鐵路客運(yùn)樞紐與城市協(xié)調(diào)關(guān)系及對(duì)策

余 柳，郭繼孚，劉 瑩

(北京交通發(fā)展研究院，北京100073)

鐵路客運(yùn)樞紐是銜接城市對(duì)外交通與城市內(nèi)部交通的重要節(jié)點(diǎn)，在增強(qiáng)城市對(duì)外聯(lián)絡(luò)交流、推動(dòng)區(qū)域交通一體化發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。反觀近年來鐵路客運(yùn)樞紐的建設(shè)與發(fā)展，由于受到發(fā)展理念、管理體制以及政策制度等因素的制約，其主要呈現(xiàn)的單一交通功能與城市功能布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間缺乏協(xié)調(diào)互動(dòng)。隨著中國高速鐵路、城際鐵路等區(qū)域軌道交通建設(shè)的快速發(fā)展，城市之間的時(shí)空距離大幅度壓縮，鐵路客運(yùn)樞紐尤其是高鐵車站呈現(xiàn)商務(wù)休閑旅客比例增加、出行次數(shù)頻繁、出行時(shí)效性和舒適性要求高等特點(diǎn)，客觀上要求樞紐地區(qū)功能復(fù)合化。與此同時(shí)，反思中國大城市在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的空間無序蔓延和過度依賴小汽車所帶來的交通擁堵、環(huán)境污染等一系列問題，也亟須重新審視交通與城市之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，通過客運(yùn)交通樞紐與城市功能的融合來引導(dǎo)城市向集約化、綠色化的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

1 鐵路客運(yùn)樞紐與城市用地互動(dòng)關(guān)系

隨著高鐵時(shí)代的到來，鐵路客運(yùn)樞紐的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生了系統(tǒng)性的變革。由于區(qū)域可達(dá)性的進(jìn)一步提升以及旅客特征發(fā)生明顯變化，鐵路客運(yùn)樞紐對(duì)城市的輻射和帶動(dòng)作用也越來越明顯，最顯著的效應(yīng)是提升樞紐周邊的土地價(jià)值，引發(fā)城市用地功能和空間格局的轉(zhuǎn)變；反之，城市功能和空間格局的轉(zhuǎn)變又對(duì)樞紐的交通承載力提出了更高的要求。因此，鐵路客運(yùn)樞紐與城市用地之間存在相互影響、相互協(xié)調(diào)的互動(dòng)關(guān)系，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，高鐵旅客商旅化、高端化特點(diǎn)強(qiáng)化了樞紐周邊城市服務(wù)業(yè)相關(guān)功能的聚集和發(fā)展。從服務(wù)對(duì)象上看，高鐵主要服務(wù)于省會(huì)城市以及區(qū)際之間中長距離的商旅出行，城際鐵路則主要服務(wù)于城市群內(nèi)部各城市(鎮(zhèn))之間的商務(wù)出行，且一日往返的可能性較大，一定時(shí)期內(nèi)出行較為頻繁。雖然二者在功能定位上有所差異，但都呈現(xiàn)服務(wù)對(duì)象商旅化、高端化的特點(diǎn)，因此會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化高端服務(wù)業(yè)相關(guān)功能的聚集和發(fā)展，帶動(dòng)商務(wù)辦公、商業(yè)服務(wù)、會(huì)議展覽、娛樂休閑以及住宅等產(chǎn)業(yè)用地類型的開發(fā)和建設(shè)。

另一方面，城市功能聚集和土地開發(fā)強(qiáng)度要求鐵路客運(yùn)樞紐具備與之相適配的交通集散模式。城市土地利用是交通需求的根源，不同的土地利用方式要求不同的交通模式與之相適應(yīng)。鐵路客運(yùn)樞紐在帶動(dòng)周邊土地開發(fā)、促進(jìn)樞紐功能與城市功能融合的同時(shí)，也會(huì)進(jìn)一步吸引更多的客流在樞紐地區(qū)集散。因此，鐵路客運(yùn)樞紐必須加強(qiáng)與城市內(nèi)部交通方式的便捷、高效銜接，提高樞紐地區(qū)的城市交通可達(dá)性及交通承載力，且樞紐客流規(guī)模越大、周邊土地開發(fā)強(qiáng)度越高，越需要采用集約、高效、綠色的交通方式進(jìn)行客流集散(地下通過軌道交通，地面則通過公共汽(電)車、自行車、步行等方式)，從而減輕城市居民日常生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)小汽車的依賴并提高綠色交通的吸引力，引導(dǎo)形成緊湊型的城市土地開發(fā)模式，最終實(shí)現(xiàn)城市交通結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的雙重優(yōu)化。

2 鐵路客運(yùn)樞紐與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的模式分類

從國內(nèi)外鐵路客運(yùn)樞紐的發(fā)展歷程和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，樞紐與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展并不是一蹴而就的，而是伴隨著城市的再開發(fā)、再更新不斷完善。根據(jù)樞紐的空間區(qū)位與城市功能布局的相互關(guān)系，鐵路客運(yùn)樞紐可分為三種發(fā)展模式。

1）城市更新型：對(duì)城市中心區(qū)既有鐵路客運(yùn)樞紐進(jìn)行更新改造來打造城市功能中心。

該模式的特點(diǎn)是利用城市更新和再開發(fā)的契機(jī)，對(duì)城市中心區(qū)既有鐵路客運(yùn)樞紐及周邊地區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā)和一體化改造，提升樞紐作為城市核心空間的作用。21世紀(jì)以來，以東京為代表的日本城市以及以倫敦為代表的歐洲城市圍繞火車站等大型樞紐地區(qū)進(jìn)行的更新改造都屬于這種模式。為解決20世紀(jì)80年代以來因經(jīng)濟(jì)泡沫破滅所帶來的城市經(jīng)濟(jì)不景氣及中心區(qū)活力衰退問題，東京大力促進(jìn)城市再開發(fā)事業(yè)，2001年起推出“城市再生”(urban renewal)計(jì)劃，將山手環(huán)線上的幾個(gè)大型鐵路客運(yùn)樞紐地區(qū)(東京站、新宿站、澀谷站、池袋站、大崎站等)指定為城市再生區(qū)域[1]。通過對(duì)樞紐周邊土地的功能提升和多輪改造開發(fā)，最終將這些單一交通功能的火車站打造成為城市的都心或副都心(見圖1)，發(fā)揮了樞紐對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎作用。

倫敦借助城市更新的機(jī)會(huì)，對(duì)位于城市中心的老火車站(帕丁頓、國王十字和圣潘克拉斯國際車站等火車站)周邊地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā)和城市功能的復(fù)合化發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)樞紐地區(qū)城市核心功能的提升強(qiáng)化。例如有著150多年歷史的國王十字火車站原本是充滿工業(yè)氣息的破敗區(qū)域，改造后成為了集商業(yè)、住宅、生活與休閑娛樂為一體的新社區(qū)(見圖2)，有效激發(fā)了地區(qū)的發(fā)展活力，同時(shí)也成為倫敦的重要門戶地區(qū)[2]。

圖1 東京圍繞火車站指定的城市再生區(qū)域Fig.1 Designated urban regeneration areas of Tokyo surrounding the railway stations

圖2 國王十字火車站改造前后對(duì)比Fig.2 King's Cross Railway Station before and after improvement

圖3 曼哈頓下城新增的富爾頓車站Fig.3 Location of new Fulton Station in Lower Manhattan

2）中心導(dǎo)入型：將鐵路車站或線路引入既有的城市功能中心。

這種模式的特點(diǎn)是通過將高鐵、城際鐵路等區(qū)域軌道交通線路引入城市中心區(qū)并建設(shè)新的交通樞紐，以此提升中心區(qū)的交通可達(dá)性和節(jié)點(diǎn)價(jià)值，有效激發(fā)所在地區(qū)的發(fā)展活力。在城市建成區(qū)尤其是城市中心引入新的軌道交通線路或新建車站的工程難度極大，需要協(xié)調(diào)的利益關(guān)系也非常復(fù)雜，但從國際大城市如紐約、倫敦、巴黎等城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，即使需要付出巨大代價(jià)，這些城市也仍然在不斷努力。例如紐約在曼哈頓下城引入新的交通樞紐——富爾頓(Fulton)樞紐(見圖3)，將原來的富爾頓街車站、世貿(mào)中心車站以及因9·11事件關(guān)閉的科特蘭街-世貿(mào)中心車站整合為一體，主要目的是重振曼哈頓下城，將富爾頓樞紐打造成為紐約更有活力的一個(gè)象征。

中國深圳市中心福田樞紐的建設(shè)也屬于此種模式。深圳市將廣深港客運(yùn)專線的車站引入福田中心區(qū)，形成鐵路、地鐵、公共汽(電)車、出租汽車等多種交通方式為一體的中心型鐵路客運(yùn)樞紐。福田樞紐將附近的酒店、商務(wù)中心、會(huì)展大廈以及購物廣場等城市功能布局串聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)商務(wù)、辦公和休閑娛樂無縫對(duì)接，不僅有效提升該地區(qū)的發(fā)展活力，同時(shí)由于該樞紐銜接的高鐵線路能夠快速通達(dá)廣州、香港，也加強(qiáng)了深圳的城市輻射力、促進(jìn)整個(gè)珠三角城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

3）新城帶動(dòng)型：新建鐵路客運(yùn)樞紐引導(dǎo)和帶動(dòng)新城(新區(qū))發(fā)展。

縱觀國內(nèi)外城市的形成和發(fā)展，交通因素往往成為其能否發(fā)展壯大的決定因素。特別是當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，城市中心區(qū)的功能開始向郊區(qū)及周邊地區(qū)疏散轉(zhuǎn)移，新城的建設(shè)成為中心區(qū)人口和功能疏解的重要承接地，而利用新建交通樞紐引導(dǎo)和帶動(dòng)新城發(fā)展則成為國內(nèi)外促進(jìn)新城(新區(qū))發(fā)展的重要模式。例如巴黎塞爾吉蓬圖瓦茲新城、東京多摩新城等都是圍繞鐵路車站等交通樞紐節(jié)點(diǎn)地區(qū)構(gòu)筑新城中心的典型案例，通過與市中心建立高效便捷的交通聯(lián)系加強(qiáng)新城的交通可達(dá)性，從而帶動(dòng)新城地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并擴(kuò)大區(qū)域的輻射效應(yīng)。

相對(duì)于城市更新型和中心導(dǎo)入型模式而言，新城帶動(dòng)型模式是一個(gè)綜合考慮建設(shè)成本和帶動(dòng)新城發(fā)展雙重目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)鐵路客運(yùn)樞紐與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的次優(yōu)選擇。在中國，高鐵建設(shè)由于受到多方因素的限制(如市區(qū)拆遷成本較高、工程難度較大)，往往將高鐵車站設(shè)置在遠(yuǎn)離主城區(qū)的新城(新區(qū))，同時(shí)以樞紐建設(shè)帶動(dòng)新城(新區(qū))的發(fā)展。目前中國的高鐵新城大多屬于這種模式。

3 鐵路客運(yùn)樞紐與城市協(xié)調(diào)發(fā)展制約因素

中國高速鐵路、城際鐵路等區(qū)域多層次軌道交通體系的構(gòu)建和快速發(fā)展，以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]37號(hào))等相關(guān)政策文件的出臺(tái)，為鐵路客運(yùn)樞紐與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了良好契機(jī)。但從目前的發(fā)展情況來看，鐵路客運(yùn)樞紐周邊的土地綜合開發(fā)效果不甚理想，樞紐功能單一化，與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系尚未建立。究其原因，根本上還是體制機(jī)制存在一定的制約。

1）分散管理、各自規(guī)劃，體制機(jī)制缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

首先，在交通行業(yè)條塊分割的管理體制下，鐵路客運(yùn)樞紐的各組成部分(如鐵路車站、地鐵車站、公共汽車站等)隸屬不同的管理主體。以北京西站為例，目前的管理體制有兩條分割線。第一條分割線主要體現(xiàn)在鐵路部門與北京市政府之間，兩者對(duì)北京西站的分管方案是：以鐵路站房、進(jìn)站系統(tǒng)等為主的地上部分歸北京鐵路局管理；以出站系統(tǒng)為主的整個(gè)西站地區(qū)歸北京市政府，由西站地區(qū)管理委員會(huì)代為管理。與此并列的另一條分割線來自北京市政府本身。西站地區(qū)占地面積1.3 km2，橫跨豐臺(tái)、海淀、西城三區(qū)。樞紐地區(qū)條塊分割、各自為政、多頭管理且缺少權(quán)威性和綜合統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，使得樞紐各組成部分的管理部門更多關(guān)注自身的管理職責(zé)，缺乏樞紐地區(qū)綜合開發(fā)的動(dòng)力和統(tǒng)籌考慮。

其次，從規(guī)劃管理體制上看，鐵路車站等對(duì)外綜合交通樞紐規(guī)劃、城市功能布局規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及樞紐地區(qū)地鐵、公共汽(電)車等城市交通規(guī)劃分別隸屬不同部門。不同部門在相關(guān)規(guī)劃的編制、審批等方面都有各自的體系和考慮，且在各自規(guī)劃形成的過程中缺乏有效的溝通平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)制。在這種情況下，很難將綜合交通樞紐的各組成要素進(jìn)行系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，樞紐場站規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃之間缺乏有效結(jié)合和緊密互動(dòng)，導(dǎo)致樞紐與城市“兩張皮”，樞紐與城市功能及土地利用難以協(xié)調(diào)發(fā)展。

2）缺乏差別化、靈活化的土地供應(yīng)方式及使用制度。

在土地供應(yīng)方面，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法(2004年修正)》和國土資源部《劃撥用地目錄》的相關(guān)規(guī)定，交通樞紐用地屬于劃撥用地范疇。按照《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法(試行)》的規(guī)定，“劃撥土地使用權(quán)人不得自行對(duì)劃撥土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。需改變現(xiàn)狀土地用途進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，可以由政府收回劃撥土地使用權(quán)，或者經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓他人開發(fā)建設(shè)并按照市場價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金。對(duì)其中用于商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式在土地交易市場公開進(jìn)行?！边@說明，通過劃撥方式取得的交通樞紐用地只能用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，禁止交通以外的商業(yè)開發(fā)用途。如果要對(duì)鐵路客運(yùn)樞紐周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)，則必須通過“招拍掛”的市場供地方式，那么樞紐的建設(shè)主體必須與社會(huì)開發(fā)商競爭，這樣難以保證交通建設(shè)主體和綜合開發(fā)主體的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，給綜合開發(fā)工作帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。

在土地使用方面，目前尚未出臺(tái)明確地對(duì)地面、地下、地上進(jìn)行分層管理的相關(guān)規(guī)定，若對(duì)交通場站上蓋進(jìn)行綜合開發(fā)，則無法確定同一塊土地的使用性質(zhì)和權(quán)屬。在土地開發(fā)方面，根據(jù)現(xiàn)有城市規(guī)劃的相關(guān)規(guī)范，火車站等交通樞紐用地的容積率一般較低(低于3.0)，意味著建筑開發(fā)強(qiáng)度不能太大，這在很大限度上約束了交通樞紐用地的綜合開發(fā)。

3）以政府為主導(dǎo)的投融資模式難以為繼。

鐵路客運(yùn)樞紐的建設(shè)、運(yùn)營需要大量資金，而傳統(tǒng)的鐵路車站建設(shè)、運(yùn)營資金都是由政府主導(dǎo)，投融資的主體和模式比較單一。隨著區(qū)域一體化及城市快速發(fā)展，鐵路客運(yùn)樞紐的建設(shè)、運(yùn)營及后期維護(hù)資金需求越來越大，這種以政府為主導(dǎo)的負(fù)債式投融資模式難以持續(xù)。2014年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號(hào))，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制僅限于：政府舉債、政府和社會(huì)資本合作(PPP)，以及規(guī)范的或有債務(wù)。這意味著地方政府的傳統(tǒng)融資渠道(貸款、信托和債券)將全面受限，亟須探索更加多元化的投融資渠道，以破解融資難題。目前政府在推廣PPP、“鐵路+土地綜合開發(fā)”等方面出臺(tái)了一系列指導(dǎo)意見，為投融資體制機(jī)制的改革創(chuàng)造了良好環(huán)境，但在相關(guān)的政策法規(guī)保障、激勵(lì)約束機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、爭議解決機(jī)制等方面依然缺乏配套措施和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目難以落地。在土地綜合開發(fā)方面，雖然出臺(tái)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]37號(hào))，但還缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和配套措施，導(dǎo)致鐵路建設(shè)和周邊土地開發(fā)兩者仍各行其道，不能相互協(xié)調(diào)。

4 鐵路客運(yùn)樞紐與城市協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)策

實(shí)現(xiàn)鐵路客運(yùn)樞紐與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市規(guī)劃、交通管理、鐵路等多個(gè)部門以及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營、管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，亟須突破既有制約因素的束縛，加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新和政策措施保障。以下分別針對(duì)鐵路客運(yùn)樞紐與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的三種模式提出對(duì)策建議。

4.1 城市更新型發(fā)展模式

從國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，城市更新型發(fā)展模式是城市發(fā)展到一定階段后必然經(jīng)歷的再開發(fā)過程，是促進(jìn)交通與城市深度融合、依托交通樞紐形成新的城市經(jīng)濟(jì)增長引擎的重要驅(qū)動(dòng)力。在這種模式下，由于鐵路客運(yùn)樞紐周邊地區(qū)已經(jīng)是成熟的城市建成區(qū)，對(duì)樞紐周邊進(jìn)行綜合開發(fā)和更新改造往往成本更高、工程更為復(fù)雜。而且鐵路客運(yùn)樞紐的更新改造涉及多個(gè)相關(guān)部門，而各個(gè)相關(guān)部門利益訴求不同，關(guān)注重點(diǎn)也不同，協(xié)調(diào)難度更大。因此，實(shí)現(xiàn)這種模式的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的突破。

圖4 東京站地區(qū)再開發(fā)項(xiàng)目協(xié)調(diào)架構(gòu)示意Fig.4 Coordination framework of the redevelopment project in Tokyo Station area

1）建立能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益訴求的平臺(tái)和機(jī)制。

一方面，可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，成立鐵路客運(yùn)樞紐地區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目委員會(huì)，由市政府、區(qū)政府、鐵路運(yùn)營、城市規(guī)劃等多方機(jī)構(gòu)代表組成，負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織協(xié)調(diào)，共同討論、制定樞紐地區(qū)城市功能布局及土地綜合開發(fā)的具體方案，并開展動(dòng)態(tài)的規(guī)劃指引，持續(xù)推進(jìn)和跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展和后續(xù)的更新完善。以日本東京為例，為促進(jìn)東京站地區(qū)的一體化綜合開發(fā)，專門成立了大手町-丸之內(nèi)-有樂町地區(qū)(Otemachi-Marunouchi-Yurakucho District，簡稱OMY地區(qū))再開發(fā)項(xiàng)目顧問委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、方案制定、項(xiàng)目推進(jìn)和改進(jìn)完善等工作(見圖4)，共同致力于將東京站地區(qū)打造成一個(gè)極具魅力、吸引力，熱鬧、繁華的金融和商務(wù)地區(qū)。自1996年9月起，該顧問委員會(huì)每一年半召開會(huì)議，就各參與方的發(fā)展意向和建議進(jìn)行溝通協(xié)商，制定《東京大手町-丸之內(nèi)-有樂町地區(qū)再開發(fā)規(guī)劃指南》[4]，明確本區(qū)域未來發(fā)展的基本方向、規(guī)則和開發(fā)方案。該指南于2000年首次制定，并分別于2005年、2008年和2012年進(jìn)行修訂，以適應(yīng)項(xiàng)目開發(fā)需求和東京的城市發(fā)展趨勢。

另一方面，也可以借鑒上海虹橋樞紐綜合開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，組建樞紐投資開發(fā)公司(見圖5)，實(shí)現(xiàn)樞紐地區(qū)綜合開發(fā)投資、建設(shè)、運(yùn)營主體的統(tǒng)一。為有效推進(jìn)虹橋樞紐的開發(fā)建設(shè)，上海市成立了虹橋綜合交通樞紐項(xiàng)目指揮部，并成立上海申虹投資發(fā)展有限公司(以下簡稱“申虹公司”)。申虹公司與虹橋綜合交通樞紐項(xiàng)目指揮部為兩塊牌子、一套人馬，承擔(dān)指揮部辦公室日常工作，負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)，包括召集指揮部會(huì)議和日常推進(jìn)會(huì)，統(tǒng)籌安排計(jì)劃進(jìn)度，協(xié)調(diào)各種矛盾。申虹公司由上海市土地儲(chǔ)備中心、上海久事公司、上海機(jī)場(集團(tuán))三大股東構(gòu)成，既是虹橋綜合交通樞紐的建設(shè)公司，也是虹橋商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)的投資開發(fā)主體，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃建設(shè)、協(xié)調(diào)指揮、投資開發(fā)和運(yùn)營管理的統(tǒng)一[5]，這在中國城市綜合交通樞紐建設(shè)運(yùn)營方面頗具代表性。

2）突破城市土地開發(fā)的容積率束縛，實(shí)行差別化、多層次的容積率制度。

根據(jù)鐵路客運(yùn)樞紐所處的區(qū)位及交通條件，結(jié)合城市功能的布局，依照法定程序提高交通樞紐用地的規(guī)劃容積率，保證樞紐地區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā)的可行性。在這方面日本東京的做法值得借鑒。東京于2002年出臺(tái)《都市再生特別措施法》，確立了特定街區(qū)制度和特殊容積率適用地區(qū)制度，將火車站等重要交通樞紐節(jié)點(diǎn)地區(qū)指定為特殊容積率適用地區(qū)，通過實(shí)施特殊容積率標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)樞紐節(jié)點(diǎn)地區(qū)高強(qiáng)度綜合開發(fā)。東京站所處的OMY地區(qū)于2002年被確定為特別容積率制度適用地區(qū)，制定的新容積率由原來的10提升至13，并且不同地塊之間的容積率還可以進(jìn)行轉(zhuǎn)移[6]。例如東京站為保護(hù)建筑，可將其容積率轉(zhuǎn)移到周邊建筑地塊上(見圖6)，在保護(hù)東京站歷史風(fēng)貌的同時(shí)還能實(shí)現(xiàn)周邊建筑的高強(qiáng)度開發(fā)。目前，東京站周邊地區(qū)積聚了金融、服務(wù)、制造業(yè)等領(lǐng)域的世界頂級(jí)公司，是東京都市圈最重要的高集聚戰(zhàn)略性區(qū)域。

4.2 中心導(dǎo)入型發(fā)展模式

中心導(dǎo)入型發(fā)展模式需要在既有發(fā)展較為成熟的市中心引入新的車站(高鐵車站或城際鐵路車站)，工程技術(shù)要求和投入成本都比較高，且由于引入地區(qū)往往是重要的城市功能區(qū)(如CBD地區(qū))，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密集，也是城市主要的客流吸引點(diǎn)，對(duì)樞紐地區(qū)的交通可達(dá)性和承載力提出了更高要求。

一方面，要加強(qiáng)所導(dǎo)入的車站與周邊城市建筑的一體化銜接，打造舒適、安全、便捷的步行網(wǎng)絡(luò)，使旅客通過步行就可以方便地到達(dá)目的地。步行網(wǎng)絡(luò)應(yīng)與目的地直接連通，通過建設(shè)地下連廊將車站的出入口延伸至周邊建筑物，既能有效擴(kuò)大交通樞紐的輻射和服務(wù)范圍，也能相對(duì)均衡地分散進(jìn)出樞紐客流，避免旅客過度集中在較少的通道內(nèi)，提高集散效率。例如深圳福田樞紐地區(qū)共設(shè)置了32個(gè)出入口(見圖7)，沿著出入口可以步行至地鐵福田站、會(huì)展中心站、市民中心站和購物公園站，并可抵達(dá)香格里拉大酒店、榮超商務(wù)中心、港中旅大廈、時(shí)代金融中心、免稅商務(wù)大廈、豐立大廈等多棟高層、超高層建筑，并且與怡景中心城、COCO Park等購物廣場商圈中心有效串聯(lián)，大大提高了旅客到達(dá)這些目的地的便捷性，同時(shí)也提升了所在地區(qū)的人氣和發(fā)展活力。

另一方面，鐵路客運(yùn)樞紐引入城市中心區(qū)必然會(huì)吸引更多的客流在樞紐地區(qū)集散，對(duì)樞紐地區(qū)的客流集散效率和交通承載能力也提出了更高要求，因此還需要構(gòu)建與功能定位和開發(fā)強(qiáng)度相適配的高承載力交通系統(tǒng)。以東京為例，其山手環(huán)線上的主要鐵路客運(yùn)樞紐周邊開發(fā)強(qiáng)度都比較高，例如東京站、新宿站的建筑容積率都超過10，樞紐周邊已經(jīng)成為東京最具活力和商業(yè)價(jià)值的地區(qū)，同時(shí)樞紐地區(qū)也構(gòu)建了與其開發(fā)強(qiáng)度相適配的高效、高承載力的軌道交通系統(tǒng)(見表1)，有效支撐了該區(qū)域的高強(qiáng)度開發(fā)。

4.3 新城帶動(dòng)型發(fā)展模式

從中國高鐵新城的建設(shè)情況來看，鐵路車站通常選址在距離主城區(qū)較遠(yuǎn)的城市郊區(qū)或者城市發(fā)展相對(duì)落后的中小城鎮(zhèn)，城市發(fā)展的必要基礎(chǔ)(如人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等)相對(duì)薄弱。而高鐵的開通實(shí)際上是一把雙刃劍，既能夠引導(dǎo)和促進(jìn)所在城市的協(xié)同發(fā)展，同時(shí)也可能加劇區(qū)域內(nèi)的虹吸現(xiàn)象，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。因此，如何從單一的車站發(fā)展成為功能完備的新城是新城帶動(dòng)型發(fā)展模式的關(guān)鍵。

圖5 上海虹橋綜合交通樞紐投資開發(fā)架構(gòu)Fig5 Framework of investment and development of Shanghai Hongqiao integrated transport terminal

圖6 東京站地區(qū)容積率轉(zhuǎn)移示意Fig.6 Demonstration of plot ratio transfer in Tokyo Station area

一方面，實(shí)現(xiàn)站城產(chǎn)一體化發(fā)展，充分利用高鐵在加快生產(chǎn)要素流動(dòng)、促進(jìn)信息交流方面的優(yōu)勢，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)打造能夠彰顯新城特色的支柱產(chǎn)業(yè)，即除了有“站”還要有“城”，有“城”還要有“業(yè)”，這樣才能真正發(fā)揮高鐵的交通優(yōu)勢對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的促進(jìn)和帶動(dòng)作用，避免新城過度依附老城發(fā)展以及因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異而導(dǎo)致虹吸效應(yīng)。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須在鐵路車站的選址階段就與新城功能布局和土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。建議由地方政府主導(dǎo)、會(huì)商鐵路主管部門，以“多規(guī)合一”工作為契機(jī)，將鐵路車站等綜合交通樞紐的規(guī)劃建設(shè)納入城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃進(jìn)行整體統(tǒng)籌考慮，結(jié)合城市功能分區(qū)、用地布局統(tǒng)一選址，并做好樞紐地區(qū)的土地綜合開發(fā)及相關(guān)配套設(shè)施的用地預(yù)留。在用地功能布局方面，圍繞車站打造新城中心，除了商業(yè)中心、居民住宅等功能布局之外，還需要完善學(xué)校、醫(yī)院、市場等各種配套設(shè)施，形成以樞紐為核心功能完善的樞紐型社區(qū)。此外，就交通區(qū)位的優(yōu)勢而言，將高鐵車站設(shè)置在城市郊區(qū)確實(shí)不如設(shè)置在城市中心區(qū)更為便利，但是這并不意味著高鐵車站不能設(shè)置在郊區(qū)，關(guān)鍵問題還是交通接駁。要實(shí)現(xiàn)高鐵車站建設(shè)對(duì)新城發(fā)展的帶動(dòng)和影響，僅僅依靠車站的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要想吸引更多的企業(yè)和機(jī)構(gòu)入駐、提高人氣，必須實(shí)現(xiàn)新城與外界的全方位交流，尤其是加強(qiáng)新城與市中心方便、快捷的交通聯(lián)系，而大運(yùn)量的軌道交通是與高鐵車站接駁的首選方式。例如巴黎塞爾吉蓬圖瓦茲新城所在的車站地區(qū)有4條軌道交通線路(3條鐵路線和1條RER線)與巴黎市區(qū)連接，大大提高了新城的可達(dá)性，吸引越來越多的國際總部、制造企業(yè)、研發(fā)中心和物流平臺(tái)入駐。

圖7 深圳福田樞紐周邊出入口分布Fig.7 Distribution of entrances and exits surrounding Shenzhen Futian terminal

表1 東京主要鐵路客運(yùn)樞紐開發(fā)容積率與銜接的軌道交通線路數(shù)量Tab.1 Plot ratio of the main railway terminals of Tokyo and number of rail transit lines connected

另一方面，創(chuàng)新投融資政策，建立穩(wěn)定、多元的鐵路客運(yùn)樞紐投融資渠道?！秶鴦?wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]33號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2014]60號(hào))等系列政策文件的出臺(tái)，都對(duì)交通等公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資體制改革釋放了有利的信號(hào)。綜合交通樞紐的建設(shè)開發(fā)可以在充分發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，探索以企業(yè)為主體、資本為紐帶的投融資方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入綜合交通樞紐的建設(shè)和運(yùn)營，形成多元化的投融資格局，建立穩(wěn)定的綜合交通樞紐投融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與樞紐的綜合開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營。例如東京、中國香港等國際大城市在鐵路客運(yùn)樞紐建設(shè)運(yùn)營中采用政府與社會(huì)資本合作的模式(PPP模式)，取得了很好的成效。而PPP模式取得成功需要多方位的保障，包括健全和完善PPP制度框架和法規(guī)體系、建立優(yōu)秀的信用約束和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、完善市場準(zhǔn)入及退出機(jī)制、加快機(jī)構(gòu)及人才隊(duì)伍建設(shè)等。

5 結(jié)語

從國內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，無論是高度成熟的城市中心區(qū)，或是承接中心城區(qū)疏解功能的新城或新區(qū)，都可以通過鐵路客運(yùn)樞紐與城市功能的耦合發(fā)展實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)互動(dòng)。鐵路客運(yùn)樞紐與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展并非一蹴而就，關(guān)鍵在于借助高速鐵路、城際鐵路等大力發(fā)展的契機(jī)，將鐵路客運(yùn)樞紐的建設(shè)或更新改造與城市空間結(jié)構(gòu)和功能布局的優(yōu)化相結(jié)合，推動(dòng)建立統(tǒng)籌多方利益訴求的平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)制，并在城市規(guī)劃、土地使用、投融資等體制機(jī)制和政策方面進(jìn)行突破創(chuàng)新，從而促進(jìn)交通與城市深度融合，引導(dǎo)城市交通發(fā)展模式向集約化和綠色化方向轉(zhuǎn)變。