美國(guó)商業(yè)航天發(fā)射市場(chǎng)政府管理與啟示

牟宇（中國(guó)運(yùn)載火箭技術(shù)研究院）

1 美國(guó)商業(yè)航天發(fā)射市場(chǎng)歷程與現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，隨著冷戰(zhàn)消退、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，美國(guó)遺留下了規(guī)模龐大的航天及防務(wù)資產(chǎn)。由于不再有現(xiàn)實(shí)威脅，競(jìng)爭(zhēng)急劇萎縮，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)的創(chuàng)新動(dòng)力嚴(yán)重不足。國(guó)防部開(kāi)始針對(duì)整個(gè)國(guó)防工業(yè)，也包括航天領(lǐng)域進(jìn)行了開(kāi)支的有效削減，一方面逼迫企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，一方面則使得部分中小型企業(yè)難以生存，出現(xiàn)大量的行業(yè)并購(gòu)行為，造成了航天行業(yè)遭遇了一輪寒潮：科技研發(fā)疲軟、工業(yè)“生態(tài)環(huán)境”不利于創(chuàng)新、依賴于波音、洛馬等少數(shù)巨頭。

為了保持世界頭號(hào)航天強(qiáng)國(guó)的地位，在技術(shù)引領(lǐng)和市場(chǎng)活躍程度上，美國(guó)意識(shí)到已有的航天政策無(wú)法滿足要求。進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)的國(guó)家航天政策開(kāi)始有所調(diào)整，逐步關(guān)注通過(guò)刺激商業(yè)航天發(fā)展來(lái)提升國(guó)家整體航天實(shí)力，特別是奧巴馬政府上臺(tái)后推出的《國(guó)家航天運(yùn)輸政策》，進(jìn)一步鼓勵(lì)航天發(fā)射市場(chǎng)的商業(yè)發(fā)展及國(guó)際合作，使得如太空探索技術(shù)公司（SpaceX）、藍(lán)色起源公司（Blue Origin）、內(nèi)華達(dá)山脈公司（SNC）、維珍銀河公司（Virgin Galactic）等私營(yíng)商業(yè)航天公司獲得了相應(yīng)的政策支持和技術(shù)、人力及物力的支助，得到了蓬勃發(fā)展。其中，尤以太空探索技術(shù)公司最為明顯，從最初的小型火箭獵鷹－1（Falcon－1）到“獵鷹重型”火箭（Falcon Heavy），創(chuàng)造了多個(gè)私營(yíng)航天公司的世界紀(jì)錄：第一個(gè)實(shí)現(xiàn)“國(guó)際空間站”（ISS)貨運(yùn)補(bǔ)給的私營(yíng)公司，第一個(gè)實(shí)現(xiàn)貨運(yùn)飛船返回的私營(yíng)公司，第一個(gè)在軌道發(fā)射任務(wù)中實(shí)現(xiàn)箭體垂直回收的公司，第一個(gè)實(shí)現(xiàn)回收箭體再次發(fā)射的公司。在成立短短的十六年時(shí)間里，太空探索技術(shù)公司不僅實(shí)現(xiàn)了商業(yè)火箭的發(fā)射，更是通過(guò)箭體重復(fù)使用、火星殖民計(jì)劃等成為了整個(gè)商業(yè)航天領(lǐng)域的引領(lǐng)者。

美國(guó)商業(yè)航天市場(chǎng)由于國(guó)家政策的調(diào)整被徹底激活，私營(yíng)商業(yè)航天公司以其創(chuàng)新意識(shí)受約束較少和扁平高效管理模式的特點(diǎn)，刺激和逼迫傳統(tǒng)航天公司不斷革新，從而提升了整個(gè)國(guó)家的航天綜合實(shí)力，實(shí)現(xiàn)了商業(yè)航天發(fā)展的正循環(huán)。

2 美國(guó)商業(yè)航天發(fā)射市場(chǎng)政策與管理制度

法律基礎(chǔ)

作為頭號(hào)航天強(qiáng)國(guó)，美國(guó)在航天商業(yè)化的發(fā)展道路上也走在了世界前列，早在1984年即頒布了《商業(yè)航天發(fā)射法》，建立了一整套成熟的商業(yè)航天發(fā)射基礎(chǔ)法律，指導(dǎo)和約束企業(yè)與個(gè)人的商業(yè)發(fā)射行為。

《商業(yè)航天發(fā)射法》是美國(guó)商業(yè)發(fā)射服務(wù)的基礎(chǔ)法律制度。在經(jīng)過(guò)1988年、1998年、2004年三次修訂之后，該法對(duì)于商業(yè)發(fā)射中許可證制度（包括發(fā)射授權(quán)許可、有效載荷許可以及私人運(yùn)營(yíng)發(fā)射場(chǎng)的許可等）、持證人及發(fā)射活動(dòng)管理、政府職責(zé)以及保險(xiǎn)制度進(jìn)行了全面規(guī)范。

1984年，美國(guó)國(guó)會(huì)宣布：“美國(guó)的福利要求在最大的可能性范圍內(nèi)，尋求和鼓勵(lì)充分發(fā)揮空間的商業(yè)用途?！弊源耍虡I(yè)利用加入了民用和軍用行列，成為法律認(rèn)可的美國(guó)航天活動(dòng)的第三個(gè)組成部分。同年，國(guó)會(huì)還通過(guò)了《商業(yè)航天發(fā)射法》，主要有兩個(gè)目標(biāo)：鼓勵(lì)、推動(dòng)、促進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的商業(yè)航天發(fā)射；通過(guò)與其他政府機(jī)構(gòu)磋商來(lái)發(fā)展許可要求。《商業(yè)航天發(fā)射法》規(guī)定了三個(gè)實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域：許可及監(jiān)督，保險(xiǎn)責(zé)任要求，以及通過(guò)私人公司獲得政府發(fā)射設(shè)施。法規(guī)中針對(duì)航天發(fā)射具有的較高危險(xiǎn)性，對(duì)故障可能造成的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失賠付、保險(xiǎn)機(jī)制及政府在其中承擔(dān)的責(zé)任范圍進(jìn)行了明確，同時(shí)也對(duì)商業(yè)公司使用政府制造、資助、維護(hù)和操作的發(fā)射設(shè)施之間的協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行了說(shuō)明，涉及到發(fā)射活動(dòng)的固有風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等問(wèn)題。

1.2.1 一般情況及飲酒情況的調(diào)查 調(diào)查員首先調(diào)查患者一般情況，包括：出生日期、職業(yè)、吸煙史、飲酒史，主要基礎(chǔ)疾病包括：高血壓病、心臟病、腦血管疾病、糖尿病等。通過(guò)訪談的方式調(diào)查每位入組對(duì)象的飲酒情況，包括每日飲酒量、每月飲酒量、累計(jì)飲酒量、飲酒年限、飲酒的種類，并用專門(mén)設(shè)計(jì)的調(diào)查表記錄下來(lái)。凡飲酒每月≥l兩白酒計(jì)為飲酒者（純乙醇量320 g，l兩=50 ml）[4]。酒精量（g/d）=日飲酒量（ml）×酒精含量×灑精密度（g/ml），大量飲酒：純乙醇量＞100 g/d，中量飲酒：純乙醇量50～100 g/ d，少量飲酒：純乙醇量＜50 g/ d。

1988年，國(guó)會(huì)大幅修改了發(fā)射法案，進(jìn)一步明確商業(yè)發(fā)射的法律制度。授權(quán)美國(guó)政府為第三方空間商業(yè)運(yùn)輸提供責(zé)任賠償，并且要求按每次發(fā)射的“最大可能損失”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行保險(xiǎn)。這些政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的修訂一直延續(xù)到2004年。此后國(guó)會(huì)兩次延長(zhǎng)了對(duì)第三方責(zé)任的賠償，第一次延長(zhǎng)至2009年，第二次延長(zhǎng)至2012年。

2004年，面對(duì)新興商業(yè)發(fā)射市場(chǎng)的調(diào)整，國(guó)會(huì)通過(guò)了《商業(yè)航天發(fā)射修正案》，對(duì)“空間旅游”進(jìn)行了調(diào)整。該修正案授權(quán)私人和商務(wù)旅客進(jìn)行太空旅行，并建立私營(yíng)部門(mén)開(kāi)展相關(guān)服務(wù)的許可制度。

2010年，《美國(guó)法典》調(diào)整增加第51編“國(guó)家航天和商業(yè)航天項(xiàng)目”，這是自1926年由50編組成的《美國(guó)法典》問(wèn)世以來(lái)的80多年間，第一次就一個(gè)特定項(xiàng)目增設(shè)一個(gè)專編，標(biāo)志著美國(guó)空間法在《美國(guó)法典》中獲得了一個(gè)獨(dú)立的重要地位?！逗教彀l(fā)射法案》被編入該部分第5分編的509章。

政策指導(dǎo)意見(jiàn)

自艾森豪威爾政府起，每屆美國(guó)政府出臺(tái)一份《國(guó)家太空戰(zhàn)略》，界定任期內(nèi)航天發(fā)展的原則、目標(biāo)、方針，并對(duì)商業(yè)航天、民用航天、空間碎片、出口政策等專題性內(nèi)容給出指南，是美國(guó)航天活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。

奧巴馬政府在2013年推出《國(guó)家太空戰(zhàn)略》（特朗普政府上臺(tái)后，于2018年2月提出了“美國(guó)優(yōu)先”的《國(guó)家太空戰(zhàn)略》）。相較于2004年的運(yùn)輸政策，該政策一方面更加細(xì)化提出了民用、軍用以及商業(yè)部門(mén)空間輸運(yùn)能力發(fā)展的指導(dǎo)原則，另一方面則將以往“構(gòu)建、強(qiáng)化進(jìn)入空間的能力”的發(fā)展重點(diǎn)變?yōu)椤案?jìng)爭(zhēng)力的培育以及國(guó)際合作的促進(jìn)”。整體上，該政策秉承了奧巴馬政府國(guó)家空間政策鼓勵(lì)商業(yè)發(fā)展以及國(guó)際合作的方針，是國(guó)家空間政策在航天運(yùn)輸領(lǐng)域的延伸。

2013年《國(guó)家太空戰(zhàn)略》中強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)盡可能購(gòu)買(mǎi)和使用市場(chǎng)上提供的商業(yè)航天能力和服務(wù)來(lái)滿足美國(guó)政府需求，積極開(kāi)發(fā)創(chuàng)新型、非傳統(tǒng)途徑獲取的商業(yè)航天產(chǎn)品和服務(wù)，給予私營(yíng)公司技術(shù)支持，以有償、不干涉和公平為基礎(chǔ)最大限度地確保美國(guó)政府航天技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施保障商業(yè)航天活動(dòng)的發(fā)展。明確除涉及國(guó)家安全利益的發(fā)射任務(wù)不可私營(yíng)化外，尋求一切機(jī)會(huì)將日常的航天任務(wù)轉(zhuǎn)至可帶來(lái)高效費(fèi)比的私營(yíng)公司。

實(shí)施協(xié)議

除了在《國(guó)家太空戰(zhàn)略》中一系列原則性的政策導(dǎo)向之外，美國(guó)政府與國(guó)家航空航天局（NASA）推出了一系列投資協(xié)議舉措，為包括太空探索技術(shù)公司在內(nèi)的商業(yè)航天公司研制商業(yè)空間運(yùn)輸系統(tǒng)提供了巨大幫助。其中，“商業(yè)軌道運(yùn)輸服務(wù)”（COTS）計(jì)劃主要針對(duì)航天器/運(yùn)載器的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，而“商業(yè)補(bǔ)給服務(wù)”（CRS）計(jì)劃主要針對(duì)產(chǎn)品/服務(wù)的交付?！吧虡I(yè)軌道運(yùn)輸服務(wù)”計(jì)劃包含了一批與“里程碑”計(jì)劃緊密相關(guān)的資金與合同?！吧虡I(yè)補(bǔ)給服務(wù)”計(jì)劃包含有責(zé)任合同，即承包商違約要承擔(dān)一定法律責(zé)任?！吧虡I(yè)乘員開(kāi)發(fā)”（CCDev）計(jì)劃僅涉及載人航天服務(wù)。這三類項(xiàng)目都由NASA的商業(yè)乘員和貨物項(xiàng)目辦公室負(fù)責(zé)管理。

（1）“商業(yè)軌道運(yùn)輸服務(wù)”計(jì)劃

“商業(yè)軌道運(yùn)輸服務(wù)”計(jì)劃于2006年1月18日正式宣布，旨在促進(jìn)私人航天公司面向“國(guó)際空間站”提供載人、載貨的航天運(yùn)輸系統(tǒng)及研制資助。

（2）“商業(yè)補(bǔ)給服務(wù)”計(jì)劃

“商業(yè)補(bǔ)給服務(wù)”計(jì)劃開(kāi)始于2006年，旨在向“國(guó)際空間站”提供貨運(yùn)補(bǔ)給服務(wù)。這些貨運(yùn)航天器的開(kāi)發(fā)都是在基于固定價(jià)格的“里程碑”計(jì)劃下開(kāi)展的，也就是說(shuō)每個(gè)獲得資金的公司都有一批與資金綁定的“里程碑”研制要求必須完成。例如2008年12月28日，NASA將總額高達(dá)35億美元的“商業(yè)補(bǔ)給服務(wù)”合同授予太空探索技術(shù)公司和軌道科學(xué)公司（OSC），其中太空探索技術(shù)公司合同金額為16億美元，計(jì)劃向“國(guó)際空間站”提供12次飛行，總計(jì)運(yùn)送貨物20t。值得注意的是，此種項(xiàng)目將合同完成目標(biāo)聚焦于完成該項(xiàng)運(yùn)輸補(bǔ)給服務(wù)，而非實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)任務(wù)的具體航天產(chǎn)品。這種模式賦予了企業(yè)更靈活的運(yùn)營(yíng)模式：承包商可以利用火箭的富余運(yùn)載能力搭載部分其他載荷獲取收益（事實(shí)上，不管是太空探索技術(shù)公司還是軌道科學(xué)公司，均在此次任務(wù)中進(jìn)行了多次搭載），也可以通過(guò)對(duì)箭體的重復(fù)使用降低成本而獲取更大的收益。

與此同時(shí)，該項(xiàng)目也同樣降低了政府的投入風(fēng)險(xiǎn)。例如，軌道科學(xué)公司于2014年10月利用公司自身研發(fā)的“安塔瑞斯”（Antares）火箭在執(zhí)行其第二次正式貨運(yùn)任務(wù)（CRS－2）時(shí)發(fā)生了爆炸。雖然NASA損失了向空間站補(bǔ)給的多種貨物，但根據(jù)合同協(xié)議，其并不需為此次爆炸的“安塔瑞斯”火箭買(mǎi)單，但軌道科學(xué)公司則不得不采購(gòu)美國(guó)聯(lián)合發(fā)射聯(lián)盟（ULA）的宇宙神－5（Atlas－5）火箭來(lái)發(fā)射“天鵝座”（Cygnus）貨運(yùn)飛船，從而確保在事故排查期間貨運(yùn)補(bǔ)給合同的執(zhí)行。

（3）“商業(yè)乘員開(kāi)發(fā)”計(jì)劃

由于現(xiàn)在飛往“國(guó)際空間站”只能依靠俄羅斯的運(yùn)載工具，且俄羅斯飛船的價(jià)格過(guò)于昂貴，NASA把空間運(yùn)輸飛船項(xiàng)目作為首要目標(biāo)?！吧虡I(yè)乘員開(kāi)發(fā)”計(jì)劃是NASA管理下的多階段項(xiàng)目，旨在刺激私人載人航天項(xiàng)目的發(fā)展。該方案預(yù)期選擇不少于2家私人承包商，以實(shí)現(xiàn)“國(guó)際空間站”載人飛行服務(wù)。與以往的航天項(xiàng)目不同，“國(guó)際空間站”項(xiàng)目合同清晰地表達(dá)了NASA的目標(biāo)，合同經(jīng)費(fèi)里只包含了一個(gè)項(xiàng)目中需要關(guān)注的分系統(tǒng)技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目，其余成熟技術(shù)由承包商自行籌資研制。在“商業(yè)乘員運(yùn)輸能力”（CCtCap）階段，各參與企業(yè)必須完成從航天飛機(jī)、發(fā)射裝置、發(fā)射服務(wù)、地面控制任務(wù)運(yùn)維、應(yīng)急恢復(fù)等各項(xiàng)項(xiàng)目計(jì)劃。

美國(guó)部分商業(yè)太空協(xié)議投資情況

許可制度

美國(guó)關(guān)于商業(yè)航天的許可主要包括空間發(fā)射許可和衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)許可兩大類，本文主要關(guān)注空間發(fā)射許可方面的相關(guān)制度。

1984年《商業(yè)航天發(fā)射法》規(guī)定了兩種空間活動(dòng)的許可制度，即私人發(fā)射運(yùn)載火箭和運(yùn)營(yíng)發(fā)射場(chǎng)。1988年《商業(yè)航天發(fā)射法修正案》對(duì)商業(yè)發(fā)射活動(dòng)中的責(zé)任保險(xiǎn)作了詳細(xì)規(guī)定，試圖通過(guò)強(qiáng)制保險(xiǎn)來(lái)化解發(fā)射活動(dòng)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)政府承擔(dān)額外風(fēng)險(xiǎn)的方式鼓勵(lì)私人從事商業(yè)空間發(fā)射活動(dòng)。1998年《商業(yè)空間法》修訂了商業(yè)空間發(fā)射活動(dòng)的許可制度，增加了有關(guān)空間物體“再入”的規(guī)定。

具體而言，接受、審查和批準(zhǔn)空間商業(yè)發(fā)射許可申請(qǐng)的職權(quán)由美國(guó)運(yùn)輸部下屬的聯(lián)邦航空局（FAA）主管商業(yè)空間運(yùn)輸?shù)母本珠L(zhǎng)（AST）行使。一般而言，在美國(guó)境內(nèi)從事發(fā)射活動(dòng)或經(jīng)營(yíng)發(fā)射場(chǎng)的任何個(gè)人、在美國(guó)境外從事發(fā)射活動(dòng)或經(jīng)營(yíng)發(fā)射場(chǎng)的美國(guó)公民或受美國(guó)法律管轄的實(shí)體需要獲得發(fā)射許可。由美國(guó)政府從事的或代表美國(guó)政府從事的空間活動(dòng)不受AST的管轄，其安全問(wèn)題通過(guò)其他途徑解決。由私人在自有領(lǐng)地內(nèi)從事的涉及小型火箭的發(fā)射活動(dòng)也不在需要獲得發(fā)射許可的范圍之內(nèi)。

AST發(fā)放的許可證分為“發(fā)射許可證”和“商業(yè)發(fā)射場(chǎng)許可證”?！鞍l(fā)射許可證”又進(jìn)一步分為“特定發(fā)射許可證”和“發(fā)射經(jīng)營(yíng)者許可證”，主要根據(jù)任務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行發(fā)射許可授權(quán)，相應(yīng)的有效期也有所差異。

根據(jù)美國(guó)法律，“商業(yè)發(fā)射場(chǎng)許可證”的持有者應(yīng)對(duì)公眾安全負(fù)責(zé)，必須表明其商業(yè)發(fā)射活動(dòng)將不會(huì)對(duì)公眾產(chǎn)生不可接受的威脅。為此，申請(qǐng)者必須對(duì)下列各項(xiàng)進(jìn)行足量的可靠性及功能測(cè)試：關(guān)鍵的安全系統(tǒng)以及與硬件相關(guān)的可能危害。這些危害包括對(duì)發(fā)射場(chǎng)附近以及發(fā)射軌跡線范圍內(nèi)的公眾財(cái)產(chǎn)及個(gè)人、衛(wèi)星和其他在軌航天器可能造成的風(fēng)險(xiǎn)。申請(qǐng)者還需詳細(xì)地通報(bào)申請(qǐng)者的組織狀況，如發(fā)射安全政策及程序、通訊聯(lián)絡(luò)、關(guān)鍵崗位人員的素質(zhì)、重要的內(nèi)部和外部接口等。

小結(jié)

可以看出，在商業(yè)航天發(fā)射領(lǐng)域，美國(guó)政府一方面通過(guò)建立全面、清晰的政策法規(guī)規(guī)范和約束商業(yè)航天發(fā)射市場(chǎng)的各個(gè)主體單位職責(zé)與權(quán)利范圍，確保整個(gè)市場(chǎng)具有統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則；另一方面則盡可能地通過(guò)政策導(dǎo)向和具體的商業(yè)航天合同協(xié)議，向商業(yè)航天公司，特別是缺乏技術(shù)、資金的私營(yíng)商業(yè)航天公司提供資助，幫助其在初期實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的研發(fā)和試驗(yàn)，利用基于服務(wù)的合同標(biāo)定方式和嚴(yán)格的“里程碑”式付款模式，約束企業(yè)研發(fā)周期，降低研發(fā)投入風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)刺激商業(yè)公司為獲取更大利益而不斷創(chuàng)新與變革。由于航天發(fā)射的特殊性和高危性，通過(guò)嚴(yán)格的發(fā)射許可證制度，確保執(zhí)行軌道發(fā)射任務(wù)時(shí)的安全性和可行性滿足整個(gè)航天行業(yè)安全性的客觀評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，保證了各個(gè)商業(yè)航天公司的發(fā)射行為得到有效約束。

3 我國(guó)商業(yè)航天發(fā)射發(fā)展模式的啟示建議

建立“寬進(jìn)嚴(yán)出”的商業(yè)航天法規(guī)，規(guī)范航天市場(chǎng)行為

當(dāng)前我國(guó)航天事業(yè)正處于快速發(fā)展機(jī)遇期，但主要仍然集中在政府投入的國(guó)家重大工程項(xiàng)目等任務(wù)領(lǐng)域。從美國(guó)商業(yè)航天發(fā)射市場(chǎng)的發(fā)展可以看出，全面、清晰的商業(yè)航天法規(guī)是整個(gè)市場(chǎng)健康有序發(fā)展的前提。通過(guò)制定清晰、合理的法律法規(guī)營(yíng)造寬松的商業(yè)開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)環(huán)境，一方面，指導(dǎo)原屬于“國(guó)家隊(duì)”的國(guó)有企事業(yè)科研單位利用其自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，通過(guò)融資手段實(shí)現(xiàn)航天技術(shù)的商業(yè)化發(fā)展；另一方面，最大程度地規(guī)范和引導(dǎo)民營(yíng)航天企業(yè)開(kāi)展航天技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)行為，給予其相應(yīng)的政策扶持。最終還應(yīng)根據(jù)航天發(fā)射的特殊性，從產(chǎn)品設(shè)計(jì)可靠性、過(guò)程質(zhì)量控制、發(fā)射安全性、故障處理全面性等多方面制定嚴(yán)格的發(fā)射許可制度，確保整個(gè)商業(yè)發(fā)射市場(chǎng)全生命周期得到有效的監(jiān)督和管理。

結(jié)合我國(guó)航天領(lǐng)域特點(diǎn)，提出適合國(guó)情的商業(yè)航天指導(dǎo)政策

從美國(guó)商業(yè)航天市場(chǎng)的發(fā)展和近期我國(guó)軍民融合政策的持續(xù)推進(jìn)可以看出，通過(guò)鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入航天領(lǐng)域，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激發(fā)市場(chǎng)活力，推進(jìn)我國(guó)航天技術(shù)水平整體進(jìn)步將是我國(guó)航天政策調(diào)整的方向。但是，通過(guò)對(duì)美國(guó)與我國(guó)在工業(yè)基礎(chǔ)和航天技術(shù)方面的比較可以看出，我國(guó)與美國(guó)當(dāng)前的工業(yè)和航天技術(shù)基礎(chǔ)相比仍有差距，簡(jiǎn)單地鼓勵(lì)更多民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入商業(yè)航天市場(chǎng)開(kāi)發(fā)航天運(yùn)輸整體產(chǎn)品并不現(xiàn)實(shí)，存在較大的研制風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)將更多的政策支持向基礎(chǔ)工業(yè)技術(shù)研究領(lǐng)域傾斜，推進(jìn)原材料、元器件及工藝等技術(shù)發(fā)展，鼓勵(lì)并給予政策支持民營(yíng)資本進(jìn)行航天領(lǐng)域內(nèi)包括箭體部件、電氣產(chǎn)品、動(dòng)力關(guān)鍵部件等產(chǎn)品的設(shè)計(jì)與制造，發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)，推進(jìn)航天領(lǐng)域工業(yè)基礎(chǔ)與核心技術(shù)在更大領(lǐng)域范圍內(nèi)全面進(jìn)步，在此基礎(chǔ)上適度降低航天測(cè)控、地面發(fā)射保障領(lǐng)域準(zhǔn)入門(mén)檻，才能在不久的將來(lái)孕育出更多的航天運(yùn)輸系統(tǒng)一體化解決方案供應(yīng)商，促進(jìn)航天產(chǎn)業(yè)健康良性發(fā)展。

積極探索社會(huì)資本投資模式，構(gòu)建商業(yè)航天多元化局面

當(dāng)前，我國(guó)航天項(xiàng)目資本投入渠道普遍比較單一，主要依靠政府財(cái)政撥款，取得了“集中力量辦大事”的良好效果。同時(shí)也存在著項(xiàng)目決策周期緩慢、經(jīng)費(fèi)投入有限導(dǎo)致的項(xiàng)目發(fā)展顧此失彼、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不夠靈活等問(wèn)題。

我國(guó)航天要在當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、大力發(fā)展多層次資本市場(chǎng)的背景下，充分借助資本市場(chǎng)力量發(fā)展壯大航天事業(yè)。可以預(yù)見(jiàn)，政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式將是政府、企業(yè)、投資人比較認(rèn)可的一種投資模式：一是將一批運(yùn)載產(chǎn)業(yè)化型號(hào)（項(xiàng)目）打包上市，籌集資金支持產(chǎn)品技術(shù)改進(jìn)、提升產(chǎn)能和擴(kuò)大市場(chǎng)份額；二是采取股權(quán)眾籌、引入風(fēng)險(xiǎn)資本投入等方式，組建專業(yè)化公司，支持面向未來(lái)商業(yè)化發(fā)展需求的新型航天運(yùn)載器的研發(fā)。通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制多渠道募集資金，加速航天創(chuàng)新型項(xiàng)目的研發(fā)，從而提升我國(guó)航天運(yùn)載市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

此外，在政府財(cái)政支持項(xiàng)目上加強(qiáng)工程預(yù)算能力，嘗試發(fā)布基于發(fā)射服務(wù)模式的項(xiàng)目協(xié)議，鼓勵(lì)企業(yè)在完成規(guī)定的服務(wù)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)方案自主決策，激發(fā)企業(yè)開(kāi)展重復(fù)使用技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品化設(shè)計(jì)、搭載服務(wù)等降低產(chǎn)品研發(fā)及發(fā)射費(fèi)用的積極性，進(jìn)一步降低發(fā)射市場(chǎng)門(mén)檻，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)份額，吸引更多資本進(jìn)入后實(shí)施更多創(chuàng)新活動(dòng)，從而營(yíng)造多元化的商業(yè)航天市場(chǎng)，提升國(guó)家航天整體實(shí)力。

全面深化改革，探索適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的航天科研生產(chǎn)組織體系

美國(guó)商業(yè)航天公司的發(fā)展深深地打上了私營(yíng)企業(yè)的烙印，其市場(chǎng)化的政府與企業(yè)關(guān)系、扁平化的組織架構(gòu)、充分有效的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)明顯區(qū)別于以國(guó)家（政府）為主導(dǎo)的航天發(fā)展模式。我國(guó)商業(yè)航天的發(fā)展，需要以簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合為突破點(diǎn)，進(jìn)一步明確政府、航天科研單位、用戶和供應(yīng)商的市場(chǎng)化角色定位，進(jìn)一步理順大系統(tǒng)總體之間、總體與產(chǎn)品承制方等各方關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化管理層級(jí)，提高企業(yè)化運(yùn)營(yíng)效率。在航天戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、牽引論證、項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)中，進(jìn)一步發(fā)揮政府部門(mén)的主導(dǎo)作用。在項(xiàng)目實(shí)施層面，深入推進(jìn)以企業(yè)為主體、以合同制為基礎(chǔ)的總體承包經(jīng)營(yíng)制。政府（客戶）進(jìn)一步減少對(duì)項(xiàng)目實(shí)施微觀層面的干預(yù)，在任務(wù)分工定點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)使用、元器件配套等方面給予企業(yè)更大的自主權(quán)和決策權(quán)。重點(diǎn)發(fā)揮總體單位在項(xiàng)目技術(shù)方案設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)性分析與評(píng)價(jià)等方面統(tǒng)籌策劃與經(jīng)營(yíng)管控作用，建立利益共享機(jī)制，確?？傮w及各方的經(jīng)營(yíng)收益，充分激發(fā)航天企業(yè)內(nèi)生經(jīng)營(yíng)動(dòng)力和活力。