對“鄉(xiāng)財縣管”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付的認(rèn)識和思考

孫顯洋

摘要：近些年，我國加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理改革力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革得到不斷深入和優(yōu)化，“鄉(xiāng)財縣管”作為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的主要模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財產(chǎn)安全，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理，提高財務(wù)管理水平發(fā)揮重要作用。本文通過對“鄉(xiāng)財縣管”模式的介紹及完善和健全目前我國“鄉(xiāng)財縣管”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付建議措施展開論述，以推動我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)管理日趨完善，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)財縣管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；國庫集中支付；措施

一、我國“鄉(xiāng)財縣管”模式概述

（一）“鄉(xiāng)財縣管”模式簡介

在我國“鄉(xiāng)財縣管”模式最早始于2003年，安徽省作為該模式的試點(diǎn)省份，為該模式的順利實施提供了寶貴的經(jīng)驗，財政部2006 年 7 月《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財縣管工作的通知》的下發(fā)，“鄉(xiāng)財縣管”改革開始在全國逐步推廣施行，經(jīng)過十幾年的探索和推動，“鄉(xiāng)財縣管”目前已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財管的普遍模式。“鄉(xiāng)財縣管”是指為了有效監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支情況，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財管水平及綜合管理能力，縣級財政部門以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核算主體，基于五不變（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財管主體地位不變，財政資金權(quán)限不變，擁有債權(quán)及承擔(dān)債務(wù)不變）的前提下，著力于圍繞預(yù)算編制、集中收付、統(tǒng)設(shè)賬戶、統(tǒng)撥支出等基本內(nèi)容，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的財政監(jiān)督和管理，督促改進(jìn)及落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算、決算方案順利實施。

（二）實施“鄉(xiāng)財縣管”模式的作用

1.有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于我國五級政府的末端，一直以來財務(wù)管理水平相對較低，財政管理不到位，收入支出方面存在很多漏洞，不乏有不入帳、帳外帳的現(xiàn)象發(fā)生。由縣一級財政部門統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，可以規(guī)范財務(wù)收支行為，完善財務(wù)管理制度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政管理能力。

2.有利于保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資的按時足額發(fā)放

稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力構(gòu)成變化很大，自給能力大大下滑，加上財務(wù)管理混亂及盲目舉債等，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以財政緊張為由，曾存在欠發(fā)職工工資的現(xiàn)象。“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”是中央實施“鄉(xiāng)財縣管”改革在財政支出方面的一項重要原則，在此原則指導(dǎo)下，能夠保障職工工資的優(yōu)先發(fā)放。

3.有利于遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)腐敗蔓延

在缺乏監(jiān)督管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出隨意性很大，即使在財力吃緊的狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的差旅費(fèi)、招待費(fèi)、公務(wù)經(jīng)費(fèi)開支仍然居高不下。同時，在當(dāng)前在編職工工資發(fā)放還存在困難的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)違規(guī)進(jìn)人現(xiàn)象屢見不鮮，甚至超編制進(jìn)人。“鄉(xiāng)財縣管”模式下，預(yù)算縣鄉(xiāng)共同編制，支出統(tǒng)一管理撥付，可以杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂花錢、亂進(jìn)人的違規(guī)行為，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行規(guī)范化、制度化，有效遏制腐敗、違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。

4.有利于防范不良債務(wù)滋生

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部一味追求政績，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力短缺的的狀況下，不切實際的去投資建設(shè)大型工程、形象工程，不顧政府承受能力和還款能力，大肆舉債，舊債未還又借新債，政府債務(wù)像雪球一樣越滾越大，財政狀況不斷惡化，導(dǎo)致入不敷出，破壞了政府形象，也阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)厝嗣裨孤曒d道，影響惡劣，不利于社會和詣穩(wěn)定?？h級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施債務(wù)管理和項目預(yù)算支出審批制度是“鄉(xiāng)財縣管”模式的核心內(nèi)容之一，同時完善相關(guān)制度，對政府舉債不還行為追究個人責(zé)任，有利于控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)假公濟(jì)私盲目舉債行為，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)壓力，遏制不良債務(wù)的滋生。

二、“鄉(xiāng)財縣管”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付運(yùn)行模式

“鄉(xiāng)財縣管”改革宗旨在于有效管控縣鄉(xiāng)的財政配置，是在五不變的情況下，在財政管理方式方面實施的改革，縣級財政通過分割鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支預(yù)算管理權(quán)限方式，直接（或參與）管理、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支活動。由于各地實際情況差異，“鄉(xiāng)財縣管”具體實施模式也不盡相同。根據(jù)縣級財政監(jiān)管的范圍和力度不同，大體可分為以下兩種運(yùn)行模式：

（一）控制型“鄉(xiāng)財縣管”

控制型運(yùn)行模式是指不取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財務(wù)收付經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人審核批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計自行負(fù)責(zé)收支管理，事后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計就一定時期的限額內(nèi)收支情況向縣級財政部門進(jìn)行匯總報告方式?？h級財政只是通過事后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的報告，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算限額內(nèi)財務(wù)支出實施監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍然做為鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制、收支核算的主體，保留原有的賬務(wù)體系，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。這種模式下，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行較弱的管理控制，只能發(fā)揮事后財務(wù)監(jiān)督的作用，比較適用于收支金額較大、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，財政管理基礎(chǔ)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）集中型“鄉(xiāng)財縣管”

集中型“鄉(xiāng)財縣管”是指取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)收支活動完全由縣級財政直接管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)立一名報賬員，日常財務(wù)收支由報帳員持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)審批后憑證到縣財政進(jìn)行報銷，其實質(zhì)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就等同于縣級財政的一個預(yù)算單位。這種模式下，縣級財政完全代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理其財務(wù)收支活動，主要適用于收支總額不大、經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

三、“鄉(xiāng)財縣管”模式下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付的建議措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政架構(gòu)中最基層的政府組織，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作，對我國新農(nóng)村建設(shè)和各項事業(yè)順利發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。十幾年的改革實踐證明，實行“鄉(xiāng)財縣管”鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度是應(yīng)對新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨諸多問題和挑戰(zhàn)的有效方法，而在此制度的運(yùn)行中，還存在著很多問題，有待于進(jìn)一步完善和加強(qiáng)，以推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的有效管理和安全快捷運(yùn)行。

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財政隊伍建設(shè)

財務(wù)人員業(yè)務(wù)的能力，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)工作質(zhì)量，只有高水平的業(yè)務(wù)技能，才能保證完成日益復(fù)雜繁重的財務(wù)工作。因此，要著力加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財務(wù)人才隊伍建設(shè)，一方面，加大財務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升財務(wù)知識水平和業(yè)務(wù)技能，特別重視信息系統(tǒng)軟件的熟練操作的培養(yǎng)，以適應(yīng)當(dāng)前信息技術(shù)高速發(fā)展下國庫集中支付改革的順利發(fā)展；另一方面，在招聘新人時，注重專業(yè)化的人才選擇，為縣鄉(xiāng)財務(wù)工作的發(fā)展注入新生力量。

（二）推進(jìn)和完善電子信息系統(tǒng)建設(shè)

安全快捷的國庫集中支付離不開現(xiàn)代高科技信息技術(shù)，縣級政府要實現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政系統(tǒng)全部聯(lián)網(wǎng)，通過電子信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺建立，促進(jìn)財務(wù)各項基礎(chǔ)工作實現(xiàn)網(wǎng)上辦公，簡化工作流程，提高工作效率；要著力加強(qiáng)國庫集中支付、銀行資金清算及財務(wù)電子管理等系統(tǒng)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)財政系統(tǒng)電子化支付改革，實現(xiàn)財政集中支付網(wǎng)絡(luò)化，保證縣鄉(xiāng)資金在統(tǒng)一帳戶系統(tǒng)內(nèi)高效、安全運(yùn)行。

（三）完善代理銀行管理系統(tǒng)

集中支付改革的有效實施，實現(xiàn)財政資金高效、快捷、安全運(yùn)行，與代理銀行高效的資金管理密不可分。代理銀行要完善銀行內(nèi)部管理制度，落實崗位責(zé)任，增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，制定和執(zhí)行嚴(yán)格的業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化操作，建立事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制，使財政資金在支出與流入的全過程中都處于有效的監(jiān)控之下，確保財政資金的安全運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，代理銀行盡快完善適應(yīng)國庫集中支付改革的數(shù)據(jù)接口和配套軟件，增強(qiáng)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，確保信息運(yùn)行安全。

（四）專項資金納入集中支付管理

使國庫資金直接撥付到收款人帳戶是實施國庫集中支付的根本目的所在，經(jīng)過十幾年的財政體制改革，國庫集中支付在我國財政管理體系中的基礎(chǔ)地位已經(jīng)確立，然而，目前仍然存在部分地區(qū)的扶貧、農(nóng)補(bǔ)等專項資金沉淀在部分財政專戶中，游離于國庫集中支付體系以外?！班l(xiāng)財縣管”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付就是要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項資金運(yùn)行機(jī)制，徹底清理整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類財政專戶，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項資金統(tǒng)一納入集中支付管理，真正實現(xiàn)所有財政性資金都納入集中支付改革實施范圍。

總之，推進(jìn)和改善“鄉(xiāng)財縣管”下的國庫集中支付，可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財管中呈現(xiàn)出的沖突與困難，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出行為，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革日益完善。

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