中國農(nóng)村行政改革對農(nóng)村合作社發(fā)展的影響探討

沈小舟

摘要：中國是一個農(nóng)業(yè)大國，能否解決好農(nóng)村問題將極大的影響中國。其中，政府的行政架構(gòu)對農(nóng)村的有效運轉(zhuǎn)和政府的功能實現(xiàn)起著舉足輕重的作用。政府體系的結(jié)構(gòu)包括縱向的層級結(jié)構(gòu)和橫向的功能結(jié)構(gòu)。研究政府行政體系的結(jié)構(gòu)問題，對于合理安排地方政府體系，提高各級政府的效率，尤其是對于農(nóng)村的影響具有十分重要的意義。

關鍵詞：農(nóng)村；合作社；行政改革

一、中國農(nóng)村行政架構(gòu)的現(xiàn)狀

在中國2000多年的封建社會中，政府的層級架構(gòu)一直處于相對穩(wěn)定的三級制或四級制的狀態(tài)。地方政府往往以縣為基礎，直接管理農(nóng)村的日常事務。而在新中國成立以后，鄉(xiāng)作為最基層的一級政府，使得行政層級縱向拉伸，從而達到了五級架構(gòu)，即中央—省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的格局。但在現(xiàn)實生活中，大部分地區(qū)實行的行政層級實際上是六級，即多了一層村（居委會），盡管村級政府不是憲法規(guī)定的一級政府，但在具體的行政事務中，仍然擔負著一級地方政府的職責。

二、行政架構(gòu)過多對農(nóng)村合作社發(fā)展的影響

在當代中國，這種金字塔式的五級行政架構(gòu)存在著許多問題，其中對農(nóng)村經(jīng)濟的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 行政機構(gòu)規(guī)模龐大，行政成本過高，尤其是鄉(xiāng)、村兩級政府，直接增加了農(nóng)民的負擔。由于機構(gòu)設置要求上下對口，因此，中央有多少機構(gòu)，以下各級政府就要有多少機構(gòu)。此外，許多地方政府還自設部門，多養(yǎng)了許多吃皇糧的人?，F(xiàn)在，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民每人需要負擔的黨務、人大、行政等干部，加上七站八所，平均約為一百人，四萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民需要負擔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類干部約為四百萬人。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的這些人員，國家財政負擔不到5%，其余約95%的費用，都是通過向農(nóng)民收取各類費項、各類罰款、各類攤派等手段籌集，極大地增加了農(nóng)民的負擔。

2. 行政響應性偏低，不利于上級政府與農(nóng)民間的信息傳遞。在當前行政架構(gòu)下，各種自上而下的信息很容易被一級級地縮小或篡改，同時，如一項中央的法規(guī)需要下達，須在五級政權(quán)體制下按照規(guī)則和政權(quán)運轉(zhuǎn)體制，由中央逐層傳達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至是村一級去貫徹落實。反之，各種自下而上的信息，也容易被扭曲，導致一些真相被掩蓋或加工等情況的發(fā)生。同時，審批、許可等公務履行層次增多，由于每一個層次中有若干個周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，周轉(zhuǎn)時間也更長。

3. 政企不分，政府對經(jīng)濟直接干預過多，但對農(nóng)民的扶持相對較少。以前的計劃經(jīng)濟，政府就是企業(yè)的主人，農(nóng)村企業(yè)的大小事務，地方政府都要予以干預，這就不可避免地產(chǎn)生效率低下，無論是人力還是物力，都造成許多不必要的浪費。同時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導或村干部同時在農(nóng)村企業(yè)里任職也時有發(fā)生，導致對于企業(yè)的干預過多等不利于企業(yè)在市場機制下自由發(fā)展等弊端。此外，我國政府歷來對農(nóng)業(yè)的扶持力度相比其他產(chǎn)業(yè)有一定的差距，在農(nóng)民專業(yè)合作社建立之初，地方政府不管在政策還是資金方面對農(nóng)民專業(yè)合作社的重視程度都不夠，這就導致一些地方有條件發(fā)展合作社，卻因資金缺乏或者政府政策不支持而滯后。

三、農(nóng)村行政組織改革與農(nóng)村合作社間的互相作用機制

（一）建立村兩委鄉(xiāng)村治理領導核心

村兩委指的是農(nóng)村行政組織各項政策的執(zhí)行和貫徹者，同時也是社會主義新農(nóng)村的建設和組織者。因此在農(nóng)村行政組織改革的過程中還需要實行民主管理制度。農(nóng)村民主政治管理的水平直接影響著新農(nóng)村的建設進程，干群關系以及社會的穩(wěn)定性等。同時還需要注重對村民代表意識制度、村務征求意見制度以及民主決策制度等相關機制的建設和完善，保證農(nóng)民對農(nóng)村政治管理的參與，保障農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升農(nóng)民自主當家的意識以及新農(nóng)村建設的積極性。

（二）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)村治理的引導者

農(nóng)村的治理不是簡單的對各個村莊的建設，而是從體制和治理上的變革，是政府通過對農(nóng)村治理思想和方式的創(chuàng)新，加強對農(nóng)村建設，引領農(nóng)村政治體制改革的過程。在多中心理論中，不提倡政府單中心論，而是主張政府參與但是卻不具備最高的絕對權(quán)威，主要負責對共同準則以及行動的指導。進而使農(nóng)村的行政組織間相互聯(lián)系、制約同時也互相獨立，進而體現(xiàn)當前農(nóng)村政治體制的民主性。

（三）以農(nóng)村合作社為農(nóng)村治理的主體

農(nóng)村合作社在運行的過程中遵循民辦、民管、民受益原則，在農(nóng)民之間以及農(nóng)民與政府之間具有一定的優(yōu)勢作用。通過農(nóng)村合作社的建立有利于強化社會的紐帶，提升農(nóng)村社會的凝聚力。農(nóng)村合作社的成員來自于農(nóng)民群眾，同時為農(nóng)民群眾服務，所以更容易得到農(nóng)民的認同。同時農(nóng)村合作社組織還能夠促進農(nóng)村間的互助合作，通過這種民間組織的形式使具有相同意愿和興趣的農(nóng)民能夠聚集在一起發(fā)揮團體力量，促進農(nóng)村發(fā)展。此外農(nóng)村合作社還能夠滿足農(nóng)村的差異化服務需求。農(nóng)村合作社作為一種特殊的農(nóng)民組織，能夠?qū)φ疅o法觸及的地方給予補充，進而實現(xiàn)對弱勢群體的幫助。

四、改革建議

當一個政府的管理成本高，效率低，并且不能更好地提供公共服務，甚至損害公民的利益時，這樣的政府有違它存在的經(jīng)濟學和社會學準則，就需要改革。

1. 精簡機構(gòu)，規(guī)范基層政府體制?；鶎诱畱摪凑铡靶≌?，大社會”，“小機構(gòu)，大服務”的思路，在不突破國家規(guī)定的機構(gòu)編制限額內(nèi)合理設置。不要求每個機構(gòu)都與上面的機構(gòu)對口，或者左右看起，一些機構(gòu)能合并的就不分設?；鶎诱闹腔勖鞔_了，不該管的事堅決不再干涉，工作效率就能提高，機構(gòu)與人員就能實現(xiàn)精簡、精干。對農(nóng)民的經(jīng)濟負擔也可以大大減輕。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府不僅消耗大量的財力、人力，卻不能起到行政管理中的實際作用，不僅使得基層政府層級過于龐大，也導致農(nóng)民的經(jīng)濟負擔嚴重增加。而新型農(nóng)村合作社是農(nóng)民自發(fā)組織起來的，在它的發(fā)展過程中，不應有來自政府的行政干預。故此，筆者建議在建立農(nóng)村合作社的地方，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的管理，直接由農(nóng)民自我管理。

2. 明確職責，實現(xiàn)政企分開，建立農(nóng)民專業(yè)合作社的有關服務體系?；鶎诱鞔_自己的事權(quán)范圍，劃清基層政府與合作社的不同職能，該是合作社的事情不干預，不插手。在市場經(jīng)濟體制下，政府應著重在城鎮(zhèn)與規(guī)劃管理上下功夫，如應抓好環(huán)境污染的治理、供水、供電、道路、郵電、通訊等；應著重解決能源利用效率低的問題；應在科技、文化、教育、衛(wèi)生、社會福利、社會治安方面給予更大的投入?；鶎诱I導絕不能再兼任合作社社長、經(jīng)理等職，從而保證經(jīng)濟實體的自由、平等地競爭，也保障合作社健康地發(fā)展，確保為農(nóng)民專業(yè)合作社準確及時的提供政策指導和咨詢、農(nóng)產(chǎn)品的價格信息和市場供求信息等；積極舉辦和參與農(nóng)產(chǎn)品展銷會、發(fā)布會等活動，特別是參加農(nóng)博會，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

五、結(jié)論

中國自古就是一個農(nóng)業(yè)大國，不能解決好農(nóng)業(yè)問題，就不能真正地治理好中國。而新型農(nóng)村合作社是適應市場經(jīng)濟的需要而產(chǎn)生的，是當下能夠讓農(nóng)民富裕的一條比較切實可行的道路。在它的發(fā)展過程中，如何使得沒有來自政府的行政干預是一個非常重要的話題。

當前我國進入新形勢下的新時期，許多國家也正積極進行著被稱為“政府再造運動”的行政改革。目前我國行政機構(gòu)過于膨脹已是一個不爭的事實，這也導致了行政成本過高，農(nóng)民經(jīng)濟負擔過重等一系列的問題。因此，簡化行政層級、提升行政效率已是大勢所趨。尤其是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的改革，對于廣大農(nóng)民的減輕負擔，也許能夠起到較為顯著的作用。相信，如果從精簡機構(gòu)，規(guī)范基層政府體制；明確職責，實現(xiàn)政企分開等不同角度入手，必定能夠提供新型農(nóng)村合作社一個良性成長的環(huán)境。

不過任何一種方法都非盡善盡美的，行政體制的改革也還需要任重道遠。漸進式的、結(jié)合實際的改革也許才是最好的選擇。

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（作者單位：上海財經(jīng)大學）