關(guān)于落實禁止煉山政策的措施探討

謝柏聯(lián)，張志鴻，許和財，謝獻強，黃 平，江西軍，林育紅，那 姝，羅文哲，李建剛

（廣東省航空護林站/廣東省林火衛(wèi)星監(jiān)測中心，廣東 廣州510060）

黨的十八大從實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展和為全球生態(tài)安全做貢獻的戰(zhàn)略高度，首次對建設(shè)生態(tài)文明作了全面部署，形成了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，并將建設(shè)生態(tài)文明作為黨的執(zhí)政綱領(lǐng)寫入了黨章[1]。煉山就是人為控制的火燒，是人們?yōu)榱酥矘湓炝?，在采伐跡地或宜林地上用火燒清理林地的一種營林措施[2]。煉山造林是我國南方省區(qū)普遍采用的方式。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境保護問題的日益突出，禁止煉山問題成了人們關(guān)注的焦點。

1 煉山造林利弊優(yōu)勢

1.1 煉山造林的優(yōu)勢

1）施工方便快捷，節(jié)省勞動用工。煉山可以快速地?zé)煞^(qū)的雜草、灌木和枝丫等剩余物，清理林地、打穴、種植、撫育等環(huán)節(jié)施工比不煉山要方便快捷，可以節(jié)省勞動用工。

2）減少病蟲害發(fā)生。煉山之后，可以減少林地上的病蟲害源，同時減少嚙齒類動物對幼林的危害。據(jù)薛立等研究表明，煉山后林地細菌數(shù)量比原杉木林地減少24%[3]。

3）具有短期激肥效益。煉山對土壤具有短期激肥效益（1年內(nèi)），有利于林木早期生長，促進林木提早郁閉[2，4]。

1.2 煉山造林的弊端

1）造成水土流失。煉山導(dǎo)致采伐后的剩余物減少，林地裸露，土壤缺乏覆蓋物體，直接與雨水接觸，使土壤被沖刷[5]。另外，據(jù)文獻報道，煉山后，土壤總孔隙度比原杉木林地下降了9%，非毛管孔隙下降39%，土壤板結(jié)，結(jié)構(gòu)趨于緊密，不利于通氣透水，蓄水能力下降[3-4]。我國南方地區(qū)，雨量充沛，降雨相對集中，煉山后林地容易造成水土流失。

2）影響土壤肥力。煉山對土壤肥力的影響主要表現(xiàn)在土壤有機質(zhì)、pH值、氮素及土壤微生物的影響。一是煉山后土壤酸性下降，pH值升高。據(jù)薛立等研究表明，煉山后林地pH值增加了1.4%-11%[3]。二是土壤表層有機質(zhì)數(shù)量和結(jié)構(gòu)也會發(fā)生一些改變，有研究表明，我國南方地區(qū)采伐煉山后，土壤表層有機質(zhì)含量減少18%～30%[4]。三是不同采伐跡地經(jīng)過火燒后，林木下土壤氮素損失嚴重。據(jù)薛立等研究表明，煉山1年后，土壤全氮下降了37%[3]。四是煉山后土壤微生物除真菌上升，其他微生物都下降，同時土壤酶活性也降低，而不煉山土壤淺層的微生物有所增加，酶活性增高[5]。

3）加劇大氣污染。在煉山造林時，容易產(chǎn)生煙霧。其主要成分包括CO2和水蒸氣，以及CO等化合物。據(jù)測定，1 t可燃物可產(chǎn)生3 680 m3CO2[2]。因此，煉山造林會加劇空氣污染。

4）破壞生物多樣性。當(dāng)大面積煉山后，造林地的林木樹種單一，生物多樣性下降，而不經(jīng)過煉山的造林地可以有選擇性的留下一些目的樹種，通過與栽植樹種相混交，形成混交林；與此同時，選留的樹種具有明顯的生長優(yōu)勢，可以很好地改變林分的郁閉狀況，獲得更高的經(jīng)濟和生態(tài)效益[5]。

5）引發(fā)森林火災(zāi)。近年來，一些地方因煉山前準備不充分，開設(shè)的隔離帶寬度不夠；或煉山時組織不嚴密，操作流程不規(guī)范；或煉山后沒有清理好余火等，造成煉山跑火，引發(fā)森林火災(zāi)。因煉山引發(fā)森林火災(zāi)造成人員傷亡的事故時有報道。

2 禁止煉山實施現(xiàn)狀

鑒于煉山造成水土流失、影響土壤肥力、加劇大氣污染、破壞生物多樣性、引發(fā)森林火災(zāi)等方面弊端以及環(huán)境問題的日益突出，對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響，我國南方地區(qū)近年來不斷推廣禁止煉山造林工作，取得了一定的成效。江西省2007年起推廣禁止煉山造林工作。福建順昌縣國有采育場2004年推廣不煉山造林，2009年全面實施禁止煉山造林。2004—2010年共推廣不煉山造林162片、1203 hm2；推廣不煉山造林的樹種有杉木（Cunninghamia lanceolata（Lamb.）Hook.）、馬尾松（Pinus massonianaLamb.）、木荷（Schima superbaGardn.et Champ.）、杜 英（Elaeocarpus decipiensHemsl.）、光皮樺（Betula luminifera）、楓香（Liquidambar formosanaHance）、南方紅豆杉（Taxus wallichiana var.Mairei）、閩楠（Phoebe bournei（Hemsl.）Yang）、乳源木蓮（Manglietia yuyuanensisLaw）、深山含笑（Michelia maudiaeDunn）、樂東擬單性木蘭（Parakmeria lotungensis（Chun et C.Tsoong）Law）等優(yōu)良鄉(xiāng)土樹種[6]。福建省近年來推廣禁止煉山造林，2015年起對不煉山造林進行專項補助。廣東省2002年起推廣生態(tài)公益林造林不煉山。2016年，廣東省政府規(guī)定9月份起全省禁止煉山造林。2017年6月，廣東省人大常委會審議通過的《廣東省森林防火條例》規(guī)定，在森林防火區(qū)，全年禁止煉山、燒雜等，是全國首個規(guī)定全年禁止煉山的省級地方性法規(guī)。廣東省2017年9月起全年禁止煉山以來，取得了良好的效果，改變了以往在造林備耕整地季節(jié)到處都是煉山的現(xiàn)象。

3 政策落實存在的問題

3.1 法律法規(guī)不完善，存在管理漏洞

近年來，我國南方省區(qū)大力推廣不煉山造林，森林防火期禁止煉山，取得了一定的成績。但是，因《森林法》《森林防火條例》等法律和地方性法規(guī)沒有規(guī)定禁止煉山，一些地方只能在森林高火險期通過命令或文件的形式規(guī)定禁止煉山。另外，因沒有規(guī)定非防火期禁止煉山，非防火期煉山不是行政許可事項，不需要經(jīng)過林業(yè)主管部門審批，一些地方森林經(jīng)營者鉆法律空白，在非防火期進行煉山。

3.2 思想認識不到位，傳統(tǒng)觀念難以轉(zhuǎn)變

在我國南方地區(qū)，煉山一直以來作為清山的一種措施，其操作方法已經(jīng)在山區(qū)居民和林農(nóng)的思維中根深蒂固，林農(nóng)傳統(tǒng)觀念一時難以轉(zhuǎn)變。林農(nóng)只看到煉山能節(jié)省投資成本，被短期的經(jīng)濟效益所蒙蔽，不知道煉山后，隨著水土流失，土壤肥力下降，而不煉山林地由于采伐剩余物不斷分解，林地土壤肥力得到提高，5～6年不煉山林木生長速度明顯超過煉山所造的林木[7]。

3.3 造林技術(shù)復(fù)雜，林農(nóng)難以掌握

不煉山造林在科學(xué)采伐、林地清理、整地打穴、種植密度、混交造林、良種壯苗、控草撫育等環(huán)節(jié)技術(shù)性強，操作復(fù)雜，沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)的林農(nóng)或造林施工員，難以掌握。特別在清理林地、撫育等環(huán)節(jié)比煉山操作要復(fù)雜，增加工作難度。不煉山造林在清理林地時，首先要對采伐區(qū)的枝丫等剩余物、雜草、灌木等進行清理，然后根據(jù)造林樹種，確定種植帶和剩余物堆積帶的寬度，最后耙出種植帶和剩余物堆積帶；要清理林地大量的采伐剩余物，需要增加大量的人力、物力，增加工作難度。另外，為消除堆積帶上的雜草、灌木對幼林水分、肥料等的影響，需要及時清理堆積帶上的雜草、灌木，也增加了勞動用工量。

3.4 存在僥幸心理，擅自煉山違法成本低

一些地區(qū)個體戶，存在僥幸心理，不顧政府的三令五申，擅自開展煉山造林。而目前，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和物價指數(shù)的上漲，《森林防火條例》和地方性法規(guī)對擅自煉山等野外用火的，最多罰款3 000元，罰款的額度偏低；一些地方發(fā)布森林防火命令后，對擅自煉山等野外用火，沒有達到刑事立案的案件，且當(dāng)?shù)貨]有治安拘留處罰規(guī)定的，只能罰款，導(dǎo)致擅自煉山違法成本低。

3.5 施工效率不高，增加造林投資成本

我國南方地區(qū)雨水較多，土壤條件好，生物量大，采伐剩余物較多，與煉山造林相比，要多出耙?guī)А⒉煞ナＳ辔锒逊e等工序，造林后雜草、灌木生長旺盛，撫育難度加大，苗木前期生長較慢，林分郁閉推遲，幼林撫育勞動用工增多。因此與煉山造林相比，不煉山增加造林投資成本。據(jù)福建順昌7個國有采育場2008—2010年度營林生產(chǎn)數(shù)據(jù)，不煉山造林當(dāng)年投資比煉山造林增加12.93%；不煉山造林幼林撫育投資比煉山造林增加34.3%；不煉山造林投資比煉山造林增加23.58%[6]。據(jù)歐陽天林等研究表明，傳統(tǒng)作業(yè)方式不煉山造林比煉山造林投資高出31.7%[8]。

4 推進禁止煉山的對策與措施

4.1 加強立法，健全完善法律法規(guī)

建立健全禁止煉山的相關(guān)法律法規(guī)，在森林防火、造林、環(huán)境保護、水土保持等相關(guān)法律法規(guī)修訂時，設(shè)置禁止煉山的條款，并設(shè)置嚴厲的處罰條款。在上位法、地方性法規(guī)一時難以修改完善的情況下，盡快制定出臺政府規(guī)章或規(guī)范性文件，明確禁止煉山清理林地。對因防止病蟲鼠害、凍害等特殊情況確需野外用火的，要嚴格進行審批把關(guān)，并且控制單次用火的面積，做好相關(guān)防范措施。

4.2 加大科普力度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念

加大宣傳教育和科普的力度，充分發(fā)揮現(xiàn)代新聞媒介的宣傳作用，將禁止煉山的法律法規(guī)、規(guī)章等納入普法教育的內(nèi)容。林業(yè)、環(huán)境保護、水土保持等部門要充分利用廣播、電視、報刊等新聞媒體和宣傳警示牌、宣傳橫幅、宣傳欄、宣傳手冊等進行經(jīng)常性的宣傳教育。通過開展群眾喜聞樂見、形式多樣的宣傳教育，讓林農(nóng)了解禁止煉山的法律法規(guī)，傳統(tǒng)煉山造林的弊端，了解不煉山造林不僅可以保護生態(tài)環(huán)境，同時也可以實現(xiàn)增產(chǎn)增收，改變林農(nóng)以往煉山造林的思想觀念，樹立新時期科學(xué)造林的觀念[7]。

4.3 加強培訓(xùn)，推廣先進技術(shù)

加強技術(shù)培訓(xùn)。通過舉辦培訓(xùn)班，讓林業(yè)干部、林農(nóng)、監(jiān)理員、造林施工員、技術(shù)員等掌握不煉山的施工流程、具體操作技術(shù)等。根據(jù)樹種、立地條件等，因地制宜地建立不煉山造林示范點，通過造林示范，提供林農(nóng)參觀、考察，讓林農(nóng)真正了解不煉山造林技術(shù)的可行性和先進性，并在實際造林生產(chǎn)中自覺實施，以點帶面，推廣不煉山造林綜合技術(shù)。在政務(wù)服務(wù)事項中設(shè)立造林技術(shù)咨詢服務(wù)，省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級林業(yè)部門設(shè)立不煉山造林咨詢公共服務(wù)事項，設(shè)立服務(wù)窗口和熱線電話，為林農(nóng)實施不煉山造林提供技術(shù)咨詢。

4.4 嚴格執(zhí)法，加大懲處力度

習(xí)近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！绷謽I(yè)、環(huán)境保護、水土保持等行政主管部門，加強對煉山的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)煉山行為的，要依法從嚴、從快處理。在秋冬季、春季等造林備耕整地時期，各相關(guān)職能部門成立聯(lián)合執(zhí)法工作組，深入到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，深入到山頭開展執(zhí)法檢查，嚴厲打擊違規(guī)煉山行為，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。對違規(guī)煉山的典型案例，公開曝光，公開宣判，有效震懾違法犯罪行為。

4.5 出臺配套政策，減少投資成本

一是推廣化學(xué)除草劑、腐爛劑和機械化造林作業(yè)，降低工作強度，提高林業(yè)生產(chǎn)工作效率，降低造林成本。二是將割灌機、油鋸、打穴機、枝丫切碎機、除草松土機等林業(yè)機械納入農(nóng)機補貼范疇，減輕林農(nóng)負擔(dān)，鼓勵和支持林農(nóng)使用機械作業(yè)。三是建立禁止煉山造林激勵機制，設(shè)立專項補助資金，考慮禁止煉山后造林成本提高，凡沒有煉山造林的，按實際造林合格面積由政府給予補助。四是提高林木資源利用率，結(jié)合市場需求，盡量提高小徑材和枝丫等利用率；同時，引進或研制新技術(shù)、新工藝促進采伐剩余物的加工利用，充分提高采伐剩余物的附加值，從而降低造林綜合成本[8]。五是政府支持發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，利用不煉山造林發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如發(fā)展林下經(jīng)濟等；另外，建立森林認證激勵補償機制，支持林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)開展森林認證，以便出口林木[9]。

5 結(jié)語

推進禁止煉山問題，關(guān)鍵要抓緊出臺或修改完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，細化有關(guān)方案措施，明確職責(zé)，并嚴格抓好落實，才能有力推進禁止煉山，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)，提升生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國做出積極貢獻。