新型城鎮(zhèn)化視角下農(nóng)村土地制度制度改革的思考

陳朝新 黃新 李景漢 陳炳超 韋水軍 韋冬露

摘要：北流市是廣西開展農(nóng)村土地制度改革的唯一試點地區(qū)，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面做了多方面探索并取得了一定的經(jīng)驗成果。本文分析了廣西北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀，在新型城鎮(zhèn)化視角下，通過對入市規(guī)模、入市用途、入市地塊空間分布等方面研究，探討農(nóng)村土地制度改革對新型城鎮(zhèn)化的影響。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地制度改革；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；北流市

1 緒論

隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷加快。高速城鎮(zhèn)化引發(fā)一系列資源環(huán)境問題，尤其是建設(shè)用地資源供給和城市規(guī)模不斷擴大的問題。隨著土地資源供給矛盾日益突出，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的控制力度越來越大，建設(shè)用地供給成為了制約城鎮(zhèn)化進程的主要因素之一。為此，國家提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，通過發(fā)展特色小城鎮(zhèn)等方式解決問題。如何協(xié)調(diào)“人地關(guān)系”已成為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化過渡的重要研究方向，新型城鎮(zhèn)化和土地制度的改革之間有著密不可分的聯(lián)系。[1]

2014年1月中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革中，提到：引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2015年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標(biāo)志著我國農(nóng)村制度改革即將進入試點階段，北流市作為我國農(nóng)村土地制度改革首批33個試點城市之一。

在此背景下，從新型城鎮(zhèn)化視角探討農(nóng)村土地制度改革意義重大。本文以北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點為例，深入探討農(nóng)村土地制度改革對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響，以期通過農(nóng)村土地制度改革促進新型城鎮(zhèn)化和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

注：陳炳超為通訊作者

2概念及理論依據(jù)

2.1 相關(guān)概念

1、新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。指的是高水平的城鎮(zhèn)化，注重高質(zhì)量和內(nèi)涵式發(fā)展，強調(diào)以人為本與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的生態(tài)文明型的各方面協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化[2]。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的特點對比見表1。

2、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地

農(nóng)村的集體建設(shè)用地包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體建設(shè)經(jīng)營性用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服、旅游等經(jīng)營性用途的農(nóng)村集體土地。

3、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在所有權(quán)不變的前提下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以有償方式發(fā)生轉(zhuǎn)移、再轉(zhuǎn)移的行為，包括出讓、租賃、作價入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等。

2.2 理論依據(jù)

1、可持續(xù)發(fā)展理論

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論思想內(nèi)涵，土地可持續(xù)利用的核心是強調(diào)人與自然資源的協(xié)調(diào)，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，強調(diào)土地的集約利用。在當(dāng)下城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速時代，在建設(shè)用地需求急速增加情況下，城市擴張就會采取盲目開發(fā)的方式獲取土地，出現(xiàn)大量占用耕地資源等現(xiàn)象，致使土地?zé)o法可持續(xù)利用[3]。更重要的是直接影響到糧食安全問題，糧食是我們生存的命脈，而土地是根，如果土地開發(fā)利用不合理，就不能保證子孫后代的長遠利益。中國耕地資源短缺，人口眾多，我們必須確保耕地紅線不突破，堅持走可持續(xù)發(fā)展道路[4]。在新型城鎮(zhèn)化背景下，應(yīng)該控制城市盲目擴張和新增建設(shè)用地規(guī)模，盤活存量建設(shè)用地，有機協(xié)調(diào)再開發(fā)廢棄閑置建設(shè)用地，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是一種途徑。

2、土地產(chǎn)權(quán)理論

土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等一起構(gòu)成了土地產(chǎn)權(quán)。我國土地所有權(quán)由國家或者集體所有；使用權(quán)指使用土地的權(quán)利；收益權(quán)是指對土地享有收益的權(quán)利；處分權(quán)是指土地所有者或使用者有權(quán)以出租或轉(zhuǎn)讓等形式的處分入地。土地產(chǎn)權(quán)制度是土地產(chǎn)權(quán)理論的重要組成部分，是限制土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)社會關(guān)系的總和。要起到激勵與約束的作用，實現(xiàn)土地資源配置優(yōu)化就必須要有一個適合當(dāng)前土地發(fā)展規(guī)律的制度，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實質(zhì)上是使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，所以相關(guān)產(chǎn)權(quán)問題是研究入市的前提[5]。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是在確保農(nóng)民集體所有權(quán)不變的前提下，在一定時期將使用權(quán)轉(zhuǎn)移到市場，從而獲得收益，同時達到土地資源高效利用的效果。

3、新型城鎮(zhèn)化理論

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過程。這個過程表現(xiàn)為兩個方面，一方面是城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，二方面是城市人口規(guī)模不斷擴大。城鎮(zhèn)化進程中，第一產(chǎn)業(yè)比重逐漸下降，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重逐步上升，同時伴隨著人口從農(nóng)村向城市流動這一結(jié)構(gòu)性變動。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

中央一直強調(diào)積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，合理調(diào)節(jié)各類城市人口規(guī)模，提高中小城市對人口的吸引能力，始終節(jié)約用地，保護生態(tài)環(huán)境；城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，既可以解決小城鎮(zhèn)發(fā)展用地問題，又可促進人口城鎮(zhèn)化，打通城鄉(xiāng)發(fā)展的壁壘。

3北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

1、北流市概況

北流市位于廣西東南部，屬于廣西壯族自治區(qū)的縣級市，北流市的區(qū)域位置如圖1：

北流市南與廣東高州、化州市、信宜市接壤。地處北回歸線以南，屬典型的亞熱帶季風(fēng)氣候，是“國家園林城市”、“全國綠化模范縣（市）”“中國陶瓷名城”。北流雨量充沛，氣候溫和，土地肥沃，農(nóng)業(yè)資源豐富，是綜合性農(nóng)業(yè)區(qū)，種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)等比較發(fā)達。地理區(qū)位和資源優(yōu)勢明顯，北流市第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好；工業(yè)發(fā)展體系比較完善，已形成以日用陶瓷、水泥、獸藥、罐頭食品、機械、皮件、電子等為主的工業(yè)體系；以商貿(mào)、物流、旅游、餐飲、房地產(chǎn)、文化娛樂為主的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)消費保持較快增長。

全市轄22個鎮(zhèn)、3個街道辦事處，總?cè)丝?515002人，總面積245700公頃。北流市2017年全年各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值分別為：第一產(chǎn)業(yè)47.2342億元，第二產(chǎn)業(yè)154.1843億元，第三產(chǎn)業(yè)122.6268億元。北流市的經(jīng)濟發(fā)展充滿活力，經(jīng)濟實力分別位居廣西縣（市）第二、第一位。目前北流市城鎮(zhèn)化率55.47%，廣西城鎮(zhèn)化率僅48.08%，玉林市的城鎮(zhèn)化率為48.5%，高于廣西平均水平，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛。

2、北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

北流市農(nóng)村土地制度改革試點從2015年開始，開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、征地制度、農(nóng)村宅基地制度等方面改革工作。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，取得了一定成效。

根據(jù)北流市摸底調(diào)查數(shù)據(jù)，全市集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量7866.667公頃，近期可入市1266.673公頃。其中，可就地入市的73.107公頃；可復(fù)墾異地入市的1200.006公頃，農(nóng)村集體有意愿入市的800.004公頃。目前，已經(jīng)完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市79宗，入市面積287.4873公頃，成交價款9.24億元；實現(xiàn)抵押貸款6宗，貸款額0.73萬元。

4農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對城鎮(zhèn)化影響分析

1、入市用途及規(guī)模分析

北流市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涵蓋工業(yè)用地、商住及住宅用地、倉儲用地、旅游用地、公益用地5種土地用途。目前，北流市工業(yè)用地入市11宗，面積36.67公頃；商住及住宅用地入市62宗，面積234.12公頃；倉儲用地1宗，面積0.68公頃；旅游用地1宗，4.75公頃；公益用地4宗，面積3.24公頃。詳見下表：

商住及住宅用地、公益用地入市促進城鎮(zhèn)配套完善，工業(yè)用地入市促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游用地入市促進文化產(chǎn)業(yè)及鄉(xiāng)村多元發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，從入市用途來看，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同價”“同權(quán)”，對新型城鎮(zhèn)化有很大促進作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素流動、聯(lián)動發(fā)展與區(qū)域資源共享。

商住用地入市，是北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的一次大膽探索，發(fā)展意義非凡。商住用地入市主要意義體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同價”“同權(quán)”；（2）滿足城鄉(xiāng)居民旺盛住房需求，推進住房供給側(cè)改革；（3）縮小城鄉(xiāng)差距，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2、入市途徑分析

目前，北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市緊密結(jié)合北流市社會經(jīng)濟和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等發(fā)展需要，因地制宜，進行多種農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市途徑的探索，主要包括就地入市、零星分散集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治入市、城中村（舊村）改造入市、新增用地入市等4種途徑。北流市目前就地入市13宗，面積16.97公頃；整治后異地入市36宗，面積192.50公頃；城中村（舊村）改造入市19宗，面積77.66公頃；新增建設(shè)用地入市1宗，面積6.01公頃。詳見下表：

（1）就地入市，是指符合規(guī)劃和依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，符合環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施條件已成熟，并明確可以在本村直接使用的，能直接就地入市。就地入市，人和土地等要素可直接城鎮(zhèn)化，很好解決小城鎮(zhèn)新增加設(shè)用地指標(biāo)不足、城鎮(zhèn)發(fā)展乏力的問題，同時，也在一定程度上促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（2）零星分散集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治入市，是指布局零星分散且不滿足就地入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，以鎮(zhèn)為單位，把位置偏遠，暫時不能立即進入市場的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，退出其開發(fā)權(quán)，將開發(fā)權(quán)授予其他符合開發(fā)利用條件的規(guī)劃，但現(xiàn)狀必須是農(nóng)用地或未利用地，然后將這些土地變更為經(jīng)營性建設(shè)用地后再批準其進入市場進行開發(fā)，整治調(diào)整之后異地入市，或者置換入市。

整治異地入市是北流農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的一個創(chuàng)新點。這一入市途徑，有利于盤活偏遠農(nóng)村閑置廢棄的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，同時增加偏遠農(nóng)村和城鎮(zhèn)邊緣民眾財產(chǎn)性收入，也為人口城鎮(zhèn)化提供物質(zhì)條件。入市地塊區(qū)位合理化、規(guī)?；?，為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局、產(chǎn)業(yè)集聚化等提供有利條件，土地復(fù)墾區(qū)域增加農(nóng)用地，很好達到環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)，符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵。

（3）城中村（舊村）改造入市，是指城中村（舊村）集體建設(shè)用地按照批準的方案進行土地整治，對規(guī)劃范圍內(nèi)各類土地統(tǒng)一進行整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬。對不予征收的，在優(yōu)化保障城中村（舊村）居民住房安置等用地后，規(guī)劃為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地將由農(nóng)民集體入市。

城中村（舊村）改造入市也是北流市入市途徑的一大創(chuàng)新舉措。城中村的存在是我國城市化、城鎮(zhèn)化進程中比較特殊的現(xiàn)象，在我國大、中、小城市中一直存在并且短期內(nèi)無法解決的問題。城中村改造問題較為復(fù)雜，存在社會風(fēng)險性。北流市城中村（舊村）改造入市，是解決城中村改造復(fù)雜問題的一個途徑，對城鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)用地資源優(yōu)化配置、控制城鎮(zhèn)盲目擴張和新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，符合我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。

（4）新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是指經(jīng)營性用途的集體土地經(jīng)依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，由農(nóng)民集體入市。

北流市新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是改革過程中比較大膽的嘗試，根據(jù)調(diào)研，北流市新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊，入市范圍均在存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地集中連片區(qū)域，保障部分合理建設(shè)用地的供給需求，符合建設(shè)發(fā)展要求。新增用地入市，增加城鎮(zhèn)、工業(yè)等非公益性用地供給，在一定程度緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展用地問題，對城鎮(zhèn)化發(fā)展起到促進作用。

3、入市地塊布局分析

當(dāng)前，受到長期以來一貫發(fā)展思維影響，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展主要集中于中心城區(qū)和重點開放開發(fā)區(qū)，國土資源空間開發(fā)和城鎮(zhèn)化發(fā)展亦如此。北流市城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資絕大部分集中在城市中心城區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，中心城區(qū)集聚幾乎所有優(yōu)質(zhì)資源。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)，由于缺乏資金投入、新增建設(shè)用地指標(biāo)等，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套落后或缺失，不符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總體上布局除了北流市中心城區(qū)，還包括一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，包括清水口、新豐、六靖、六麻、石窩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體分布如下圖2。北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，除了保障用地需求，同時，破解一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標(biāo)不足、建設(shè)資金缺乏、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房供需矛盾等難題，縮小城鄉(xiāng)差距，有效推進農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，發(fā)展特色小城鎮(zhèn)等，推進新型城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展。

5總結(jié)

農(nóng)村土地制度改革，包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等，是我國創(chuàng)新農(nóng)村集體土地權(quán)益全面實現(xiàn)機制，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大改革。北流市結(jié)合實際情況，投入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革浪潮中，大膽改革，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機制，實現(xiàn)北流市入市“4454”改革模式，在入市用途、入市途徑等方面，積極推動改革試點工作。在改革中，不斷影響和推進北流市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

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