公眾參與在土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用及相關(guān)建議

陽福英 羅偉玲

摘要：“開門編規(guī)劃”理念的提出，規(guī)劃編制過程將成為聽取民意、集中民智的過程，規(guī)劃將更加注重體現(xiàn)群眾意愿、解決群眾需求，公眾參與必將作為重要程序納入土地利用總體規(guī)劃編制中。文章對當(dāng)前公眾參與土地利用總體規(guī)劃的應(yīng)用進(jìn)行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，分析其存在的問題并提出相關(guān)建議，以期對村土地利用規(guī)劃及新一輪土地利用總體規(guī)劃編制提供一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；公眾參與；建議

土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項(xiàng)土地利用活動的重要依據(jù)。其作為一項(xiàng)公共政策，關(guān)系著區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，也和每個人的利益相關(guān)。為了提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，保障公眾的權(quán)益，讓公眾參與到土地利用總體規(guī)劃中來十分必要。自1986年《土地管理法》頒布實(shí)施以來，我國已組織開展了三輪土地利用規(guī)劃編制工作，公眾參與已經(jīng)逐步納入土地利用總體規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理當(dāng)中，但在本輪土地利用總體規(guī)劃（規(guī)劃至2020年）中仍存在劃定的永久基本農(nóng)田中含建設(shè)用地，基礎(chǔ)設(shè)施用地未落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)模等問題，這與規(guī)劃編制過程中未充分征求公眾及相關(guān)部門意見有著重要關(guān)系。

2017年2月，《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》（國土資規(guī)〔2017〕2號）提出：鼓勵有條件的地區(qū)編制村土地利用規(guī)劃，并明確規(guī)劃成果需經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?！蛾P(guān)于開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的通知》（國土資廳函〔2018〕37號）提出：擬在部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）部署開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，并明確試點(diǎn)工作倡導(dǎo)公眾積極參與，為規(guī)劃編制及管理獻(xiàn)言獻(xiàn)策。新形勢新背景下，隨著“開門編規(guī)劃”等理念的提出，規(guī)劃編制過程將成為聽取民意、集中民智的過程，規(guī)劃將更加注重體現(xiàn)群眾意愿、解決群眾需求，公眾參與必將作為重要程序納入土地利用總體規(guī)劃中，因此有必要對當(dāng)前公眾參與在土地利用總體規(guī)劃的應(yīng)用進(jìn)行梳理和總結(jié)，分析存在的問題并提出相關(guān)建議。

一、公眾參與土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)涵

公眾參與是一個過程，在實(shí)際活動中，指普通民眾為主體參與，推動社會決策和活動實(shí)施等。公眾參與理念于20世紀(jì)中葉在歐美發(fā)達(dá)國家興起，至今已形成比較完善的公眾參與理論和實(shí)踐體系。我國自20世紀(jì)80年代末期將公眾參與理念引入規(guī)劃界，最初是應(yīng)用于城市總體規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃的研究中，而在土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用比較少。隨著“以人為本”、“共同參與”等現(xiàn)代化規(guī)劃理念逐步融入我國規(guī)劃體系，公眾參與理念在土地利用總體規(guī)劃編制、實(shí)施及管理中逐步被政府及公眾認(rèn)可，并成為土地利用總體規(guī)劃編制的一項(xiàng)必備程序。

國內(nèi)學(xué)者對公眾參與土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)涵進(jìn)行了探索，程琴等認(rèn)為其實(shí)質(zhì)是公眾參與土地利用總體規(guī)劃的制定、實(shí)施和監(jiān)督，體現(xiàn)了政府、規(guī)劃師和公眾之間的良好合作關(guān)系。李莎認(rèn)為其是指受土地總體規(guī)劃影響的個人或團(tuán)體、組織代表，在可行性與效率優(yōu)先的原則下，在其享有的參與權(quán)利范圍內(nèi)，有區(qū)別分步驟的參與土地利用總體規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的活動。周懷梅認(rèn)為其是在土地利用規(guī)劃的形成和執(zhí)行過程中，通過政府部門、專家和利益相關(guān)群體的民主協(xié)商，通過建立合理有效的參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公平、合理的資源配置和有效的管理，達(dá)到利益共享，最終實(shí)現(xiàn)社會的和諧有序發(fā)展?？梢?，公眾參與土地利用總體規(guī)劃指公眾參與到規(guī)劃的編制、實(shí)施及管理整個過程。

二、公眾參與在土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用現(xiàn)狀及問題

（一）公眾參與在土地利用總體規(guī)劃的應(yīng)用現(xiàn)狀

1. 立法現(xiàn)狀

土地管理相關(guān)法律法規(guī)及政策文件對公眾參與進(jìn)行了明確，如《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中明確：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后應(yīng)予以公告。《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》中明確：土地利用總體規(guī)劃編制過程中，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行專題研究和論證；征求各有關(guān)部門意見；對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案；對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，充分聽取公眾的意見?！秶临Y源聽證規(guī)定》對聽證人員、聽證的范圍和程序等事項(xiàng)進(jìn)行明確，其中明確編制或者修改土地利用總體規(guī)劃，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。

2. 實(shí)踐現(xiàn)狀

自本輪土地利用總體規(guī)劃（規(guī)劃至2020年）明確需建立健全規(guī)劃編制的公眾參與制度，各地積極探索公眾參與的方式。以廣東省開展的縣級土地利用總體規(guī)劃編制為例，公眾參與主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制階段的前期調(diào)研、方案公示、聽證、征求部門意見、專家論證、成果批后公告，規(guī)劃實(shí)施階段的規(guī)劃修改等。

（1）召開座談會了解需求

在規(guī)劃編制的前期階段，召集當(dāng)?shù)卣案飨嚓P(guān)部門代表召開座談會了解當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，及對規(guī)劃的初步想法。此種形式側(cè)重于對區(qū)域發(fā)展需求的調(diào)研及摸底，主要面向當(dāng)?shù)卣块T相關(guān)人員。

（2）方案公示、聽證及征求部門意見

規(guī)劃形成初步成果后，將初步成果進(jìn)行公示、聽證及征求部門意見。將初步方案成果在當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站進(jìn)行網(wǎng)上公示或鎮(zhèn)村公示欄進(jìn)行張貼公示，公示期為期一個月。組織鎮(zhèn)村、部門等代表召開方案聽證會，并形成聽證意見。將成果征求發(fā)改、規(guī)劃、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門意見。此種形式側(cè)重對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及規(guī)劃布局的意見征求，主要面向公眾。

（3）成果專家論證

規(guī)劃形成較正式成果后，組織行業(yè)內(nèi)相關(guān)專家召開成果專家論證會，對成果涉及的重大問題進(jìn)行質(zhì)詢和討論，如區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)、土地節(jié)約集約利用、土地綜合整治等重大問題，并形成專家意見。此種形式側(cè)重規(guī)劃涉及的重大問題的研討，主要面向行業(yè)內(nèi)專家人員等。

（4）成果公告

規(guī)劃正式成果得到批復(fù)后，在當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站進(jìn)行網(wǎng)上公告或鎮(zhèn)村公示欄進(jìn)行公告。此種形式側(cè)重對正式規(guī)劃成果的公開，主要面向公眾。

（5）規(guī)劃修改征求利益相關(guān)者意見

規(guī)劃實(shí)施過程中，針對重大項(xiàng)目涉及規(guī)劃修改，規(guī)劃修改方案批準(zhǔn)前，將執(zhí)行聽證、公示、專家論證等程序，并征求利益相關(guān)者的意見。此種形式側(cè)重對利益相關(guān)者意見的征求。

（二）公眾參與在土地利用總體規(guī)劃應(yīng)用中存在的問題

1. 公眾參與的方式與途徑不明確

目前我國的《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》僅明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后應(yīng)予以公告，相關(guān)政策文件也僅規(guī)定了公眾參與規(guī)劃編制各項(xiàng)程序，并未非常明確的規(guī)定公眾參與的內(nèi)容、方式與途徑，如公眾參與的內(nèi)容及界限，公眾向誰反饋意見，以什么樣的方式反饋意見，不同的意見由誰決定取舍等?？傮w上看，目前土地利用總體規(guī)劃基本上是一種政府決策，公眾參與還處于“象征性參與”階段，公眾基本上是事后參與，被動地聽聽、看看，然后接受，公眾參與普遍都流于形式。

2. 公眾缺乏專業(yè)知識

作為技術(shù)性較強(qiáng)的行業(yè)，公眾參與土地利用總體規(guī)劃需要切實(shí)領(lǐng)會規(guī)劃意圖，需要具備一定的規(guī)劃基本知識。目前我國公眾普遍缺乏土地利用總體規(guī)劃的基本知識，妨礙了公眾參與土地利用總體規(guī)劃的廣度與深度。如在召開聽證會、方案公示時，公眾往往對編制的方案及公布的規(guī)劃信息不了解，從而造成在履行程序時同意方案，但后期核查才發(fā)現(xiàn)問題，如劃定的基本農(nóng)田范圍內(nèi)含建設(shè)用地，村內(nèi)的部分住宅用地未落實(shí)規(guī)模等問題。

3. 公眾參與的組織機(jī)制缺乏

公眾參與要求達(dá)到?jīng)Q策階段并保證其行為正常開展，就要求有一個穩(wěn)定干練有效的組織機(jī)構(gòu)，來全過程地負(fù)責(zé)整個規(guī)劃過程的公眾參與。而現(xiàn)狀中的公眾參與土地利用總體規(guī)劃行為通常是以一種零散、不統(tǒng)一的方式進(jìn)行，如在方案公示、聽證過程中，征求公眾意見時，針對公眾提出的意見，設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)來全程跟蹤意見是否采納，以及未采納及原因等。公眾參與的組織機(jī)制的缺乏，造成公眾參與低效。

三、相關(guān)建議

（一）探索制定公眾參與實(shí)施細(xì)則

隨著“開門編規(guī)劃”等理念的提出，土地利用總體規(guī)劃編制將會進(jìn)一步重視公眾參與程度，因此建議土地相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步明確公眾參與相關(guān)內(nèi)容，以法律的方式明確規(guī)定公眾參與土地利用總體規(guī)劃的地位、渠道、方式、方法等。并制定公眾參與實(shí)施細(xì)則，對公眾參與的程序、方式、方法等進(jìn)行進(jìn)一步明確，如公眾參與的人數(shù)比例情況，公眾參與的形式，公眾意見反饋的方式，公眾意見反饋的采納情況等，將公眾參與土地利用總體規(guī)劃提升到實(shí)質(zhì)性的階段。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃知識宣傳教育

針對公眾普遍缺乏土地規(guī)劃基本知識的情況，建議通過多層次、多形式宣傳普及規(guī)劃知識。如國土部門除政務(wù)網(wǎng)站外，可探索建立官方微信、微博平臺，對規(guī)劃信息公開并更新的同時，還可增加各類基礎(chǔ)的規(guī)劃知識，以讓民眾及時了解規(guī)劃相關(guān)信息。舉辦土地規(guī)劃知識宣傳咨詢活動，如在全國土地日開展土地規(guī)劃相關(guān)問題現(xiàn)場咨詢活動，向廣大市民宣傳土地規(guī)劃相關(guān)知識。目前部分地區(qū)已經(jīng)建立規(guī)劃展覽館，可適時舉辦規(guī)劃成果展示會，通過展板、講座等形式對己編制完成的規(guī)劃進(jìn)行展示宣傳。通過各種形式，普及土地規(guī)劃相關(guān)知識，促進(jìn)公眾對規(guī)劃知識及信息的了解。

（三）探索建立社區(qū)規(guī)劃公眾參與組織機(jī)構(gòu)

針對村土地利用規(guī)劃這種詳細(xì)型和實(shí)施型規(guī)劃，規(guī)劃編制各環(huán)節(jié)要保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需充分尊重農(nóng)民意愿，可探索建立社區(qū)規(guī)劃公眾參與組織機(jī)構(gòu)，以促成公眾更好的參與到規(guī)劃全過程。社區(qū)規(guī)劃公眾參與組織機(jī)構(gòu)主要起到公眾參與到村土地利用規(guī)劃編制中的組織和協(xié)調(diào)作用，將公眾的訴求與意見先進(jìn)行整合協(xié)調(diào)，形成社區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的意見提交至規(guī)劃師或者政府，同時與規(guī)劃師、政府等部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，對意見是否采納等情況進(jìn)行跟蹤，促成公眾訴求體現(xiàn)在規(guī)劃中，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體現(xiàn)民意的目標(biāo)。

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（作者單位：廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司）