從MDA公司收購(gòu)案看美國(guó)對(duì)航天承包商的國(guó)家安全管控

袁菁（北京空間科技信息研究所）

2017年10月5日，加拿大麥德公司（MDA）完成了對(duì)美國(guó)數(shù)字地球公司（DigitalGlobe）的收購(gòu)，并將公司更名為加拿大馬克賽納技術(shù)公司（Maxar Technologies），將其子公司空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司（SSL MDA Holdings）更名為馬克賽納技術(shù)控股有限公司（Maxar Technologies Holding Inc）。在全球衛(wèi)星對(duì)地觀測(cè)市場(chǎng)排行上，數(shù)字地球公司和MDA公司分別排在第一位和第三位。此次收購(gòu)旨在打造衛(wèi)星系統(tǒng)、地球圖像以及地理空間解決方案與分析的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，未來(lái)有望重塑全球衛(wèi)星對(duì)地觀測(cè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)格局。

這并不是MDA公司第一次收購(gòu)美國(guó)公司，早在2012年6月26日，MDA公司就以8.75億美元的價(jià)格收購(gòu)了勞拉空間與通信公司的衛(wèi)星制造分部——?jiǎng)诶臻g系統(tǒng)公司（SSL），既大幅提升了公司在通信衛(wèi)星制造方面的能力，同時(shí)也是其“進(jìn)入美國(guó)計(jì)劃”（US Access Plan）邁出的正式一步。作為美國(guó)以外的公司，MDA公司本次收購(gòu)數(shù)字地球公司采取了一系列措施，通過(guò)了美國(guó)國(guó)家和工業(yè)安全的相關(guān)規(guī)定，順利轉(zhuǎn)型成為一個(gè)美國(guó)本土公司。

1 外資進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的安全管控

談到對(duì)承包商的安全管控，其中不得不引起重視的便是外商投資的情況。如何在最大化經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，保障國(guó)家安全不受到侵害，則是需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。針對(duì)此，美國(guó)政府設(shè)置了兩套并行的管控制度，分別是外國(guó)所有權(quán)、控制及影響（FOCI）政策和外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）審查制度。

外國(guó)所有權(quán)、控制及影響政策

對(duì)于一家美國(guó)公司，當(dāng)外國(guó)利益具備直接或間接的權(quán)力通過(guò)執(zhí)行合同或其他方式對(duì)公司的管理和運(yùn)行進(jìn)行指示或決策，導(dǎo)致或有可能導(dǎo)致未經(jīng)授權(quán)訪問(wèn)涉密信息，或?qū)ι婷芎贤膱?zhí)行產(chǎn)生負(fù)面影響，這家公司即屬于外國(guó)所有權(quán)、控制及影響的范疇。當(dāng)一個(gè)承包商被確定屬于這一范疇，美國(guó)政府有責(zé)任通過(guò)與承包商所對(duì)口的政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，采取一切可能的必要的臨時(shí)行動(dòng)來(lái)保護(hù)涉密信息。被確定屬于外國(guó)所有權(quán)、控制及影響范疇的公司，必須采取一定措施消除安全隱患，才能申請(qǐng)保密資質(zhì)。

根據(jù)外國(guó)利益對(duì)企業(yè)控制和影響的程度由輕到重，《國(guó)家工業(yè)安全計(jì)劃工作手冊(cè)》規(guī)定了如下三種不同的措施：一是當(dāng)外國(guó)利益沒(méi)有足夠的投票權(quán)，或無(wú)權(quán)代表公司的董事會(huì)時(shí)，則采取董事會(huì)決議方式來(lái)處理；二是當(dāng)外國(guó)利益具有投票權(quán)或可以在一定程度上代表公司董事會(huì)時(shí)，則采取表決權(quán)信托協(xié)議和代理協(xié)議制度，外國(guó)利益將大部分與公司的所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利以及投票權(quán)出讓給被美國(guó)政府批準(zhǔn)的取得保密資質(zhì)的美國(guó)公民；除了以上兩種，還有一種措施是簽署特別安全協(xié)議（SSA）和安全控制協(xié)議（SCA），也是最為嚴(yán)格的一種，國(guó)防部通過(guò)與公司簽署特別安全協(xié)議和安全控制協(xié)議，強(qiáng)制公司將各類工業(yè)安全和出口管控制度加入公司程序和規(guī)定并執(zhí)行。同時(shí)要求取得保密資質(zhì)的公司高級(jí)管理人員和董事會(huì)成員積極參與到工業(yè)安全計(jì)劃中，在公司內(nèi)部成立政府安全委員會(huì)，對(duì)涉密事項(xiàng)和出口控制進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)限制外國(guó)股東在未經(jīng)授權(quán)的情況下接觸涉密信息的權(quán)利。

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)

除了美國(guó)本土的公司會(huì)承接政府涉密項(xiàng)目，一些國(guó)外公司也通過(guò)與本土公司的合并、收購(gòu)和并購(gòu)來(lái)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，并通過(guò)這種“本土化”的方式來(lái)獲取美國(guó)政府和軍方的涉密合同。因此，在這些外商與本土公司的合并、收購(gòu)和并購(gòu)過(guò)程中，需要一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)保障國(guó)家的安全不被侵犯。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)是在1988年的《?？松チ_里奧法案》（該法是對(duì)《1950年國(guó)防產(chǎn)品法》第721條的修正）發(fā)布時(shí)設(shè)立的。該法案規(guī)定只要出現(xiàn)外國(guó)實(shí)體購(gòu)買、轉(zhuǎn)換或代理美國(guó)公司的證券達(dá)到控股數(shù)量，從而導(dǎo)致一個(gè)美國(guó)實(shí)體為外國(guó)所控制，或合資企業(yè)中的美方由于合資，導(dǎo)致一個(gè)現(xiàn)存的美國(guó)商業(yè)實(shí)體為外國(guó)所控制等情況，外國(guó)投資委員會(huì)就要進(jìn)行審查。隨后的《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》及其實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了修訂。

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)現(xiàn)有成員15個(gè)，分別為：財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)卿、美國(guó)貿(mào)易代表、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、司法部、管理和預(yù)算局、國(guó)土安全部、科技政策辦公室、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、能源部、勞工部和國(guó)家情報(bào)局。委員會(huì)主席由財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任，秘書處設(shè)在財(cái)政部國(guó)際投資局。

兩套管控制度的關(guān)系

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查和由安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的外國(guó)所有權(quán)、控制及影響審查是兩套平行運(yùn)作的審查程序，分別有各自的不同流程和時(shí)限。當(dāng)遇到以下幾種情況時(shí)，二者協(xié)調(diào)互補(bǔ)，作為“雙保險(xiǎn)”共同保障國(guó)家安全：如果一個(gè)已經(jīng)完成美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查屬于外國(guó)所有權(quán)、控制及影響審查范圍，需要后者消除或緩解措施，安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知交易各方，要求他們提交給安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)一項(xiàng)外國(guó)所有權(quán)、控制及影響審查消除或緩解計(jì)劃；如果交易雙方無(wú)法就外國(guó)所有權(quán)、控制及影響審查行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)質(zhì)性條款達(dá)成協(xié)議，或如果美國(guó)方未能遵守匯報(bào)要求，安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)則可能建議由美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)就交易是否對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)影響進(jìn)行全面的調(diào)查；如果安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)一個(gè)應(yīng)該由美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查，而交易雙方?jīng)]有提交一份聯(lián)合的自愿聲明以便委員會(huì)在合理的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行初審，安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)通知委員會(huì)。

2 美國(guó)政府對(duì)承包商的保密管理規(guī)定

針對(duì)政府與承包商之間的涉密信息管理經(jīng)過(guò)二十余年的積累，美國(guó)在具體管理上逐漸形成了一套相對(duì)完整的機(jī)制。在承接政府和軍方涉密項(xiàng)目中，凡是需要接觸到涉密信息的承包商，都需要嚴(yán)格遵守《國(guó)家工業(yè)安全計(jì)劃工作手冊(cè)》中的各項(xiàng)規(guī)定。

場(chǎng)所安全許可

美國(guó)政府對(duì)承包商的場(chǎng)所安全進(jìn)行了規(guī)定。需要訪問(wèn)涉密信息或被授予涉密合同的承包商，應(yīng)由美國(guó)政府相關(guān)部門進(jìn)行審核，通過(guò)審核后由政府集中登記。需要訪問(wèn)和處理涉密信息，應(yīng)取得相應(yīng)等級(jí)的場(chǎng)所安全許可（FCL）。值得一提的是，承包商不能自己申請(qǐng)場(chǎng)所安全許可，而是需要與擬簽訂合同的政府部門、或已經(jīng)取得場(chǎng)所安全許可的其他承包商作為擔(dān)保方來(lái)進(jìn)行申請(qǐng)。

需要申請(qǐng)場(chǎng)所安全許可的企業(yè)，應(yīng)滿足如下條件：公司在合同執(zhí)行過(guò)程中實(shí)際需要接觸美國(guó)政府涉密信息；公司必須位于美國(guó)本土或其領(lǐng)土范圍內(nèi)；公司合法開展業(yè)務(wù)，公司負(fù)責(zé)人和主要管理人員沒(méi)有參與違法活動(dòng)或被禁止參與政府項(xiàng)目；該公司必須享有誠(chéng)信的聲譽(yù)并且合法開展業(yè)務(wù)，公司負(fù)責(zé)人和主要管理人員沒(méi)有被禁止參與美國(guó)政府合同；不存在公司所有權(quán)由外國(guó)資本控制和影響，或已采取相應(yīng)的措施來(lái)規(guī)避這些影響。

人員安全許可

當(dāng)企業(yè)內(nèi)員工在參與涉密項(xiàng)目，并有必要訪問(wèn)涉密信息時(shí)，可申請(qǐng)辦理人員安全許可（PCL）。人員安全許可的數(shù)量受到嚴(yán)格限制，各企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循最小化原則，僅為確實(shí)有必要的人員辦理。申請(qǐng)人員安全許可的人員需要接受背景調(diào)查、國(guó)家機(jī)構(gòu)檢查、測(cè)謊、安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)復(fù)查以及財(cái)務(wù)信息審查等。通常情況下，只有美國(guó)公民有資格申請(qǐng)人員安全許可，極少數(shù)的非美國(guó)公民可能會(huì)被授予有限的訪問(wèn)授權(quán)。

3 以MDA公司收購(gòu)數(shù)字地球公司為例分析美國(guó)對(duì)外資承包商的安全管控

為取得場(chǎng)所安全許可，進(jìn)行企業(yè)重組

完全進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，取得美國(guó)政府和軍方訂單，是MDA公司長(zhǎng)期以來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略。為了達(dá)成這一目標(biāo)，MDA公司采取了一系列措施。

2016年5月，MDA公司進(jìn)行了重大企業(yè)重組，作為其“進(jìn)入美國(guó)計(jì)劃”戰(zhàn)略的一部分。其中包括任命美國(guó)人霍華德·蘭斯為MDA公司的總裁兼首席執(zhí)行官，并在加州的帕洛阿爾托市組建空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司，控制和管理公司在加拿大、美國(guó)和國(guó)際的所有業(yè)務(wù)運(yùn)作。此過(guò)程在美國(guó)國(guó)防部的指導(dǎo)和批準(zhǔn)下完成。

為滿足外國(guó)所有權(quán)、控制及影響要求，簽署安全控制協(xié)議

MDA公司在2017年第2季度季報(bào)中提到，“2017年1月26日，MDA公司及其下屬空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司與國(guó)防部簽署了安全控制協(xié)議，并開始按照協(xié)議進(jìn)行運(yùn)作?！痹诤炇鹆税踩刂茀f(xié)議后，為了從國(guó)防安全服務(wù)局（DSS）取得安全許可，MDA公司做了大量工作。隨后空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司于2017年2月取得了場(chǎng)所安全許可。2017年第2季度，MDA公司取得了安全許可擔(dān)保，并提交了勞拉空間系統(tǒng)公司的場(chǎng)所安全許可申請(qǐng)。

空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司的成立，滿足了場(chǎng)所安全許可申請(qǐng)中“公司場(chǎng)所位于美國(guó)本土，且公司負(fù)責(zé)人是在美國(guó)居住的美國(guó)公民”的基本條件。但是，由于空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司存在外資控股，所以在申請(qǐng)場(chǎng)所安全許可之前，首先要滿足消除或減弱外國(guó)所有權(quán)、控制及影響政策的要求。在國(guó)防部的指導(dǎo)下，MDA公司進(jìn)行了第三種行動(dòng)計(jì)劃，即簽署安全控制協(xié)議，并按照協(xié)議進(jìn)行經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。在此情況下，MDA公司具備了申請(qǐng)場(chǎng)所安全許可的條件。

為滿足涉密項(xiàng)目承接要求，為下屬公司申請(qǐng)場(chǎng)所安全許可

具備條件后，空間系統(tǒng)勞拉MDA控股公司取得了場(chǎng)所安全許可。隨后，該公司為勞拉空間系統(tǒng)公司擔(dān)保，勞拉空間系統(tǒng)公司也于2017年第2季度開始場(chǎng)所安全許可的申請(qǐng)。

兩次遞交并購(gòu)申請(qǐng)文件，最終通過(guò)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查

2017年7月，MDA公司與數(shù)字地球公司向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)遞交了并購(gòu)申請(qǐng)文件。后來(lái)，兩家公司又取消原始版本文件，重新提交申請(qǐng)文件，以獲取又一個(gè)為期30天的審查周期。經(jīng)過(guò)評(píng)估，委員會(huì)認(rèn)為，此次MDA公司對(duì)數(shù)字地球公司的并購(gòu)，并不存在國(guó)家安全問(wèn)題，這才促使兩家公司的合并能夠順利完成。

關(guān)鍵崗位人員由美籍具備資質(zhì)人員擔(dān)任，滿足人員安全要求

合并后的新公司更名為馬克賽納技術(shù)公司，MDA公司總裁兼CEO霍華德·蘭斯擔(dān)任總裁兼首席執(zhí)行官，數(shù)字地球公司的創(chuàng)始人沃爾特·斯科特?fù)?dān)任首席技術(shù)官，數(shù)字地球公司圖像業(yè)務(wù)部執(zhí)行副總裁蒂姆·哈斯卡爾擔(dān)任首席運(yùn)營(yíng)官，勞拉空間系統(tǒng)公司的威廉·邁克康比擔(dān)任首席財(cái)務(wù)官。從這些人事任命上可以看出，新公司的關(guān)鍵性崗位均由數(shù)字地球公司和勞拉空間系統(tǒng)公司原來(lái)的高管擔(dān)任。這兩家企業(yè)是美國(guó)本土長(zhǎng)期為政府提供產(chǎn)品和服務(wù)的公司，由此不難判斷這些關(guān)鍵性人員已經(jīng)取得了人員安全許可。由他們擔(dān)任新公司的重要領(lǐng)導(dǎo)崗位，意味著馬克賽納技術(shù)公司也具備了相應(yīng)的人員安全許可。至此，新公司具備了承接政府和軍方涉密項(xiàng)目的全部基本條件。

4 小結(jié)

美國(guó)在安全管理方面形成了一套從政策制定、執(zhí)行、修訂到監(jiān)督指導(dǎo)的完善體系，且多職能部門與工業(yè)界積極參與協(xié)作，對(duì)于承擔(dān)政府涉密項(xiàng)目的企業(yè)（含商業(yè)航天企業(yè)），有著規(guī)范和完整的保密管理規(guī)章制度。

此外，美國(guó)對(duì)于安全的管控融合了工業(yè)安全和信息安全。通過(guò)對(duì)外國(guó)資本和實(shí)體進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的管控，包括成立外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)進(jìn)入美國(guó)的資本進(jìn)行審查等方式，始終保持本國(guó)資本對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)主體的控制。同時(shí)，在保證國(guó)家工業(yè)安全的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò)一系列消除和減弱外國(guó)所有權(quán)控制和影響的措施來(lái)保障國(guó)家信息安全。