬加鞭干；另一方面，黑臭水體治理是系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，多年的城市化進(jìn)程中所積累的城市建設(shè)不合理、基礎(chǔ)設(shè)施不匹配、黑臭水體成因復(fù)雜等歷史欠賬需要時(shí)間周期去系統(tǒng)考量和一一解決，地方政府需要在剛性的任務(wù)時(shí)間表和繁瑣的具體工作之間找到合理的管理實(shí)施路徑。與此同時(shí)，黑臭水體治理投資大，缺乏市場(chǎng)化機(jī)制的激勵(lì)作用，地方政府資金籌措渠道狹窄也造成了他們不作為或是難作為的困境。

更值得一提的是，人民的滿意度作為黑臭水體重要的考核指標(biāo)之一，民眾對(duì)黑臭水體治理的期待很顯然要高于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)實(shí)情況是，即便黑臭水體整治完成，也只是消除了水體的黑臭，仍然可能是劣五類(lèi)水體，距離長(zhǎng)治久清還有很遠(yuǎn)的路。民眾的期待和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間存在間隙，對(duì)管理層而言，就需要隨著新時(shí)代、新特征去轉(zhuǎn)變工作方法，找到黑臭水體治理和人民滿意度之間的平衡。

（二）黑臭反復(fù) 技術(shù)黑箱仍存

除了管理方面的問(wèn)題外，眾所周知，水體黑臭之疾非常頑固，“黑了治，治了黑，反復(fù)治理，治理反復(fù)”。2015年，為配合目標(biāo)任務(wù)落地，《黑臭水體整治工作指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指南”）印發(fā)，給出了黑臭水體治理的“二十字”技術(shù)路線，即“控源截污、內(nèi)源治理、補(bǔ)水活水、生態(tài)修復(fù)、長(zhǎng)效管理?！?/p>

河海大學(xué)環(huán)境學(xué)院污水資源化與低碳發(fā)展研究所所長(zhǎng)、教授操家順表示，目前來(lái)看，技術(shù)路線上存在“兩個(gè)誤區(qū)，四個(gè)缺乏”，即陷入“重治理、輕保持；重應(yīng)急、輕長(zhǎng)效”的誤區(qū)，缺乏對(duì)“實(shí)用性技術(shù)”的長(zhǎng)期、系統(tǒng)、可續(xù)的工程驗(yàn)證，缺乏對(duì)現(xiàn)有技術(shù)實(shí)用性的客觀認(rèn)識(shí)，缺乏設(shè)計(jì)規(guī)范，缺乏技術(shù)集成的思路和科學(xué)方法。

另外，有一些地方的管理者曾表示，技術(shù)上，黑臭水體治理的各個(gè)環(huán)節(jié)目前都存在短板，不少黑箱等待打開(kāi)?！耙恍┑胤降目卦唇匚酃ぷ饕?yàn)闊o(wú)法弄清管網(wǎng)問(wèn)題，直接采取‘一刀切’，全部截?cái)?。再比如，生態(tài)修復(fù)環(huán)節(jié)并不明確什么是真正的生態(tài)清淤，常常忽略河體自身的生態(tài)，想怎么清淤就怎么清淤，想什么時(shí)候清淤就什么時(shí)候清淤?！?/p>

可以看到，從管理到實(shí)踐，在越來(lái)越迫近的、剛性的治理目標(biāo)下，一系列問(wèn)題橫亙?cè)谇啊⒇酱黄?。未?lái)，黑臭水體治理將路向何方？

二、三年行動(dòng)藍(lán)圖發(fā)布，各地治理紛紛“快進(jìn)”

中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》明確勾勒了到2020年三年內(nèi)的治理藍(lán)圖，即堅(jiān)持《水十條》目標(biāo)不動(dòng)搖—“到2020年，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達(dá)90%以上”。

具體行動(dòng)上，《意見(jiàn)》提出，要實(shí)施城鎮(zhèn)污水處理“提質(zhì)增效”三年行動(dòng)，加快補(bǔ)齊城鎮(zhèn)污水收集和處理設(shè)施短板；完善污水處理收費(fèi)政策；加強(qiáng)城市初期雨水收集處理設(shè)施建設(shè)，有效減少城市面源污染等。

重磅文件無(wú)疑給黑臭水體的下半場(chǎng)指明了方向和路徑，而今年來(lái)，地方政府也在陸續(xù)發(fā)布文件，推進(jìn)黑臭水體治理的下半場(chǎng)工作。比如，湖北省政府印發(fā)《湖北省城市黑臭水體整治三年行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)方案），方案明確10大重點(diǎn)任務(wù)；6月中旬，《廣東省打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)計(jì)劃）發(fā)布，進(jìn)一步明確廣東基本消除黑臭水體時(shí)間表和具體目標(biāo)。隨著政策的陸續(xù)出臺(tái)，黑臭水體治理也將在今年正式迎來(lái)下半場(chǎng)的攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。

（一）系統(tǒng)施治

隨著實(shí)踐的不斷深入，大家普遍認(rèn)識(shí)到，黑臭水體作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，采用過(guò)去點(diǎn)、線、面的治理模式已經(jīng)無(wú)法全面、長(zhǎng)效地解決黑臭問(wèn)題。只有將負(fù)價(jià)值的黑臭水體通過(guò)人類(lèi)的勞動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂姓齼r(jià)值的生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)價(jià)值增長(zhǎng)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，才能真正實(shí)現(xiàn)黑臭水體長(zhǎng)治久清。而將自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)產(chǎn)品需要全社會(huì)的共同努力。

E20研究院提出，黑臭水體治理未來(lái)可能的方向是系統(tǒng)化、生態(tài)化和智慧化，即通過(guò)人類(lèi)勞動(dòng)的鏈接將黑臭水體轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)值增量。

江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳城建處副處長(zhǎng)何伶俊表示，系統(tǒng)工程一定要系統(tǒng)地去做，頂層設(shè)計(jì)非常重要。對(duì)于地方政府而言，系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該從工作機(jī)制層面、責(zé)任層級(jí)層面、實(shí)施方案層面幾個(gè)維度構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)體系；具體實(shí)施層面則需要處理好水下和岸上的關(guān)系，雨水和污水的關(guān)系，點(diǎn)源污染和面源污染的關(guān)系，黑臭水體和垃圾清運(yùn)系統(tǒng)的關(guān)系，政府和社會(huì)的關(guān)系，治理和管理的關(guān)系等六大關(guān)系。目前，江蘇省已經(jīng)是全國(guó)首個(gè)撥付專(zhuān)項(xiàng)資金要求以地級(jí)市為最小尺度研究黑臭水體治理頂層設(shè)計(jì)的省份。

（二）科學(xué)評(píng)估

作為黑臭水體的基層管理人員，中山火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局工程師洪鳳明表示，黑臭水體治理行至今日，對(duì)現(xiàn)狀的把握依然非常模糊，目前來(lái)看，最重要的工作應(yīng)該是做好全國(guó)黑臭水體的現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)估工作。

他提出了一些具體做法：在相關(guān)政府部門(mén)主導(dǎo)下，協(xié)同可能涉及的利益方，對(duì)水文、水質(zhì)、地質(zhì)、管線、居民情況（生活污水）、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、排污情況、管道等進(jìn)行詳盡調(diào)查，“真實(shí)的數(shù)據(jù)代表真實(shí)的環(huán)境現(xiàn)狀，因此，調(diào)查必須詳盡、準(zhǔn)確，一定要充分調(diào)查項(xiàng)目涉及的居民建筑情況，做好記錄，并以每條河涌（流域）為基礎(chǔ)建立完整檔案（調(diào)查的內(nèi)容）?！?/p>

（三）人民監(jiān)督

黨的十九大報(bào)告指出，在解決突出環(huán)境問(wèn)題方面，堅(jiān)持全民共治，宣示中國(guó)正進(jìn)入一個(gè)一切行動(dòng)以人民利益為出發(fā)點(diǎn)的新時(shí)代。作為首個(gè)以公眾參與為主要考核指標(biāo)的環(huán)境治理工程，黑臭水體治理更是黨和國(guó)家執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)，因此，它關(guān)乎人民，也需要依靠人民。

可以說(shuō)，黑臭水體治理是真正意義上政府與公眾搭建良好溝通協(xié)作機(jī)制的一次試水。因此，從政府層面而言，一是擺正心態(tài)，不懼怕人民的監(jiān)督，積極構(gòu)建信息公開(kāi)機(jī)制，打通溝通渠道，確保信息流暢，引導(dǎo)公眾參與黑臭水體治理的監(jiān)督工作；二是加強(qiáng)黑臭水體治理科普工作，提升公民對(duì)環(huán)保工作的理性認(rèn)識(shí)，從而形成合理的期待。

黑臭水體治理目前只是初見(jiàn)成效，仍然處于攻堅(jiān)戰(zhàn)中。對(duì)于全社會(huì)，包括政府、企業(yè)，還有公眾而言，黑臭水體治理并不能一蹴而就，而是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，距離長(zhǎng)治久清還有很長(zhǎng)的路要走，政府主導(dǎo)部門(mén)的責(zé)任依然非常重大。未來(lái)，黑臭水體整治必須堅(jiān)持政策與技術(shù)雙管齊下，必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維和規(guī)律性把握，既要雷厲風(fēng)行，也要久久為功。