加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院五保供養(yǎng)金管理的思考

劉建英

摘要：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院五保供養(yǎng)金管理使用現(xiàn)狀看，存在一些問題。如未足額兌現(xiàn)五保人員供養(yǎng)金、擠占、挪用、侵吞供養(yǎng)金等。為此，財政部門、民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)須切實履行主體責(zé)任，加強管理，建章立制，堵塞漏洞，全力將敬老院這一民生實事辦好。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院；五保供養(yǎng)金；問題；對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院是五保老人頤養(yǎng)天年的樂園，它遵循“老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的辦院宗旨，為集中供養(yǎng)的五保對象免費提供吃、穿、住、醫(yī)、教、葬等方面的生活照顧和物質(zhì)幫助，并每月發(fā)放適當(dāng)數(shù)額的零用錢。其主管機構(gòu)是縣民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦，供養(yǎng)資金以財政供養(yǎng)為主，以發(fā)展院辦經(jīng)濟和社會捐贈為輔。敬老院的發(fā)展一定程度上保障了五保老人的養(yǎng)老問題，促進了社會的和諧發(fā)展。

近年，隨著社會經(jīng)濟的不斷進步，使人們做到“老有所養(yǎng)、住有所居”，各級政府加大了對敬老院資金的投入，包括敬老院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、院民生活補助等。這一領(lǐng)域資金若不引起各級政府的高度重視，勢必會成為基層“微腐敗”的高發(fā)區(qū)。筆者近兩年在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計過程中，延伸審計了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院五保供養(yǎng)金的管理使用情況。審計發(fā)現(xiàn)敬老院在使用五保供養(yǎng)金上均不同程度的存在問題，甚至涉嫌違法。目前我縣已處理幾起使用敬老院五保供養(yǎng)金方面存在違紀違規(guī)的案件，追回被侵占資金約30萬元，相關(guān)責(zé)任人或被免職、或開除黨籍、或接受司法處理。

一、五保供養(yǎng)金使用管理中存在的共同性問題

（一）未足額兌現(xiàn)五保人員供養(yǎng)金

目前五保人員分為集中供養(yǎng)和散居供養(yǎng)兩種形式，集中供養(yǎng)的標準略高于散居供養(yǎng)（我縣2017年集中供養(yǎng)標準為每人每月450元，散居供養(yǎng)標準為每人每月350元）。部分集中供養(yǎng)五保人員由于其生活習(xí)慣或居住環(huán)境等原因不愿居住在敬老院，而長期居住在外。敬老院在充分尊重老人的意愿下，同意他們在外居住。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦將這部分居住在外的五保人員供養(yǎng)金仍按集中供養(yǎng)標準劃撥到敬老院賬戶中。但敬老院在實際運行中，卻未將供養(yǎng)金足額兌現(xiàn)到這部分五保老人手中，而是將標準降低到每人每月240元至300元不等，每月就少兌現(xiàn)每名五保人員供養(yǎng)金100元至200元不等。敬老院將少兌現(xiàn)給五保人員的補助資金就留存于敬老院，用于敬老院日常開支或形成結(jié)余，或被侵占、擠占、挪用。

（二）資金管理不規(guī)范

一是敬老院未設(shè)立對公賬戶。目前，由于多種原因，我縣大多數(shù)敬老院未設(shè)立對公銀行賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦就采取將五保人員供養(yǎng)金以現(xiàn)金方式支付（每月現(xiàn)金量幾萬不等）給敬老院出納或通過銀行轉(zhuǎn)賬的方式轉(zhuǎn)入敬老院出納個人銀行賬戶中。這兩種支付方式都不同程度地違背了《現(xiàn)金管理暫行條例》和《人民幣單位存款管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定，使財政性資金脫離了監(jiān)管，存在潛在的廉政風(fēng)險。二是資金交接不清。以現(xiàn)金的方式支付五保供養(yǎng)金，就會出現(xiàn)現(xiàn)金交接不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦經(jīng)辦人利用職務(wù)之便，少拿現(xiàn)金給敬老院出納，如當(dāng)月應(yīng)支付敬老院五保供養(yǎng)金3萬元，出納出具的收據(jù)也是3萬元，但民政辦經(jīng)辦人可能告訴敬老院出納，由于自己手頭較緊，暫且只給出納2.5萬元，余下資金以后補齊，但期限卻遙遙無期。這種支付方式已經(jīng)把公事演變?yōu)樗饺私灰住⑽灞９B(yǎng)金轉(zhuǎn)入敬老院出納個人銀行賬戶中，又存在公款私存的問題，出納可以隨意存取資金，資金的收支動態(tài)同樣缺乏監(jiān)管。三是資金缺乏有效的監(jiān)督。由于敬老院管理人員缺乏，現(xiàn)金的收支、物資采購、現(xiàn)金保管、現(xiàn)金收支流水賬往往集中于敬老院出納一人之身，這樣就很容易出現(xiàn)資金監(jiān)管失控、收支不明、結(jié)余資金無人問津等問題。

（三）資金使用不規(guī)范

多數(shù)敬老院鼓勵院民發(fā)展生產(chǎn)，采取租用土地種菜或喂養(yǎng)牲畜等自給自足方式創(chuàng)辦院內(nèi)經(jīng)濟，這樣就大大節(jié)省了敬老院的生活開支，五保人員的生活補助資金就存在一定結(jié)余（從抽查情況看，部分敬老院的五保供養(yǎng)金結(jié)余累計達20萬元以上）。但是這部分結(jié)余資金卻缺乏有效的監(jiān)督管理。敬老院在管理使用這部分資金時，就存在隨意將資金出借給他人、額外發(fā)放管理人員值班補助和考核獎、支付管理人員養(yǎng)老保險等挪用、擠占的情況；甚至將結(jié)余資金用于個人私人開支，存在侵吞五保人員供養(yǎng)金結(jié)余資金的情況。

（四）檔案資料管理不規(guī)范，管理人員更換頻繁，人員變化未及時進行交接

部分敬老院未建立收支流水賬，或收支單據(jù)、現(xiàn)金日記賬管理不善，資料部分遺失，加上敬老院院長、管理人員、敬老院出納、民政辦工作人員等更換頻繁且在更換時未進行資料的移交，造成敬老院資料不完整，資金核算不清、收支余不明等問題。

（五）當(dāng)?shù)攸h委政府對敬老院資金監(jiān)管缺位

資金由縣民政局下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)民政辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦以撥作支，每月按標準以現(xiàn)金或銀行轉(zhuǎn)賬方式支付給敬老院，對敬老院資金的具體管理、使用情況不再過問。這部分資金就成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理上的盲區(qū)。

二、存在問題的原因分析

五保供養(yǎng)金在管理使用上存在諸多問題，究其原因主要有以下幾點：

一是思想上重視不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項資金繁多，這塊資金沒有引起相關(guān)部門的足夠重視，關(guān)注較少。

二是管理制度不完善。各級政府出臺的管理制度多是為了保障五保人員的生活水平、人身安全等方面，對敬老院的管理人員崗位職責(zé)、合同約束、資金安全等方面缺乏有效的內(nèi)控管理。

三是人員隊伍整體素質(zhì)不高。敬老院管理人員大多都是臨時聘用的當(dāng)?shù)卮迕?，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，財經(jīng)意識淡?。患由县攧?wù)水平有限，不能準確、全面地反映敬老院的業(yè)務(wù)收支狀況。

四是財政預(yù)算的人員經(jīng)費偏低。目前，我縣敬老院管理人員工資每月基本在1500元左右；加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能全額保證管理人員的養(yǎng)老保險等支出，管理人員的工作補貼和養(yǎng)老保險等支出就只能從生活結(jié)余資金中列支，勢必造成對五保供養(yǎng)金的擠占、挪用。

三、加強五保供養(yǎng)金使用管理的措施建議

（一）建立健全制度

縣財政局、縣民政局進一步完善社會救助保障制度，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的財務(wù)管理，提高資金的使用效益，保證敬老院各項工作的正常運轉(zhuǎn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)指導(dǎo)敬老院建立敬老院管理制度，包括院長職責(zé)、物資采購人員職責(zé)、現(xiàn)金出納職責(zé)、保管員職責(zé)、財務(wù)管理制度等，從制度上保證分工明確、權(quán)責(zé)分離，規(guī)范資產(chǎn)管理。

（二）加強資金管理

一是加強敬老院的賬戶管理?？h民政局牽頭，積極爭取建立敬老院對公賬戶；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦在劃撥敬老院五保人員供養(yǎng)金時，取消現(xiàn)金支付方式，均采用銀行轉(zhuǎn)賬的方式。在目前未開設(shè)對公賬戶的情況下，要求敬老院只能使用存折戶，且實行賬、款、物三分離的管理辦法。二是實行專賬核算，確保?？顚Ｓ?。分別核算財政補助收支和院辦經(jīng)濟收支。財政補助五保人員的供養(yǎng)金只能用在改善五保人員生活水平、居住環(huán)境上，不能用于發(fā)放敬老院管理人員獎金、補助等，不能擠占、挪用、侵吞院民生活費。院辦經(jīng)濟的部分凈收益可以用于發(fā)放績效考核優(yōu)秀的敬老院管理人員和文明院民。

（三）建立監(jiān)管長效機制

一是建立完善對敬老院管理人員的績效考核機制。考核內(nèi)容包括院辦經(jīng)濟情況、財務(wù)管理情況和服務(wù)質(zhì)量建設(shè)等方面，以獎為主、罰為輔，做到懲獎結(jié)合，從而促進敬老院的健康發(fā)展。二是加強部門聯(lián)動，強化資金監(jiān)管。當(dāng)?shù)攸h委政府要切實履行主體責(zé)任，加強對敬老院資金的監(jiān)管力度，定期或不定期地查看資金的使用情況，確保資金安全?？h民政部門作為行業(yè)主管部門，要加強對敬老院資金業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理?？h鄉(xiāng)兩級財政部門要對敬老院資金使用情況進行監(jiān)督管理?？h紀檢監(jiān)察部門要加強對敬老院資金使用情況進行監(jiān)督檢查。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要及時處理，對違反法律的，要移交司法機關(guān)依法處理，從而確保?？顚Ｓ煤唾Y金安全。

（四）堅持財務(wù)公開制度

經(jīng)費、物資、伙食、生產(chǎn)經(jīng)營等賬目要定期公布，并接受供養(yǎng)人員和社會有關(guān)方面的監(jiān)督。一般應(yīng)每季度公開一次財務(wù)狀況，特別重要的事項應(yīng)堅持當(dāng)月公開；公開的內(nèi)容要完整，包括院內(nèi)所有支出和收入必須逐項公布明細賬目；公開的形式以書面公開為主，并輔以口頭宣傳。

（五）穩(wěn)定管理隊伍

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)敬老院需要和規(guī)模配備敬老院工作人員，并按程序招錄、解聘敬老院管理人員，簽訂聘用合同。二是提高敬老院管理人員工資福利待遇水平。可以比照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企事業(yè)單位干部和職工的待遇確定敬老院院長和其他工作人員的工資福利待遇，從而保證隊伍的相對穩(wěn)定性。

（六）提高財經(jīng)意識，建立移交管理制度

一是加強對管理人員的財務(wù)知識培訓(xùn)，讓他們認識到遵守財經(jīng)紀律的重要性，知道哪些可為哪些不可為，不碰觸財經(jīng)紀律底線。二是敬老院院長、會計人員、出納、物資采購員、物資保管員及其他管理人員工作發(fā)生變動，應(yīng)按財務(wù)管理有關(guān)規(guī)定及時辦理工作交接，工作交接不清的暫不能離開工作崗位，交接時必須要有所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及縣民政部門財務(wù)人員監(jiān)交，切實做到前不清，后不接。