論我國(guó)體育行政“放管服”改革的基本戰(zhàn)略

張治宇

體育行政“放管服”改革的核心目標(biāo)是培育體育市場(chǎng)環(huán)境，壯大新經(jīng)濟(jì)。目前我國(guó)體育行政“放管服”改革存在改革視野狹隘、改革路徑殘缺、改革內(nèi)容單一等問(wèn)題。深化我國(guó)體育行政“放管服”改革需要以“放權(quán)社會(huì)組織”“放權(quán)下級(jí)機(jī)關(guān)”和“放權(quán)市場(chǎng)”為三條主線，緊扣“管”和“服”中的法律難點(diǎn)，以“三線體系”的視角對(duì)政府體育主管部門“放管服”改革進(jìn)行全景式規(guī)劃。

一、我國(guó)體育行政“放管服”改革的核心目標(biāo)

“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡(jiǎn)稱“放管服”） 是本屆政府最鮮明的施政品牌?！胺殴芊备母锏哪繕?biāo)說(shuō)到底就是培育市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，壯大新經(jīng)濟(jì)。2014年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》明確將體育產(chǎn)業(yè)明確為未來(lái)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)之一，要求到2025年體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過(guò)5萬(wàn)億元，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要力量?？梢哉f(shuō)，推進(jìn)政府體育主管部門“放管服”改革已是國(guó)家戰(zhàn)略中極其重要的一環(huán)，代表了未來(lái)中國(guó)體育管理改革的發(fā)展方向。截至2018年2月，國(guó)務(wù)院已有9個(gè)部委、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)正式出臺(tái)了“放管服”改革方案，國(guó)家體育總局雖然召開過(guò)若干次“放管服”工作會(huì)議，但總體部署和系統(tǒng)推進(jìn)有待提速。

長(zhǎng)期以來(lái)，政府體育主管部門擅長(zhǎng)抓競(jìng)技體育，習(xí)慣以行政指令為依托的封閉式管理模式。振興體育產(chǎn)業(yè)這一時(shí)代主題要求政府體育主管部門必須適應(yīng)、進(jìn)而擅長(zhǎng)以法律為依據(jù)的開放式管理模式。如何以體育產(chǎn)業(yè)為立足點(diǎn)，梳理政府體育主管部門“放管服”改革的法律依據(jù)，分析“放管服”改革的制度依托，研究現(xiàn)有體育產(chǎn)業(yè)管理的法律障礙點(diǎn)，搭建以“放管服”改革為核心目標(biāo)的體育行政法治建設(shè)框架圖，提出以“放管服”改革為核心目標(biāo)的體育行政法治建設(shè)路線圖，是體育行政“放管服”改革的核心目標(biāo)。

二、我國(guó)體育行政“放管服”的改革歷程

“放管服”的提法是一個(gè)不斷完善的過(guò)程：2013年國(guó)務(wù)院首提“簡(jiǎn)政放權(quán)”，2015年倡導(dǎo)“放管結(jié)合”，最后于2016年明確 “放管服”的提法?！胺殴芊备母镆彩且粋€(gè)不斷完善的過(guò)程，2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院為推進(jìn)“放管服”改革出臺(tái)了96份文件，其中2013—2015年的政策文件側(cè)重行政審批制度改革和政府權(quán)力清單建設(shè)等，側(cè)重簡(jiǎn)政放權(quán);2015—2016年的政策文件側(cè)重登記制度改革、取消職業(yè)資格許可和優(yōu)化公共服務(wù)流程等，側(cè)重放管結(jié)合;2016年以來(lái)的政策文件側(cè)重規(guī)范行政審批中介服務(wù)、削減前置審批事項(xiàng)和政務(wù)公開等，側(cè)重優(yōu)化服務(wù)。

我國(guó)政府體育主管部門“放管服”則是以1992年“中山會(huì)議”和1993年國(guó)家體委下發(fā)的《國(guó)家體委關(guān)于深化體育改革的意見》為起點(diǎn)，其經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：

（一）起步期（1992—2008年）

政府體育主管部門“放管服”早期研究緊密圍繞如何抓好競(jìng)技體育，展現(xiàn)國(guó)家形象這一核心目標(biāo)展開，重點(diǎn)有：一是如何通過(guò)政事分開、管辦分離的改革模式，進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)，將競(jìng)技體育的管理權(quán)下放給事業(yè)單位;二是探索推進(jìn)體育事業(yè)組織體系的多元化和實(shí)體化建設(shè)，以俱樂(lè)部制改革為抓手，進(jìn)行管理創(chuàng)新，從而提升競(jìng)技體育的水平;三是通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制促進(jìn)群眾體育事業(yè)發(fā)展，不斷拓寬體育投資渠道，加強(qiáng)對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)與服務(wù)，服務(wù)體育事業(yè)發(fā)展。

（二）推進(jìn)期（2008—2016年）

2008年以后中國(guó)體育發(fā)展的戰(zhàn)略發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，特別是2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》將體育定位為拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，自此體育行政領(lǐng)域“放管服”研究進(jìn)入推進(jìn)期，改革范圍大幅度拓展，并逐步向“放管結(jié)合”領(lǐng)域推進(jìn)。重點(diǎn)有：一是如何通過(guò)行政審批制度改革推進(jìn)體育行政領(lǐng)域的“簡(jiǎn)政放權(quán)”;二是以體育賽事審批為重點(diǎn)推進(jìn)體育行政審批制度改革;三是降低體育產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體門檻，探索體育產(chǎn)業(yè)“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”的改革思路;四是通過(guò)體育類國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善，加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的管理。

（三）深化期（2016年以來(lái)）

以國(guó)務(wù)院《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》的發(fā)布為標(biāo)志，“放管服”研究進(jìn)入改革深化期，本時(shí)期的改革范圍全面拓展，重心轉(zhuǎn)向如何完善配套措施，如何增強(qiáng)改革的實(shí)效性。重點(diǎn)有：一是借鑒治理理論，發(fā)揮民間力量，通過(guò)協(xié)同共治推進(jìn)體育領(lǐng)域的“放管服”改革;二是完善體育賽事轉(zhuǎn)播管理制度，打破壟斷，構(gòu)建體育產(chǎn)業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境;三是嚴(yán)控行政準(zhǔn)入類職業(yè)認(rèn)證，推進(jìn)體育職業(yè)資格證書制度的改革;四是綜合運(yùn)用環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，全面提升針對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的服務(wù)效能。

三、我國(guó)體育行政“放管服”改革之反思

通過(guò)上述歷程的回顧，我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)體育行政“放管服”改革存在三個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）改革視野可以進(jìn)一步拓寬

現(xiàn)有改革大多集中于“放管服”的某一個(gè)方面，對(duì)“放管服”三者之間的聯(lián)動(dòng)性和協(xié)同性重視不夠，針對(duì)“放管服”三者有效銜接有機(jī)互動(dòng)的“組合拳”研究有待加強(qiáng)。

（二）改革方法可以進(jìn)一步完善

現(xiàn)有的改革較為注重研究“放什么”的問(wèn)題，對(duì)于“如何放”的問(wèn)題（依照現(xiàn)有法律哪些權(quán)力可以下放，下放的法律程序是什么等）關(guān)注不足，法學(xué)研究的方法亟待充實(shí)到現(xiàn)有的研究中來(lái)。

（三）改革內(nèi)容可以進(jìn)一步豐富

“放管服”的“放”既可以針對(duì)社會(huì)（“放棄”權(quán)力），也可以針對(duì)下級(jí)體育行政主管機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體（“下放”權(quán)力），三種“放”對(duì)應(yīng)著三種不同的“管”和“服”，目前的研究較多關(guān)注第一種“放管服”，對(duì)第二種和第三種“放管服”的關(guān)注有待加強(qiáng)。

解決上述三個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是：緊扣“放管服”的聯(lián)動(dòng)性和協(xié)同性，綜合運(yùn)用法學(xué)、體育學(xué)、行政管理學(xué)等多種研究方法，以三種“放”為線索，緊扣“管”和“服”中的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，梳理“放管服”的法律依據(jù)，分析“放管服”的制度依托，研究“放管服”的法律障礙，從法學(xué)的角度探索構(gòu)建“放管服”三者有效銜接、有機(jī)互動(dòng)的“組合拳”式改革戰(zhàn)略。

四、我國(guó)體育行政“放管服”改革的基本戰(zhàn)略

（一）體育行政“放管服”改革的戰(zhàn)略基礎(chǔ)

“放管服”改革的本質(zhì)是通過(guò)制度完善形成政府管理、社團(tuán)自治和市場(chǎng)調(diào)節(jié)三種機(jī)制的合作治理。體育行政“放管服”改革的戰(zhàn)略基礎(chǔ)是從體育產(chǎn)業(yè)管理的角度，分析政府管理、社團(tuán)自治和市場(chǎng)調(diào)節(jié)三種治理機(jī)制各自的優(yōu)缺點(diǎn)，從協(xié)同共治的角度，分析政府管理、社團(tuán)自治和市場(chǎng)調(diào)節(jié)三種治理機(jī)制各自的邊界，為下一步搞清楚哪些權(quán)力適合“放”，哪些不適合“放”，適合“放”給誰(shuí)等問(wèn)題奠定戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

（二）體育行政“簡(jiǎn)政放權(quán)”戰(zhàn)略

重點(diǎn)包括：第一，放什么：全面梳理體育行政主管部門關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的管理權(quán)限，從合作治理的角度分析哪些權(quán)力適合“放”，哪些不適合“放”，總結(jié)出“放權(quán)清單”;第二，放給誰(shuí)：在“放權(quán)清單”的基礎(chǔ)上，立足各種治理機(jī)制的邊界，分析適合“放”給誰(shuí)的問(wèn)題，總結(jié)出“權(quán)力流向圖”;第三，如何放：在“權(quán)力流向圖”的基礎(chǔ)上，研究三種放權(quán)路徑的制度依托：一是完善、規(guī)范立法（部門規(guī)章）授權(quán)程序，保障權(quán)力下放給體育社會(huì)團(tuán)體的合法性和規(guī)范性;二是完善、規(guī)范行政授權(quán)程序，保障權(quán)力下放給下級(jí)體育行政主管部門的合法性和規(guī)范性;三是完善、規(guī)范審批權(quán)凍結(jié)（取消）制度，保障權(quán)力下放市場(chǎng)的合法性和規(guī)范性。

（三）體育行政“放管結(jié)合”戰(zhàn)略

重點(diǎn)包括：第一，管好體育社會(huì)組織：配套“管辦分離”，完善自律性行政處罰的程序，規(guī)范體育協(xié)會(huì)處罰權(quán)的行使;貫徹“事社分離”的改革精神，完善針對(duì)體育協(xié)會(huì)的處罰制度，彌補(bǔ)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》剛性約束不足的問(wèn)題;完善《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》，制定社團(tuán)管理費(fèi)支出比例規(guī)定，充實(shí)“重大業(yè)務(wù)活動(dòng)報(bào)告”制度，細(xì)化“年檢”制度，強(qiáng)化日常監(jiān)管;第二，管好體育產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)：對(duì)所有的體育行政審批進(jìn)行法律性質(zhì)辨析，按照行政許可、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督四大門類進(jìn)行歸總，規(guī)范體育行政執(zhí)法的基礎(chǔ) ;引入德國(guó)行政主體理論，借鑒我國(guó)《民用航空法》第四十六條授權(quán)機(jī)長(zhǎng)行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)定，在大型體育賽事等高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)中探索授予某些特殊身份的自然人以行政管理權(quán)，創(chuàng)新公眾參與執(zhí)法的模式;從管理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，分析體育行政執(zhí)法中行政強(qiáng)制措施的法律供給問(wèn)題，探索《體育法》和《行政強(qiáng)制法》的有效銜接;第三，管好被放權(quán)機(jī)關(guān)：完善體育行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)量化機(jī)制，通過(guò)裁量標(biāo)準(zhǔn)格次化實(shí)現(xiàn)對(duì)體育行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制;探索體育行政審批標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的公民參與機(jī)制，推進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的公正性;從“誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)”“問(wèn)誰(shuí)的責(zé)”“如何問(wèn)責(zé)”“問(wèn)責(zé)的后果為何”四個(gè)方面建構(gòu)和完善體育行政執(zhí)法責(zé)任制。

（四）體育行政“優(yōu)化服務(wù)”戰(zhàn)略

重點(diǎn)包括：第一，服務(wù)體育社會(huì)組織：制定《地方性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》，將針對(duì)申請(qǐng)成立體育社團(tuán)的審批行為，原則上由裁量行政轉(zhuǎn)化為拘束行政行為，從制度層面降低體育社會(huì)組織成立的法律門檻;配套“事社分離”改革，修改《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》第五章“任職管理”部分條款，加速推進(jìn)全國(guó)性體育協(xié)會(huì)的自治進(jìn)程;修改《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》，完善注銷登記和財(cái)產(chǎn)清算制度，為公益性體育組織向營(yíng)利性體育企業(yè)轉(zhuǎn)制打通法律通道;第二，服務(wù)體育產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)：制定《體育賽事和體育經(jīng)營(yíng)備案管理辦法》，從行政確認(rèn)和行政告知兩大角度明確備案的事實(shí)行為屬性，防范地方體育行政主管部門濫用權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)，將備案行為異化為事實(shí)上的行政許可;完善體育職業(yè)資格證考試制度，杜絕強(qiáng)制性考前培訓(xùn)，取消指定教材或者其他助考材料，貫徹落實(shí)《行政許可法》第五十四條的要求 ;制定《公共體育設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，將政府、投資方和公民的權(quán)利義務(wù)規(guī)則化和制度化，引導(dǎo)民間資本投資體育基礎(chǔ)建設(shè);第三，服務(wù)被放權(quán)機(jī)關(guān)：按照公務(wù)委托理論，構(gòu)建與事權(quán)下放相配套的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度，理順?lè)艡?quán)機(jī)關(guān)與被放權(quán)機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)關(guān)系;完善行政信息協(xié)調(diào)法律機(jī)制，構(gòu)建“條塊”協(xié)商機(jī)制，理順權(quán)力下放與“三定方案”之間的關(guān)系;授權(quán)下級(jí)體育行政主管部門制定一般性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)行政指導(dǎo)，引導(dǎo)體育消費(fèi)市場(chǎng)良性運(yùn)行。