公私伙伴關系PPP模式下 公共體育場館建設運營動力機制及實踐對策研究

摘要：PPP是一種新型的項目融資模式，能有效吸引民營資本，使之能積極參與公共體育場館建設，提高資金效率，降低成本風險，能有效增加民營資本的利潤。能有效減輕政府投資負擔和風險，提高項目服務質量，更好地為社會和公眾提供服務。本文從PPP模式的視角對公共體育場館運營問題與對策展開研究，旨在提高城公共體育場館運營管理水平，促進公共體育場館建設運營的可持續(xù)發(fā)展。建議在實踐中完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)、放寬政府扶持政策、積極推動政府角色轉換、設計合理的風險分擔結構、大力培養(yǎng)體育場館經營管理人才。

關鍵詞：PPP模式；公共體育場館建設運營；動力機制；實踐對策

學術界通常認為，PPP模式即Public-Private-Partnership（公共私營合作制）的簡稱。是指政府部門與民營公司或私人組織之間，通過特許權協議合作形式，建設基礎設施項目等公共產品和服務提供，以優(yōu)化項目融資，實現“雙贏”或“多贏”。

PPP模式的內涵包括：第一，PPP是一種新型的項目融資模式。一般的融資由公司自由掌握，向金融機構貸款用于生產經營活動；PPP項目融資是由政府發(fā)起和扶持為主，合作公司積極跟進的一種方式。融資內容與政府政策扶持對象及力度，項目預期收益等密切相關。項目公司的資產總值和政府的政策承諾是融資貸款的安全保障，項目公司的經營性直接收益和經營利潤是歸還貸款的主要來源。第二，PPP融資模式能有效吸引民營資本，使之能積極參與社會建設，提高資金效率，降低成本風險。民營資本參與PPP融資能充分發(fā)揮它的特性，比如前期的項目確認、設計和可行性研究，引入先進技術和有效管理，控制項目進程，縮短項目建設周期，降低企業(yè)運作成本、資產負債率及風險，保障國家、市場、社會和民營企業(yè)各方的利益。第三，PPP模式能有效增加民營資本的利潤。PPP對私營部門具有強大的吸引力。它能與政府部門緊密合作；能及時獲取貸款；投資回報有保障。在一定程度上還有政策支持的機會。如給予民營公司國有或集體土地優(yōu)先開發(fā)權、融資貸款擔保、稅費優(yōu)惠或其他政府性政策優(yōu)惠措施等。通過實施這些政策性措施可提高民營資本參與合作項目的積極性。第四，PPP模式能有效減輕政府投資負擔和風險，提高項目服務質量，更好地為社會和公眾提供服務。

一、PPP模式的動力機制

從國外近年PPP模式運行的經驗看，成功運作PPP模式需要具備一些基礎條件：政府部門的有力支持不可或缺。在PPP模式中前期政府承擔重要的、總體的角色和責任。政府是否從公共利益角度出發(fā)，開展項目的總體策劃、組織公開采購、協調各方關系、制定政策扶持等，決定著PPP運作的重要方向。如需要有健全的法律法規(guī)和政策制度體系支撐。PPP項目需要有法律保障，對各方當事人的權利、義務、責任和風險進行明確界定，充分評估，保護各方利益不受損害。在PPP模式的全程運行中，從最初的項目設計、可行性研究到招標投標等確定合作方過程；從雙方或多方合同簽定，到具體項目公司的融資、運營、管理和維護等過程，在各個階段都得明確基本法律流程，使雙方合作有規(guī)矩可尋，利于發(fā)揮雙方優(yōu)勢和彌補雙方或項目運行中的問題或不足。如PPP模式運行需要有會計、法律、金融等專業(yè)化機構和復合型、高層次人才的支持。PPP模式作為一種未來會在多領域多層面廣泛應用的項目特許經營權方式，其時限長、內容多，范圍廣，涉及復雜的金融知識，如國際金融、互聯網金融等，涉及多方面的法律知識，如金融法、合同法、招標投標法等，涉及專業(yè)的工程技術及管理、財務及管理、項目咨詢及管理等方面的知識。需要有規(guī)范化、標準化和信息技術作支撐的知識體系。專業(yè)機構和專業(yè)人才必不可少PPP模式優(yōu)勢及注意問題。

政府和私營兩者的優(yōu)勢結合，是建立PPP模式的基礎。它能體現政府職能的宏觀調控政策能力，統(tǒng)籌規(guī)劃協調能力和責任意識；它能體現私營企業(yè)的資本調集能力、管理效率和創(chuàng)業(yè)精神?？偨Y而言，PPP模式的優(yōu)點包括：一是能減輕財政負擔，轉換政府職能。政府從直接提供公共產品和公共服務轉變成監(jiān)管者，能優(yōu)化項目效益，減輕財政壓力。二是降低綜合成本。一個項目如果 單純由政府投入可能建設周期長、管理效益差，但PPP模式能集中政府與私營企業(yè)的優(yōu)勢，能強化項目的前期規(guī)劃的科學性，也激發(fā)私營企業(yè)逐利的熱情，從而提高效率和降低工程總造價，積 極防范和規(guī)避項目完工風險和資金風險。三是促進混合所有制。當前，中央積極推動混合所有制建設，希望利用民間資本提升政府提供公共服務的質量和效率，PPP正是這樣一種手段，能通過 混合所有制方式保持項目管理的革新和投融資手段的革新。四是風險分配合理。融資難度減低；管理質量提高；政府及企業(yè)雙方風險得以分擔，共同合理分配。五是應用范圍廣泛。從工程向服務領域轉變。

二、PPP模式實踐中應注意的問題

執(zhí)行PPP項目最需要注意的是如何選擇投資人問題。投資人選擇的難度比較大。假若政府對投資人招商不熟悉，缺乏有效的投資人選擇機制和經驗，在引進投資人的過程中，如果對投資人的資 質、誠信、實力、業(yè)績、管理及服務經驗等方面考察不足，則容易使項目停滯，資金鏈掉斷等風險。這需要政府在選擇投資人時作充分的評估和細致的考察，在具體項目選擇中可參照企業(yè)“路演”形式，貨比三家，擁有專業(yè)管理人員同時也主動聘請法律顧問和會計事務專業(yè)人才，最大程度減少風險的存在。

執(zhí)行PPP項目需要注意預防腐敗問題。由于PPP是政府與私人的最緊密的合作模式。有些權力支配者恰恰喜歡利用規(guī)則的不完善，利用技術的不專業(yè)，利用隱匿的人情關系，利用合作的表面性 項目等行為掠奪國家財富，實現投資人和政府權力者的“共贏”。而這種腐敗行為隱藏在堂而皇之的PPP項目中，不易被發(fā)現。這是推進PPP中最值得注意的方面。預防PPP中的腐敗問題需要法 律法規(guī)的完善，作業(yè)的標準化，技術的電子化，體制機制的順暢和監(jiān)督的有效等措施。具體而言，一個PPP項目是否容易出現腐敗行為我們可以關注這幾點。

第一，政府投資項目其購買和供應角色是否分離。角色分離代表決策、管理和執(zhí)行的有效分離和制約，若同一政府機構既負責購買又負責供應，政府很有可能偏袒公共服務或出現舞弊行為。

第二，該項目的設計、招標、談判、實施和監(jiān)管服務等是否有完善的契約。是否引入具有金融、管理、會計、法律等專業(yè)代理機構。引入專業(yè)力量能保證規(guī)劃方案設計合理，能有效保證項目實施質量。

第三，是否有制定規(guī)范的法規(guī)以支持競爭的和透明的投資人選擇制度。以公開和競爭的方式挑選合適的經營者是PPP模式設立的有效要素。整個投標過程必須是透明的和競爭性的，并且在競爭 性的投標和客觀公正的評標過程產生最佳中標人，即符合質量服務要求的最低價格的供應商。這是減少PPP模式中的腐敗現象最重要的步驟。實踐中往往出現招標不足三家的現象，這也是政府 或部門事先與民營企業(yè)達成意向使招標缺乏競爭性。這種現象不單單在PPP中出現，在BT、BOT、工程項目招標投標、政府采購等諸多項目中出現，也是需要整治的重要方面。

第四，必須建立有效的質量保證機制和評價體系。項目實施過程中或實施完成需要有第三方做獨立的質量保證及監(jiān)管機制，對經營者的規(guī)劃、營運、業(yè)績結果等進行獨立、客觀且公正的評價 。如工程過程服務控制及監(jiān)測、項目管理質量評價體系認證、專家顧問及咨詢等。

PPP模式是政府轉型和企業(yè)發(fā)展來說既是機遇，更是挑戰(zhàn)，它要求政府把握政策，準確規(guī)劃，規(guī)范運作，廉潔服務，也要求企業(yè)熟悉市場、精練運作PPP模式流程、恰當運用投資融資決策數 據和工具，實現全過程介入，運作和管理包括項目前期、立項、可行性研究和最初階段；項目招標投標、融資、合同簽定的中期階段；項目具體實施、項目運營和維護、投資的回收、風險管理等后期階段等。最終實現政府、市場、企業(yè)、社會的共贏。

三、PPP模式在公共體育場館建設運營中的實踐

體育是一項改善民生的事業(yè)。政府為廣大人民群眾提供基本公共體育服務，滿足人民群眾不斷增長的體育文化需求，是政府的職責和義務，是建設體育強國和健康中國的必然要求。公共體育場館在實現公共體育服務均等化過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，其運營管理者們肩負著沉重的社會責任，在其運營管理過程中遭遇的各種難題容易受到人們的格外關注。如何找準并解決這些難題，急需進行公共體育場館改革。黨的“十八大”以來，經濟社會發(fā)展面臨“新常態(tài)”，城公共體育場館運營管理體制機制也必然深受經濟體制、政治體制和社會體制改革的影響，需要采取突破性思維，創(chuàng)新工作思路，采取突破性措施，推動城公共體育場館運營管理新局面。

（一）PPP模式在體育場館建設運營中應用的特點

第一，目前，在我國人們對于體育場館等體育服務商品的消費還屬于一種發(fā)展及享受消費，并不是一種基本的生活消費。而對水、電、煤氣等公共服務的消費是一種必須的生活消費。消費特點的不同決定了不同領域PPP模式未來可預期現金流的穩(wěn)定性的不同。前者的穩(wěn)定性要明顯低于后者。

第二，民間資本利用PPP模式參與體育場館建設的風險要高于其他公共服務領域。但高風險也就蘊涵著高收益的可能性，若民營機構運營成功，則可以獲得數倍于其投資的回報。

第三，目前，我國體育場館的贏利性較差是不爭的事實。民間資本的投資主要通過體育場館配套商業(yè)設施的經營來獲得投資回報，而且，在體育場館建設領域的PPP模式中，政府一般都會配套較大面積的商業(yè)用地，以吸引民間資本的投資。此外，體育場館具有聚積人氣的功能，可以帶動其周邊商業(yè)配套設施的發(fā)展，提高投資者的投資回報率。而投資于其他公共服務領域的民間資本主要是通過公共服務設施的經營來獲得穩(wěn)定的投資回報。

（二）PPP模式在我國體育場館建設運營中應用的對策

根據PPP模式在我國當前體育場館建設應用中存在的問題及我國的現實，應從以下幾個方面著手改進。

第一，完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)。體育場館進行PPP模式運作，需要在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段對政府部門與企業(yè)各自承擔的責任、義務和風險進行明確界定，以保護雙方的權益。因此，PPP項目的運作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保障。

第二，放寬政府扶持政策。PPP模式最大的特點是通過給予一定的政策扶持來保證民營資本的收益率，以吸引民營資本的投入。因此，在我國要通過PPP方式來建設經營體育場館，政策扶持是必不可少的條件。若能結合我國體育場館建設的實際情況，制定相應的諸如稅收優(yōu)惠、財政補貼、部分政府投資的配合以及授予廣告、房地產開發(fā)特許經營權等扶持政策，必將充分調動民營資本的積極性。

第三，積極推動政府角色轉換。PPP模式的實施離不開政府的積極推動，但是政府順利完成角色轉換也是非常重要的。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，在國家宏觀調控下更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，最終建立市場引導投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規(guī)范、宏觀調控有效的新型投資體制。

第四，設計合理的風險分擔結構。PPP項目融資能否成功的另一主要因素是項目的風險分擔是否合理。政府部門在設計風險分擔結構時要考慮項目方案的吸引力。合理的風險分擔結構是一個項目方案具有吸引力的關鍵。通?？筛鶕鞣将@利多少的原則考慮相應風險的承擔，使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有風險分擔設計合理的項目方案才具有較強的吸引力，才能使項目具有可操作性。

第五，大力培養(yǎng)體育場館經營管理人才。PPP項目能否成功的一個關鍵因素在于體育場館后期的運營，而場館后期的運營需要相應的高質量的專門人才。因此，加強體育場館經營管理人才的培養(yǎng)也是促進PPP模式在體育場館建設領域應用的一個重要因素。

此外，還應大力發(fā)展我國金融市場，并結合體育場館建設對資金需求的特點及體育場館預期收益的規(guī)律性，開發(fā)出靈活多樣的適合體育場館建設融資需求的金融產品。

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本論文為教育部人文社會科學研究青年基金項目研究成果，項目批準號：15YJC890037。

作者簡介：王彥收（1980-），男，河南周口人，上海工程技術大學體育教學部副教授，碩士，研究方向為體育產業(yè)、公共體育服務。