PPP投融資模式在市政建設(shè)中的運作與實施的思考

歐陽玉麗

摘要：經(jīng)濟和社會的發(fā)展進步，極大地促進了市政建設(shè)的運作與實施，也為PPP投融資模式的應(yīng)用提供了更為廣闊的平臺，并得到了社會大眾的高度重視與關(guān)注。加強PPP投融資模式的應(yīng)用，可以滿足市政建設(shè)的實際需求，緩解地方政府的財政壓力，將周期建設(shè)成本保持在可控范圍之內(nèi)，進而促進市政建設(shè)的順利進行。文章主要針對PPP投融資模式在市政建設(shè)中的運作與實施展開分析，重點闡述幾點針對性的完善措施，以供相關(guān)人士借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP投融資模式；市政建設(shè)；完善措施

目前，PPP投融資模式在市政建設(shè)中得到了應(yīng)用與推廣，并在市政建設(shè)中占據(jù)著越來越重要的地位，已經(jīng)逐漸成為促進經(jīng)濟增長的重要保障。要想促進經(jīng)濟和社會又好又快地發(fā)展，就要重視PPP投融資模式這一應(yīng)用，并將其與市政建設(shè)結(jié)合在一起，避免潛在性風險的出現(xiàn)，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施運行效率的穩(wěn)步提高。

一、PPP投融資模式應(yīng)用的可行性因素分析

（一）內(nèi)涵分析

對于PPP投融資模式來說，主要是指公私合營模式，它可以促進城市基礎(chǔ)工程建設(shè)的順利開展，促使政府部門與社會企業(yè)之間的合作更為緊密，可以有效調(diào)動社會資本。一般來說，通過PPP投融資模式的運用，需要政府與私人簽訂合同，雙方要履行好自身的權(quán)力和義務(wù)。加強了政府與社會企業(yè)之間的交流與協(xié)作，提供更為良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，可以拓寬社會資本投資途徑，進一步發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，并有效轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)市場資源的高效利用與合理配置。

（二）有利于緩解財政壓力

市政工程建設(shè)項目具有建設(shè)周期長、建設(shè)區(qū)域大等特點，所以在項目實施過程中，資金投入較大的現(xiàn)象比較明顯，極容易造成地方政府的財政支出加重，或財政負擔與日俱增。而通過PPP投融資模式，由于私人資本的引入，可以有效緩解了地方政府的財政壓力。

（三）有利于將公共部門風險保持在可控范圍之內(nèi)

在市政工程建設(shè)中，由于諸多因素的影響，比如現(xiàn)實環(huán)境和操作失誤等因素，各類建設(shè)風險時有發(fā)生，有時很難獲得較高的經(jīng)濟利潤。而通過PPP投融資模式的實施與運作，私營資本的投入分散了風險，減少了政府部門的建設(shè)資金壓力，進而也確保各項經(jīng)濟效益的穩(wěn)步提升。

二、PPP投融資模式在市政建設(shè)中運作實施所面臨的問題

（一）融資主體和融資模式比較單一

現(xiàn)階段，在市政建設(shè)中，城市建設(shè)相關(guān)部門是投融資的重要責任者，然而無論是政府主管部門，還是政府委托的國有市政代建單位，都很難直接面向市場融資，往往要借助銀行貸款、通行費收入以及財政補助等資金，以此來進行市政建設(shè)，融資渠道比較單一、片面。在筆者所負責過的廈門火車站南廣場停車服務(wù)設(shè)施及改造、廈門枋湖雙十中學公共停車樓、廈門湖東社區(qū)設(shè)施改造等大型公共設(shè)施項目齊頭并進的建設(shè)過程中，尤其是對于代建單位財務(wù)管理而言，深感融資壓力的巨大。建設(shè)過程中單憑銀行貸款這單一渠道，借新債還舊債，使得代建單位的資產(chǎn)負債率節(jié)節(jié)攀升，代建單位很容易陷入資金的困境，也加大了建設(shè)單位的企業(yè)風險。

在實際的市政建設(shè)過程中，特別是對于一些建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)周期長、資金需要量大的公共市政建設(shè)項目，單憑相關(guān)主管部門的融資能力已經(jīng)很難滿足市政建設(shè)資的需求，亟需采取可行措施來加以應(yīng)對，以促進企業(yè)的良性資金循環(huán)，降低企業(yè)的經(jīng)營風險。

（二）社會資本參與度有待提升

對于PPP項目來說，具有成本高和時間長等特點，在項目運行過程中，缺少較為清晰明確的風險分擔機制，項目收益率有待提升，并且建設(shè)運營的監(jiān)督與管理力度嚴重不足，出現(xiàn)了諸多潛在性風險，對企業(yè)跨時期投資決策造成了極為不利的影響，也阻礙著PPP項目簽約的順利進行。

三、PPP投融資模式在市政建設(shè)中的完善措施

案例分析：以北京四號線PPP項目為例，這是我國首條采用PPP模式進行項目融資的地鐵線路，總長為28.2km。在北京與香港地鐵公司簽約以后，開啟了國內(nèi)首條軌道交通建設(shè)PPP模式融資之路。政府已經(jīng)授予經(jīng)營權(quán)公司來做好相應(yīng)的運營、維護以及資產(chǎn)管理等工作。并在運營期滿以后，資產(chǎn)將全部無償交還給政府。通過對北京地鐵四號線PPP項目模式可以看出，PPP模式的優(yōu)點主要集中：其一，在項目被分拆以后，政府的財政負擔有所遞減，社會閑置資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了相應(yīng)的體現(xiàn)，而且各出資方的風險也有所降低。其二，也構(gòu)建了城市交通項目的市場化收益機制，使公共服務(wù)供給更具多元化，已經(jīng)取得了良好的實施效果，值得眾多市政建設(shè)進行借鑒與效仿。

（一）放寬市場準入

政府在制定政策中，在法律上對準入的行業(yè)和領(lǐng)域沒有進行明確規(guī)定，民間資本要積極參與其中，政府要給予相應(yīng)的扶持和引導。同時注冊資本登記條件放寬，可以利用好依法轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)投資，降低企業(yè)集團注冊資本金和子公司個數(shù)標準，也降低跨行業(yè)聯(lián)合、兼并和重組的準入門檻，進而可以為市政建設(shè)的順利融資提供便利條件。

（二）對預(yù)算支出和財政補貼進行合理安排

要想將PPP投融資模式在市政項目管理中的效能充分發(fā)揮出來，對中長期財政預(yù)算進行合理安排，將財政支出負擔降至最低，就必須要構(gòu)建財政風險溢價補貼機制。降低公共品價格波動而帶來的市場風險因素，建立起相應(yīng)的風險共擔機制，政府、保險以及企業(yè)等要積極參與其中，將財政預(yù)算支出保持在合理范圍內(nèi)，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的高效、合理。

（三）加強市政建設(shè)PPP項目風險管理建設(shè)

市政建設(shè)PPP投融資模式中，一般來說包括債務(wù)風險、超支風險以及經(jīng)營風險等，將其轉(zhuǎn)移到私營機構(gòu)中去。而政府公共部門在政治風險和金融風險等方面的應(yīng)對中更具有優(yōu)勢。將公私優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，將風險共擔出去，降低整個項目的潛在性風險，進而確保PPP投融資市政項目的順利實施。借助合同，要將公私部門的責任明確化，制定相應(yīng)的獎懲條例，做到獎懲分明，將公共項目成本降至最低，為公眾提供公共部門標準所需的產(chǎn)品和服務(wù)。

（四）構(gòu)建互信合作機制，充分發(fā)揮PPP專業(yè)機構(gòu)的積極作用

1. PPP投融資模式屬于長期性的公私合作伙伴關(guān)系，合作雙方在互信的基礎(chǔ)上成立的合作關(guān)系。通過PPP投融資模式在市政建設(shè)中的合理應(yīng)用，新型融資制度的優(yōu)勢就在于能夠?qū)㈦p方的優(yōu)點都發(fā)揮出來，構(gòu)建信任合作的關(guān)系。所以，PPP公私雙方要樹立高度的信任觀念，明確權(quán)責關(guān)系，訂立項目合同，進而構(gòu)建相應(yīng)的互信合作機制。

2. 對于PPP投融資模式來說，需要借助專業(yè)機構(gòu)的扶持。在發(fā)達國家中，諸多國家已經(jīng)構(gòu)建了PPP投融資模式專業(yè)機構(gòu)。我國也開始緊追其后，以上海地區(qū)為例，伙伴關(guān)系公司簡稱PA，在2016年成立了PPP專業(yè)機構(gòu)，在PA中私營機構(gòu)持有53%的股份，而政府持有47%的股份。政府通過建立伙伴關(guān)系公司，獲得了極具專業(yè)水平和工作經(jīng)驗的專家，得益于專家機構(gòu)的幫助與積極參與，為PPP投融資項目的順利實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。所以，在市政建設(shè)中，要提高對PPP專業(yè)機構(gòu)的積極作用，確保PPP市政建設(shè)項目順利推廣出去。

（五）構(gòu)建完善的監(jiān)督與管理機制

PPP投融資模式屬于新興事物之一，在項目立項、評價、項目實施和運營等方面中，要構(gòu)建可行的監(jiān)督與管理機制。政府要設(shè)置專門的監(jiān)督與管理部門，適當引入第三方監(jiān)管機構(gòu)來嚴格監(jiān)督與管理市政建設(shè)項目。與此同時，要積極構(gòu)建PPP綜合服務(wù)平臺，適當公開PPP項目的立項、招投標以及運營等信息，社會資本也要嚴格約束管理政府行為，確保政府和社會資本可以做到相互監(jiān)管、相互制約，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（六）加強專業(yè)型人才培養(yǎng)建設(shè)

現(xiàn)階段，在PPP市政建設(shè)項目融資模式中，一些地區(qū)還存在著一定的心理誤區(qū)，PPP投融資模式屬于新興事物之一，具有涉及范圍廣泛、操作復雜等特點，要掌握好經(jīng)濟、管理以及財務(wù)等方面的專業(yè)知識，要加強與 PPP投融資模式的研究與學習，要加強專業(yè)人才的培養(yǎng)與建設(shè)，保證我國市政建設(shè)項目的順利開展與運作。

四、結(jié)語

綜上所述，要加強PPP投融資模式在市政建設(shè)中的廣泛應(yīng)用，可以將項目建設(shè)時間和成本降至最低，保證較快的項目建設(shè)進程，提高項目經(jīng)濟效益和社會效益。應(yīng)用PPP投融資模式，要構(gòu)建風險共擔機制，注重風險防范和管理建設(shè)，加強互信合作，緩解政府的財政壓力，為建設(shè)項目運營水平的提升提供保障，進而充分彰顯PPP投融資模式的積極作用。

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（作者單位：廈門市市政建設(shè)開發(fā)有限公司）