南海防空識(shí)別區(qū)法律問題研究

陳天睿

摘 要 伴隨著南海仲裁案仲裁結(jié)果的出爐，以及中國(guó)對(duì)于南海仲裁案以及南海問題一系列強(qiáng)有力的外交與應(yīng)對(duì)，南海局勢(shì)目前進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)平靜的階段，但表面上的平靜無法掩飾潛藏的各種矛盾的交鋒。南海形勢(shì)發(fā)展的不確定性、日益深化的法律博弈、中國(guó)不斷推進(jìn)的南海維權(quán)行動(dòng)、軍事與軍力的博弈、裁決導(dǎo)致的各方行為和利益訴求的變化、海上執(zhí)法力量的沖突等都使得南海形勢(shì)日益復(fù)雜、嚴(yán)峻。為了我國(guó)的主權(quán)統(tǒng)一和國(guó)防安全、國(guó)家權(quán)益、針對(duì)其他國(guó)家挑釁我國(guó)海上管轄的應(yīng)對(duì)和反擊、合理解決海洋爭(zhēng)端等因素，本文認(rèn)為有必要在南海設(shè)立防空識(shí)別區(qū)。

關(guān)鍵詞 南海 防空識(shí)別區(qū) 國(guó)際法

中圖分類號(hào)：D630.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.172

一、 防空識(shí)別區(qū)及南海概況

（一）防空識(shí)別區(qū)的起源和概念

防空識(shí)別區(qū)是沿海國(guó)家基于防空安全因素設(shè)置的，在本國(guó)大陸或海洋表面向外延伸的劃定空域，并要求對(duì)進(jìn)入的所有航空器進(jìn)行識(shí)別（Identification）、定位（Location）以及管制（Traffic Control）。防空識(shí)別區(qū)是由美國(guó)首次在1950年為了應(yīng)對(duì)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)所導(dǎo)致的美蘇關(guān)系之間的急劇緊張而采取的應(yīng)對(duì)措施，并沿用至今。

防空識(shí)別區(qū)是國(guó)家在不斷的發(fā)展中衍生出的新事物，是國(guó)家實(shí)踐拓展的特殊空間，其歷史淵源、發(fā)展?fàn)顩r、法律性質(zhì)、法律基礎(chǔ)等始終沒有一個(gè)清晰的認(rèn)知和定義。在國(guó)際法和國(guó)際公約、多邊條約中也沒有對(duì)防空識(shí)別區(qū)的具體規(guī)定，僅可從芝加哥公約、國(guó)際海洋法公約等公約中關(guān)于對(duì)國(guó)家領(lǐng)空、領(lǐng)海上的國(guó)家主權(quán)界定中窺得一二。

至于中國(guó)國(guó)內(nèi)，在2013年前，對(duì)于“防空識(shí)別區(qū)”一詞的報(bào)道可以說是完全空白的，東海防空識(shí)別區(qū)設(shè)立后，國(guó)內(nèi)民眾一下子接觸到了這一對(duì)于中國(guó)來說“全新”的概念，國(guó)際社會(huì)也在對(duì)中國(guó)在東海設(shè)立的防空識(shí)別區(qū)的關(guān)注中將這一國(guó)家實(shí)踐再次置入了視線內(nèi)。

（二）南海仲裁案仲裁后南海形勢(shì)

南海仲裁案，即“菲律賓控告中國(guó)案”，是一個(gè)臨時(shí)組建的仲裁庭，就菲律賓阿基諾三世政府單方面提起的南海仲裁案進(jìn)行的所謂“裁決”。南海問題是由爭(zhēng)端的直接當(dāng)事國(guó)之間的領(lǐng)土爭(zhēng)議擴(kuò)大到國(guó)際性的海洋爭(zhēng)端，南海周邊國(guó)家為了對(duì)抗日益強(qiáng)大的中國(guó)，聯(lián)合國(guó)際上的大國(guó)進(jìn)行合作對(duì)抗。

目前，在南海仲裁案的影響日漸平息后，南海局勢(shì)進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)較于平緩的時(shí)期，但是更大的波瀾往往隱藏在平靜的海面下，中國(guó)仍然需要持續(xù)不斷地加強(qiáng)對(duì)于南海地區(qū)主權(quán)的實(shí)施和管控。在南海爭(zhēng)議性質(zhì)不斷演變、國(guó)際形勢(shì)不斷變化的過程中，中國(guó)在南海地區(qū)的國(guó)家實(shí)踐可能面臨著更多的不確定性，在南海地區(qū)的法律博弈將有增無減。同時(shí)在堅(jiān)持“不接受、不承認(rèn)”南海仲裁的背景下，中國(guó)必將加強(qiáng)對(duì)南海地區(qū)的掌控，極有可能引發(fā)周邊國(guó)家（例如菲律賓、越南）的強(qiáng)力反抗，并利用更多的“裁決”等來向中國(guó)施壓，中國(guó)面對(duì)的軍力博弈也會(huì)持續(xù)增幅，這就不可避免地導(dǎo)致與南海周邊國(guó)家的海上執(zhí)法力量發(fā)生沖突，最終導(dǎo)致南海海上合作和共同開發(fā)成為一紙空談。

二、設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)的合理性、合法性及其依據(jù)

（一）設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)的合理性

1.維護(hù)我國(guó)主權(quán)和和國(guó)防安全

南海自古便是我國(guó)領(lǐng)土的一部分，在中華人民共和國(guó)成立并劃定行政區(qū)域后，獲得國(guó)際承認(rèn)已有長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)多的時(shí)間。南海的和平與穩(wěn)定不僅是我國(guó)國(guó)家和人民持續(xù)發(fā)展的條件和基礎(chǔ)，也是國(guó)際社會(huì)共同發(fā)展的關(guān)鍵所在，維護(hù)南海和平與穩(wěn)定不僅僅是中國(guó)單方面的責(zé)任，也是全國(guó)際社會(huì)的共同責(zé)任。

目前，有一些國(guó)家不斷嘗試在南海地區(qū)進(jìn)行軍事威脅和軍事挑釁，我國(guó)在南海地區(qū)的維權(quán)任務(wù)挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。為了預(yù)防和制止海上摩擦可能導(dǎo)致的局部沖突，更好地維護(hù)我國(guó)主權(quán)和國(guó)防安全，設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)勢(shì)在必行。

2.促進(jìn)解決海洋爭(zhēng)端

為了更好地規(guī)范海上秩序、阻止沿岸國(guó)以外的其他國(guó)家進(jìn)行武力干涉等，中國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)，對(duì)飛入中國(guó)南海的異國(guó)飛行器尤其是偵察飛行器、戰(zhàn)斗機(jī)等進(jìn)行阻止和限制，預(yù)防國(guó)際沖突的激化，將南海爭(zhēng)端控制在直接爭(zhēng)端國(guó)之間。同時(shí)，設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)獨(dú)特的開發(fā)戰(zhàn)略、南海的常態(tài)化巡航、島礁建設(shè)等都具有重大的戰(zhàn)略意義，并提供關(guān)鍵的戰(zhàn)略支持。

（二）設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)的合法性

1.南?！熬哦尉€”歷史淵源

1948年2月，中華民國(guó)內(nèi)政部公開發(fā)行《中華民國(guó)行政區(qū)域圖》，向國(guó)際社會(huì)宣布了中國(guó)對(duì)南海諸島及其鄰近海域的主權(quán)和管轄權(quán)范圍，并附圖《南海諸島位置圖》，即U形斷續(xù)線，這一行政區(qū)劃圖公布以后，獲得了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。南海“九段線”獲得國(guó)際認(rèn)可已有長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久，其范圍內(nèi)的島礁主權(quán)，毫無疑問歸屬于中國(guó)，“九段線”是中國(guó)的歷史性權(quán)利，不容其他國(guó)家的任何質(zhì)疑，在南海上設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)是在國(guó)際公約認(rèn)可上的國(guó)家行為，是在我國(guó)的領(lǐng)土、領(lǐng)海及其上領(lǐng)空實(shí)施主權(quán)的正當(dāng)行為。

2.國(guó)際公約中有關(guān)防空識(shí)別區(qū)的規(guī)定

從國(guó)際條約的視角出發(fā)，關(guān)于防空識(shí)別區(qū)的專門國(guó)際條約或國(guó)際條約的專章、專條仍然處于一片空白，同時(shí)也缺乏關(guān)于防空識(shí)別區(qū)這一具體概念的規(guī)范和定義。早在1958年第一次海洋法會(huì)議，會(huì)議討論中便提到了防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立，但是因?yàn)殛P(guān)系到在公海上方的飛行權(quán)利，各個(gè)國(guó)家分別立足于自身的國(guó)家利益，無法達(dá)成一致的認(rèn)同。

但是在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以及《國(guó)際民用航空公約》中我們可以找到隱藏在字里行間對(duì)于設(shè)立防空識(shí)別區(qū)的法律支持。

3.防空識(shí)別區(qū)作為被世界長(zhǎng)期普遍應(yīng)用的實(shí)踐慣例

防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立已經(jīng)有了多于500年的歷史淵源，但是防空識(shí)別區(qū)是否已經(jīng)成為世界長(zhǎng)期普遍應(yīng)用的國(guó)際習(xí)慣了呢？設(shè)立防空識(shí)別區(qū)的國(guó)家就只有20多個(gè)，而截至2016年全世界有232個(gè)國(guó)家和地區(qū)，即使是聯(lián)合國(guó)也有193個(gè)成員國(guó)，因此設(shè)立防空識(shí)別區(qū)的國(guó)家僅占全世界10%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到“通例”的標(biāo)準(zhǔn)。

而從“法律確信”的角度看，設(shè)立防空識(shí)別區(qū)的國(guó)家，其主要法律依據(jù)更多的來源于國(guó)內(nèi)法，其法律根源和約束力都來源于國(guó)內(nèi)法，完全無法形成廣泛的國(guó)際法律認(rèn)可，防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立沒有成為國(guó)際習(xí)慣的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

然而防空識(shí)別區(qū)是否可以在未來促進(jìn)國(guó)際習(xí)慣成型呢？筆者認(rèn)為這是有可能發(fā)生的，盡管全世界范圍內(nèi)的沿海國(guó)家數(shù)量遠(yuǎn)少于內(nèi)陸國(guó)家，即使同為沿海國(guó)家，不同時(shí)間、不同區(qū)域、不同性質(zhì)的國(guó)家做出的國(guó)家實(shí)踐也各不相同。但是在防空識(shí)別區(qū)這一特殊區(qū)域中，各國(guó)同時(shí)受到本國(guó)國(guó)內(nèi)法以及國(guó)際公約的雙重限制，因此在長(zhǎng)期的實(shí)踐發(fā)展后，有可能形成類似的行為規(guī)范，也能夠規(guī)范此后國(guó)際社會(huì)對(duì)于防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立。

三、設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)的方式及其發(fā)展

（一）設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)的法律意義

設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)主要是源于我國(guó)保護(hù)領(lǐng)土、領(lǐng)海以及領(lǐng)空的現(xiàn)實(shí)需要，一個(gè)國(guó)家的主權(quán)范圍是該國(guó)領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空組成的立體的不規(guī)則圓柱形，是一個(gè)主權(quán)國(guó)家的合法空間，對(duì)于其上的空域的管控是維護(hù)國(guó)家安全和利益的必然要求。在存在大量糾紛的南海地區(qū)，設(shè)立防空識(shí)別區(qū)不僅可以有效地維護(hù)我國(guó)在南海區(qū)域的主權(quán)和海洋利益，也能夠和東海防空識(shí)別區(qū)相互呼應(yīng)，充分地保衛(wèi)我國(guó)的海洋權(quán)益。

設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)同時(shí)也能夠?yàn)閲?guó)際合作救援、國(guó)際反恐活動(dòng)等行動(dòng)提供寶貴的數(shù)據(jù)和支持。防空識(shí)別區(qū)可以對(duì)飛越的航空器進(jìn)行識(shí)別和監(jiān)控，一旦發(fā)生空中災(zāi)難或是空中意外，例如馬航MH370失聯(lián)等，可以在第一時(shí)間掌握相關(guān)事態(tài)信息，并為國(guó)際社會(huì)提供共享情報(bào)信息，中國(guó)作為大國(guó)，在發(fā)生國(guó)際性事故時(shí)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)，而實(shí)現(xiàn)這一目的的基礎(chǔ)就是南海防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立。

（二）增強(qiáng)國(guó)內(nèi)法的支持

中國(guó)在南海防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立上已經(jīng)具有了大量的國(guó)內(nèi)法依據(jù)，其中包括憲法、法律、法規(guī)、地方法規(guī)以及部門規(guī)章等，具有一系列的法律法規(guī)支持。在我國(guó)關(guān)于設(shè)置東海防空識(shí)別區(qū)的聲明和公告中，明確指出其國(guó)內(nèi)法依據(jù)是《國(guó)防法》、《民用航空法》以及《飛行基本規(guī)則》。

關(guān)于南海防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)在國(guó)內(nèi)法的基礎(chǔ)上，推動(dòng)《南海行為準(zhǔn)則》的正式確立，并針對(duì)南海特殊的國(guó)際局勢(shì)，設(shè)立、推行專門的法律、法規(guī)、部門規(guī)章等，避免引起全新的國(guó)際爭(zhēng)端以及局部沖突。

（三）推動(dòng)國(guó)際法規(guī)則的發(fā)展

中國(guó)現(xiàn)有的防空識(shí)別區(qū)管理規(guī)定對(duì)飛越的航空器的管控方式主要包括四種識(shí)別方式：飛行計(jì)劃識(shí)別、無線電識(shí)別、應(yīng)答機(jī)識(shí)別以及標(biāo)志識(shí)別，并要求飛行的航空器必須服從防空識(shí)別區(qū)管理機(jī)構(gòu)或其授權(quán)單位的指令。這一點(diǎn)與美國(guó)、加拿大等其他國(guó)家對(duì)于防空識(shí)別區(qū)內(nèi)飛行的航空器的規(guī)定大致相同，不同國(guó)家在相同領(lǐng)域的國(guó)家實(shí)踐的不同或者類似的地方，都在一定程度上豐富了該問題的國(guó)家實(shí)踐，這對(duì)于形成一個(gè)統(tǒng)一、普遍認(rèn)可的國(guó)際法規(guī)則具有明顯的推動(dòng)作用，中國(guó)作為大國(guó)，應(yīng)當(dāng)在新的時(shí)期有所作為，推動(dòng)防空識(shí)別區(qū)形成一套統(tǒng)一的、行之有效的、尊重各國(guó)權(quán)益以及保障飛越自由的國(guó)際法規(guī)則。

（四）提出行之有效的管轄措施

防空識(shí)別區(qū)內(nèi)對(duì)于飛行的航空器的管轄權(quán)，從其權(quán)利來源上來根植于國(guó)際法，但因?yàn)樵趪?guó)際法中并沒有對(duì)于防空識(shí)別區(qū)設(shè)置的具體規(guī)定，其具體的規(guī)范屬性則是來自于國(guó)內(nèi)法，其權(quán)利的形式也是以國(guó)家管轄權(quán)的方式存在的，這就引發(fā)了關(guān)于一國(guó)航空器違反了關(guān)于防空識(shí)別區(qū)的規(guī)定可能導(dǎo)致的法律后果問題的思考。

不同國(guó)家的防空識(shí)別區(qū)規(guī)定中對(duì)于兩種航空器的管控力度是不同的，例如美國(guó)僅要求民用航空器進(jìn)行身份確認(rèn)、報(bào)告，而國(guó)家航空器則無需這一過程。我國(guó)對(duì)于防空識(shí)別區(qū)的管理較為嚴(yán)格，要求所有航空器，無論是國(guó)家航空器亦或是民用航空器都需要遵守我國(guó)的防空識(shí)別區(qū)規(guī)則。

根據(jù)當(dāng)前的國(guó)家實(shí)踐來看，我國(guó)對(duì)于違反防空識(shí)別區(qū)的航空器的管控以及懲罰力度較為薄弱。對(duì)于國(guó)家航空器，其本身就具有一定的行政管轄豁免以及司法管轄豁免，對(duì)于國(guó)家航空器違反防空識(shí)別區(qū)規(guī)定的情況，更多地采取國(guó)家間的外交手段來進(jìn)行協(xié)商解決。在民用航空器方面，民用航空器一但被發(fā)現(xiàn)在其他國(guó)家的主權(quán)范圍內(nèi)，不管該國(guó)是根據(jù)何種法律來規(guī)制的管轄權(quán)，在此管轄權(quán)不與國(guó)際法的規(guī)定相沖突的前提下，所有民用航空器都需要予以尊重和遵守，否則可能受到該國(guó)采取的法律允許范圍內(nèi)的強(qiáng)制措施。

在對(duì)于違反防空識(shí)別區(qū)的航空器的相關(guān)法律后果規(guī)定上我國(guó)仍存在很多不足以及一些實(shí)踐上的問題。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的南海局勢(shì)，要設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)，就要推行出一套行之有效的應(yīng)對(duì)管轄機(jī)制。

四、總結(jié)

中國(guó)在南海設(shè)立防空識(shí)別區(qū)，不僅具備充分的國(guó)際法以及國(guó)內(nèi)法依據(jù)，同時(shí)還具有極為重大的現(xiàn)實(shí)意義，能夠有效地維護(hù)我國(guó)的國(guó)家主權(quán)以及國(guó)家利益。設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)也是對(duì)目前世界上的國(guó)家實(shí)踐的肯定和發(fā)展。中國(guó)應(yīng)當(dāng)研究發(fā)展南海糾紛法律對(duì)抗的國(guó)家戰(zhàn)略，合理利用國(guó)際法維護(hù)我國(guó)在南海的權(quán)益，倡導(dǎo)和引領(lǐng)《南海行為準(zhǔn)則》的正式形成，構(gòu)建南海地區(qū)法律文化共同體。同時(shí)結(jié)合我國(guó)在東海的防空識(shí)別區(qū)設(shè)立的成功經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)際社會(huì)上推動(dòng)關(guān)于防空識(shí)別區(qū)的國(guó)際規(guī)則的形成。

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