重大公路工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估研究

馬小茹，譚建華（浙江五洲工程項目管理有限公司，浙江杭州310053）

0 引言

重大公路作為交通運輸體系的重要組成部分，在當(dāng)今國民經(jīng)濟發(fā)展中正發(fā)揮著越來越重要的作用。其建設(shè)對社會、經(jīng)濟、環(huán)境都會產(chǎn)生深遠的影響，對構(gòu)筑便捷的交通路網(wǎng)，優(yōu)化社會發(fā)展環(huán)境，加強區(qū)域間交流，推進經(jīng)濟發(fā)展及構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要的意義。然而，重大公路工程項目建設(shè)常因房屋拆遷、征地補償、生態(tài)環(huán)境、居民安置等引發(fā)各種社會矛盾[1]。為有效規(guī)避、預(yù)防、控制公路建設(shè)實施過程中可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險，為更好地確保公路建設(shè)順利實施，筆者以 351 國道(A 市段)建設(shè)工程為例，展開大型公路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的研究。

1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程及內(nèi)容

1.1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程及技術(shù)路線

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程為：制定評估工作方案→收集審閱相關(guān)資料→充分聽取意見→開展評估論證→確定風(fēng)險等級→編寫評估報告。

具體技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的技術(shù)路線

(1)制定評估工作方案。接受評估任務(wù)后，項目評估小組根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法的通知》(發(fā)改投資 [2012]2492號)和國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱(試行)的通知》(發(fā)改辦投資[2013]428號)等相關(guān)文件，召開評估研討會，制定評估工作方案，明確小組成員工作分工。

(2)收集、審閱相關(guān)資料。項目評估小組與項目業(yè)主及沿線地方政府及時溝通和交流，收集沿線相關(guān)規(guī)劃，以及本項目用地預(yù)審、規(guī)劃選址意見等相關(guān)批復(fù)文件。

(3)充分聽取意見。社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查可采取問卷法、訪談法、公示或公告、實地觀察法。調(diào)查方式分為全面調(diào)查和抽樣調(diào)查，其中抽樣調(diào)查是常見的調(diào)查方式[2]。評估組根據(jù)相關(guān)案例及以往同類項目經(jīng)驗，結(jié)合項目實際情況，選擇實地觀察法、問卷法、訪談法相結(jié)合，制定項目調(diào)研方案。

(4)開展評估論證。項目評估小組全面查閱、分析收集到的項目資料，核實項目的各項審批手續(xù)，審核建設(shè)程序的合法性和合規(guī)性，對項目存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險問題展開分析論證，識別項目的特征風(fēng)險因素，通過篩選確定項目的主要風(fēng)險因素。

(5)確定風(fēng)險等級。項目評估小組運用多種風(fēng)險評估方法，估計各主要風(fēng)險因素可能發(fā)生的概率和影響程度；針對項目存在的主要風(fēng)險因素，對可能發(fā)生的風(fēng)險提出風(fēng)險對策措施和建議，并對防范、化解措施后的風(fēng)險等級進行評判。

(6)編寫評估報告。根據(jù)上述資料分析、補充調(diào)研、專題研討的成果，項目評估小組完成本項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的編寫工作。

1.2 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程內(nèi)容

公路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主要內(nèi)容包括風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別和風(fēng)險估計。通過研究，提出風(fēng)險防范措施和化解措施及預(yù)測落實措施后的風(fēng)險等級[3]。

1.2.1 風(fēng)險調(diào)查

風(fēng)險調(diào)查是風(fēng)險分析的基礎(chǔ)工作。風(fēng)險調(diào)查的成果是風(fēng)險識別、風(fēng)險估計、風(fēng)險等級判斷，以及制定風(fēng)險防范、化解措施的基礎(chǔ)。風(fēng)險調(diào)查內(nèi)容主要如下。

(1)擬建公路的合法性，公路周邊的自然環(huán)境、社會環(huán)境狀況。收集擬建公路的相關(guān)資料，評估項目的建設(shè)是否符合國家和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、標準規(guī)范等，分析項目取得的相關(guān)前置審批文件是否合法合規(guī)并且完善；全面踏勘現(xiàn)場，了解項目所在地周邊的自然環(huán)境現(xiàn)狀和社會環(huán)境狀況，以及項目實施可能對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會的影響。

(2)利益相關(guān)者的訴求及矛盾分析。項目的利益相關(guān)者指有可能會受到?jīng)Q策直接或者間接影響的組織或個人。社會穩(wěn)定風(fēng)險的利益相關(guān)者不僅包括與風(fēng)險直接相關(guān)的參與者，還包括應(yīng)對和管理風(fēng)險的公共部門(一般指政府)、受到風(fēng)險影響的當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)、關(guān)注風(fēng)險和傳播風(fēng)險信息的大眾傳媒，以及并沒有直接利益關(guān)系的各種圍觀者(現(xiàn)場的和網(wǎng)絡(luò)的)等[4]。

(3)媒體輿論的報道。報紙新聞、新聞網(wǎng)站及各論壇對項目的報道。

(4)同類項目曾引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險。進行區(qū)域調(diào)查，搜集項目建設(shè)區(qū)域同類項目發(fā)生的社會不穩(wěn)定事件。

1.2.2 風(fēng)險識別

圍繞擬建項目的建設(shè)和運行是否可能使群眾的合法權(quán)益遭受侵害，從擬建項目各階段可能對外產(chǎn)生的負面影響、項目與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的相互適應(yīng)性等方面，全面、動態(tài)、全程識別擬建項目建設(shè)和運行可能誘發(fā)的社會矛盾和社會穩(wěn)定風(fēng)險事件。風(fēng)險識別一般可選用對照表法、專家調(diào)查法及訪談法、實地觀察法、案例參照法、項目類比法等方法。

1.2.3 風(fēng)險估計

采用風(fēng)險概率-影響矩陣對項目主要風(fēng)險因素進行分析，確定各主要風(fēng)險因素的風(fēng)險等級。風(fēng)險概率-影響矩陣，主要用于對具體風(fēng)險點進行分析，判定風(fēng)險點的風(fēng)險等級。矩陣是以風(fēng)險因素發(fā)生的可能性為橫坐標，以風(fēng)險因素發(fā)生后產(chǎn)生的影響大小為縱坐標。

根據(jù)風(fēng)險概率-影響矩陣分析，風(fēng)險影響包括嚴重、較大、中等、較小和可忽略五個級別。風(fēng)險發(fā)生可能性包括很高、較高、中等、較低和很低五個級別。不同風(fēng)險影響和風(fēng)險發(fā)生可能性組合后形成風(fēng)險點。風(fēng)險等級可分為重大風(fēng)險、較大風(fēng)險、一般風(fēng)險、較小風(fēng)險和微小風(fēng)險五個等級，具體如圖2所示。

圖2 風(fēng)險概率-影響矩陣

1.2.5 風(fēng)險防范、化解措施

為從源頭上防范和化解擬建項目實施可能引發(fā)的風(fēng)險，應(yīng)根據(jù)擬建項目的特點，針對主要風(fēng)險因素，闡述采用的風(fēng)險防范和化解措施策略；闡述提出的綜合性和專項性的風(fēng)險防范和化解措施，明確風(fēng)險防范和化解的目標，提出落實措施的責(zé)任主體、協(xié)助單位、防范責(zé)任和具體工作內(nèi)容，明確風(fēng)險控制的節(jié)點和時間。

2 實證研究

2.1 項目概況

351 國道(A 市段)建設(shè)工程路線全長 132.639 km。公路路基挖方1044.35萬m3，填方 990.83萬m3，新建瀝青混凝土路面2520 000.4m3；估算總建筑安裝工程費為545 822.32萬元；總投資為 887 035.71萬元，平均每公里造價6687.59萬元。

2.2 風(fēng)險調(diào)查

351 國道(A 市段)建設(shè)工程中，利益相關(guān)者主要有公路沿線的居(村)民、企事業(yè)單位、基層組織、各相關(guān)職能部門等。其中，基層組織及各相關(guān)職能部門是風(fēng)險的評估者和管理者、沿線居(村)民及企事業(yè)單位是風(fēng)險的反應(yīng)者和受害者、媒體是風(fēng)險的傳播者和溝通者。確定利益相關(guān)者后，評估組排出利益相關(guān)者優(yōu)先次序，并按照優(yōu)先次序展開利益訴求收集及矛盾分析。本項目中最優(yōu)先的應(yīng)為沿線的居(村)民及企事業(yè)單位，評估組對其以問卷調(diào)研、走訪、座談會的形式進行調(diào)研；基層組織及各相關(guān)職能部門的調(diào)研則采取座談會的形式收集意見及建議；從新聞網(wǎng)站、論壇、貼吧等處收集項目相關(guān)的輿論導(dǎo)向。

2.2.1 居(村)民及企事業(yè)單位意見及訴求

評估組向沿線居(村)民及企事業(yè)單位發(fā)放問卷 560 份，

圖3 問卷分析

通過座談會調(diào)研，各方面群眾代表反映的問題有所不同，各有側(cè)重。歸納匯總?cè)缦隆?/p>

(1)盡量避開村莊、河道，減少房屋征遷，減少對村民的影響。

(2)征遷補償、失地保險、拆遷安置等征遷問題。土地房屋征收賠償盡快落實，失地保險安排到位。

(3)設(shè)計好道路的排水、排污設(shè)施。

(4)合理設(shè)置出入口，與原有道路銜接完整。

(5)道路周邊綠化，道路連接合理，延伸道路硬化標準。

(6)施工期間盡量減少噪聲與灰塵污染及對原有道路、水利設(shè)施的影響，設(shè)置警示牌。

(7)施工期間做好相應(yīng)的防范措施，減少對村民生活出行的影響，保障安全。

(8)工程質(zhì)量嚴格把關(guān)。

(9)損壞的農(nóng)村公共設(shè)施和道路要及時修復(fù)或重建。

(10)盡快開工，施工進度要快。

2.2.2 基層組織及各相關(guān)職能部門的意見及建議

基層組織及各相關(guān)職能部門的意見及建議如表1所示。

表1 基層組織及各相關(guān)職能部門的意見及建議

2.3 風(fēng)險識別

本次評估根據(jù)現(xiàn)場勘查、調(diào)研、座談等情況，對照國家發(fā)改辦風(fēng)險因素表指出的8類風(fēng)險因素對照表進行對照分析，識別出項目涉及到的 35 個風(fēng)險因素，梳理為9個主要單因素風(fēng)險，即項目工程方案引發(fā)的風(fēng)險、項目建設(shè)資金籌措引發(fā)的風(fēng)險、項目征地拆遷引發(fā)的風(fēng)險、公路建設(shè)影響群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起的風(fēng)險、施工期間與當(dāng)?shù)卣把鼐€群眾溝通不暢引發(fā)的風(fēng)險、工程施工和交通組織方案不周到引發(fā)的風(fēng)險、施工結(jié)束后沒有及時修復(fù)借地借道引發(fā)的風(fēng)險、運營期間的風(fēng)險、社會輿論引導(dǎo)不正確引發(fā)的風(fēng)險。

2.4 風(fēng)險估計

2.4.1 項目單因素風(fēng)險程度估計

項目采用德爾菲法，邀請有經(jīng)驗專家對可能出現(xiàn)的風(fēng)險事件進行分析。通過調(diào)查專家的意見，獲得單個風(fēng)險因素發(fā)生的概率和風(fēng)險影響范圍，再對照風(fēng)險概率-影響矩陣分析，從而最終確定單個因素的風(fēng)險程度。項目涉及的主要風(fēng)險因素、風(fēng)險概率、風(fēng)險影響范圍和風(fēng)險程度如表 2所示。

表2 單因素風(fēng)險程度匯總表

2.4.2 綜合風(fēng)險評判

根據(jù)項目特點和已經(jīng)確定的單因素初始風(fēng)險程度，穩(wěn)評小組通過定性和定量分析及征求相關(guān)專家意見，對單因素風(fēng)險進行權(quán)重分配并進行疊加匯總，獲得對整個項目的風(fēng)險評估。

運用層次分析法，計算本項目單因素的權(quán)重，根據(jù)單因素風(fēng)險權(quán)重和單因素風(fēng)險程度來確定項目的整體初始風(fēng)險等級。經(jīng)過分析計算，本項目初始綜合風(fēng)險指數(shù)為0.42，屬于中等風(fēng)險指數(shù)范圍。

2.5 風(fēng)險防范、化解措施

評估進一步完善項目主要風(fēng)險的防范、化解措施。

(1)規(guī)范下階段各項程序，確定項目建設(shè)依法合規(guī)：①保持項目建設(shè)程序的公開透明、采取多種形式、面向群眾積極宣傳工程的合法性和科學(xué)性；②確保項目前期工作的依法合理。

(2)項目建設(shè)資金及時到位。

(3)嚴格進行工程設(shè)計方案的全面分析論證和綜合評估：工程方案設(shè)計要遵循技術(shù)上先進可行，經(jīng)濟上合理有效的原則。設(shè)計方案盡可能減少對沿線群眾生活生產(chǎn)的影響，盡量滿足沿線群眾的合理訴求。

(4)創(chuàng)新思維，講求科學(xué)的征地拆遷方法，以人為本：在征地拆遷過程中要不斷創(chuàng)新工作思路，講求科學(xué)有效的拆遷方法；對關(guān)系群眾切身利益的補償數(shù)據(jù)，要一絲不茍、反復(fù)核對，積極幫助群眾解決力所能及的補償問題，順利、高效地推進征地拆遷工作。

(5)妥善解決通道、出入口相關(guān)問題，方便沿線群眾出行及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(6)做好與群眾的溝通工作，緩解與沿線群眾的關(guān)系：在項目管理中，應(yīng)重視溝通和溝通方式，以有效地協(xié)調(diào)項目與外部的關(guān)系。

(7)制定完善合理的施工方案，文明科學(xué)施工，做好相應(yīng)的防范措施：①公路施工期間，應(yīng)在施工現(xiàn)場入口處、施工起重機械、臨時用電設(shè)施、橋梁口、隧道口、基坑邊沿、爆破物及有害危險氣體和液體存放處等危險部分，設(shè)置明顯的安全警示標志；②加強施工期間的環(huán)境保護措施。

(8)施工方代表、當(dāng)?shù)卣?、公路建設(shè)相關(guān)單位簽訂借地借道協(xié)議。

(9)采用高效噪聲控制措施，強化項目運營期噪聲防護；強化公路運營管理，保障沿線安全和衛(wèi)生環(huán)境。

(10)加大正面宣傳力度，正確引導(dǎo)媒體輿情。

采取措施后的風(fēng)險影響程度，如表3所示。

表3 采取措施后的風(fēng)險影響程度

經(jīng)評估分析核實，本項目涉及9個主要風(fēng)險因素，在充分論證各種風(fēng)險防控與化解措施前提下，主要風(fēng)險因素風(fēng)險等級為3個一般風(fēng)險和6個較小風(fēng)險。按照國家規(guī)定風(fēng)險綜合評價方法對風(fēng)險指數(shù)進行計算，最終風(fēng)險指數(shù)計算結(jié)果為 0.21，風(fēng)險等級為低級。

3 結(jié)語

在國家及地方重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估相關(guān)文件的指導(dǎo)下，以 351 國道(A 市段)建設(shè)工程為例，通過風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別和風(fēng)險估計等過程，研究提出風(fēng)險防范措施和化解措施，預(yù)測落實措施后的風(fēng)險等級，為重大公路工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估提供了參考。