中國農(nóng)村森林防火安全社區(qū)建設研究

閆德民，張思玉，鄭懷兵，于元魁

（南京森林警察學院，江蘇 南京210023）

1 農(nóng)村森林防火安全社區(qū)概念的提出

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。我國森林資源中集體林地占全國林地總面積的60%。近年來集體林權(quán)改革極大地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，有力地促進了集體林業(yè)和農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展[1]。全球氣候變化的趨勢下集體林地經(jīng)營活動日益頻繁，森林火災發(fā)生頻率和強度均呈現(xiàn)增加的趨勢，火災成為威脅森林資源的重要因素。我國森林火災90%以上都是人為因素引起的，如何有效地管控森林火災誘發(fā)因素中人的因素，如何通過對人的管理有效降低森林火災的發(fā)生和減弱火災對森林資源的破壞程度均是值得長期研究的課題。

人類在一定地域內(nèi)活動逐漸形成區(qū)域性的生活共同體被稱之為社區(qū)（Community），它是人類社會管理的基本結(jié)構(gòu)單元?！吧鐓^(qū)”概念由德國社會學家騰尼斯最早提出。1989年9月世界衛(wèi)生組織（WHO）在首屆“世界意外事故與預防”大會上第一次提出“安全社區(qū)”的概念，會議通過《安全社區(qū)宣言》指出“任何人都享有健康和安全的權(quán)利”，該組織同時提出了安全社區(qū)的相關標準[2，3]。我國于2006年頒布《安全社區(qū)建設標準》，將社區(qū)定義為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”[4]。

農(nóng)村森林防火安全社區(qū)就是以農(nóng)村森林防火、用火安全為建設目標的新型農(nóng)村安全社區(qū)。農(nóng)村森林防火安全社區(qū)的范圍主要包括：①城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的城郊，即農(nóng)村與城市連接的城鄉(xiāng)接合部區(qū)域；②以農(nóng)村社區(qū)為主的集鎮(zhèn)社區(qū)和村落社區(qū)，是農(nóng)民生產(chǎn)生活范圍所涵蓋的區(qū)域。在農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動區(qū)域中，集鎮(zhèn)是農(nóng)村社區(qū)的中心，一般是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府所在地。森林防火安全社區(qū)建設的研究探索，目的是為了讓農(nóng)村社區(qū)居民提高森林防火安全意識、提升預防和撲救森林火災的能力。通過農(nóng)村森林防火安全社區(qū)的建設，可以有效減少森林火災的發(fā)生，降低森林火災的危害，改善人們的生活環(huán)境，保護森林資源和人民生命財產(chǎn)安全，有利于建設社會主義物質(zhì)文明和生態(tài)文明，促進林區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。本次研究試圖從社會管理學的層面提出農(nóng)村森林防火安全社區(qū)的概念和建設措施，使之成為我國林區(qū)特別是集體林區(qū)森林防火管理范式和有效保障。

2 農(nóng)村森林防火安全社區(qū)建設必要性分析

2.1 農(nóng)村森林防火安全社區(qū)建設可以彌補防火主體責任的缺失

森林防火及生態(tài)環(huán)境保護的政策法規(guī)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村落的落實亟待進一步加強。由于村落社區(qū)作為一種無法人主體的社會自治性組織，《森林防火條例》缺少對其相關責任的明確界定。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是國家行政部門管理的最基層機構(gòu)，沒有相應的行政執(zhí)法權(quán)限，建設森林防火安全社區(qū)恰好彌補了這一不足。

2.2 家庭—社區(qū)單元模式是農(nóng)村防火安全社區(qū)構(gòu)建的有效模式

農(nóng)村社區(qū)形式多樣，經(jīng)濟和生產(chǎn)力水平存在差異，生產(chǎn)過程對于自然力有一定的依賴。家庭是進行社區(qū)活動的基本單位，沒有明確和實質(zhì)性的社會分工，社會管理主要依靠傳統(tǒng)的價值觀念和行為方式，具有高度的同質(zhì)性。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社區(qū)是以集鎮(zhèn)為紐帶將村落社區(qū)聯(lián)系在一起，具備相應的經(jīng)濟活動、政治氛圍和文化氛圍，從而成為農(nóng)村社區(qū)規(guī)范的基層管理單位?；诖?，集體林區(qū)通過建立“家庭—社區(qū)單元”的森林防火安全社區(qū)模式，逐步使之成為森林防火的有效模式。

2.3 建設農(nóng)村防火安全社區(qū)是森林資源保護的有效途徑

從權(quán)屬上講，中國的森林資源分為集體所有林和國有林，其中集體所屬占60%以上，絕大部分森林資源分布在農(nóng)村且由村落來進行管理。在一些重點林區(qū)，森林資源稱為村落社區(qū)或者林業(yè)社區(qū)，森林資源就是林業(yè)社區(qū)居民的所有生活依靠，農(nóng)村森林防火安全社區(qū)就是將村民集體聯(lián)合起來預防和應對森林火災和加強對森林資源的保護。

2.4 建設農(nóng)村防火安全社區(qū)是林區(qū)火源的有效管控模式

人為火的發(fā)生、蔓延、熄滅等一系列過程均與村落社區(qū)的居民生產(chǎn)生活直接相關。社區(qū)居民的防火意識、觀念、應對積極性和應對能力直接影響著森林防火的工作效果。不少社區(qū)由于居民防火觀念淡薄，燒荒、燒秸稈、吸煙、上墳燒紙及林內(nèi)野營野炊活動等引發(fā)森林火災在全國普遍存在，成為我國森林火災發(fā)生的主要因素[5，6]，所以從農(nóng)村社區(qū)的角度研究森林防火安全問題就顯得尤為重要和迫切。從森林防火安全的角度來說，建設一個什么樣的農(nóng)村社區(qū)能夠?qū)ι址阑鸢踩鸬接行У淖饔?，是避免人為森林火災的關鍵。

3 農(nóng)村森林防火安全社區(qū)建設內(nèi)容

3.1 普及森林防火知識，提高林火風險意識

提高農(nóng)村社區(qū)居民的林火風險意識是建立安全社區(qū)有力思想保障，要深入社區(qū)加強對森林防火知識的普及，包括火災成因、火災危害、災害預防及林火撲救等方面的知識及技能，切實提高社區(qū)居民的防范森林火災的意識。

3.2 制定森林防火制度，建立森林防火組織

制定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的森林防火制度，明確在森林防火實施過程中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村委和居民的責任和義務，建立以村—組為單位的森林防火小組，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村委森林防火隊。每年按期進行森林防火知識及業(yè)務培訓，提高村—組級防火小組、防火隊的實戰(zhàn)能力。

3.3 協(xié)調(diào)林火預警識別，建設全民防火工程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委一級是森林防火的最基層組織，也是國家各級森林防火預警體系中不可逾越的一個層面。如何將林火預警識別的職能與農(nóng)民個體—村委—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—縣（市）級防火機構(gòu)的功能有機耦合，利用微信、QQ、短信等信息傳播平臺實現(xiàn)民眾直接參與林火監(jiān)測和預警預報，建設全民防火工程是實現(xiàn)森林防火“打早、打小、打了”的基本保證。

3.4 改善生產(chǎn)生活習慣，加強生態(tài)文明建設

在建設綠色中國、美麗中國的大背景下，改善農(nóng)村社區(qū)居民的生產(chǎn)生活習慣，主要包括農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動、村民日常生活用火、文明祭祀等，提高村民文明素養(yǎng)，建設生態(tài)文明新農(nóng)村。

4 農(nóng)村森林防火安全社區(qū)建設的保障措施

4.1 政府層面重視

農(nóng)村森林防火工作涉及面廣且形式復雜。政府層面的重視是森林防火安全社區(qū)建設的關鍵，主要需要政府在政策、資金、技術和信息等層面的支持。政策支持就是保證森林防火安全社區(qū)建設有一個長效的扶持政策，針對農(nóng)村具體情況調(diào)整和完善相應的制度規(guī)定和考核、評價體系。落實農(nóng)村森林防火安全社區(qū)建設責任制、目標責任制，確保森林防火安全社區(qū)建設這項系統(tǒng)工程逐步成為我國森林防火的有效范式。

4.2 建設資金保障

農(nóng)村森林防火安全社區(qū)建設中的基礎建設包括開辟防火通道、實施計劃燒除、清理地表可燃物、建設生物防火林帶、引進高科技生物防火技術等，均需要資金作保障。從農(nóng)村防火資金投入現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村集體投入的防火經(jīng)費較少，獲取經(jīng)費渠道狹窄，客觀上需要政府財政給予專項資金支持。

4.3 加強技術服務

從我國農(nóng)村社區(qū)森林防火現(xiàn)狀來看，森林火災預警、火險天氣預報、火災隱患識別排查在農(nóng)村社區(qū)都無法實現(xiàn)，其解決途徑需要通過縣級以上的政府部門及時提供相應的服務。其他還需要在諸如火警初期處理、火行為的預判、可燃物含水率粗估計等方面進行技能培訓和技術服務，以提高農(nóng)村社區(qū)居民防范森林火災的應對能力。

4.4 加大宣傳教育力度

要提高農(nóng)村社區(qū)公眾的森林防火意識，豐富他們的防火知識，有效途徑就是大力開展宣傳教育和培訓活動。通過各種類型的圖片展、宣傳欄、專家授課、多媒體短片、消防設備使用演示、參觀專業(yè)消防隊撲火演練等方式強化宣傳效果，讓民眾意識到保護森林資源、森林火災防控的重要性和必要性，增強民眾森林防火的安全意識和應對知識，提高農(nóng)村社區(qū)居民的文明素養(yǎng)。

4.5 改進生產(chǎn)生活習慣

農(nóng)村社區(qū)森林火災的致災因素主要是生產(chǎn)性用火、生活用火和祭祀用火。我國森林火災的發(fā)生多由人為因素引起，不同區(qū)域占比約在70%-95%之間[7，8]。要從農(nóng)村社會背景和社會結(jié)構(gòu)來認識人為火的發(fā)生原因，改善和調(diào)整生產(chǎn)生活習慣以減少森林火災發(fā)生概率。生產(chǎn)方式引起的火災原因主要是燒荒、秸稈焚燒及農(nóng)業(yè)廢棄物的焚燒，可以通過荒地生態(tài)恢復、秸稈還田、廢棄物再利用等方式減少生產(chǎn)性用火。農(nóng)村生活用火可以使用清潔能源。在傳統(tǒng)習俗方面提倡文明祭奠，變傳統(tǒng)的用火祭奠方式為鮮花等無火祭奠方式。這些生產(chǎn)生活習慣的改善需要正面宣傳和引導。

5 安全社區(qū)長效機制建設的“ 5+ 4”評估模式

農(nóng)村森林防火安全社區(qū)長效機制建設，是指長期確保社區(qū)森林防火工作正常開展、森林火災有效控制的各種制度、規(guī)則、組織體系所構(gòu)成的系統(tǒng)。農(nóng)村防火安全社區(qū)建設在落實建設內(nèi)容和措施之后，需要針對安全社區(qū)的建設效果和可持續(xù)運行機制進行評估，從而形成安全社區(qū)運轉(zhuǎn)的長效機制[9]。根據(jù)農(nóng)村森林防火的規(guī)律和安全社區(qū)建設的標準，設計基于長效機制建設的評估方法，制定的評估體系包含5種機制和4個指標，即“5+4”評估模式，共包含9個方面的內(nèi)容。

1）主要評估指標對象是森林火災危害的嚴重程度、森林火災預防能力、森林火災撲救能力以及建設和管理的成效。5種機制分別為：①組織領導機制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立森林防火領導指揮機構(gòu)、村落成立防火領導組織；②責任落實機制，實行年度目標管理責任制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與社區(qū)內(nèi)的經(jīng)營單位，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村、村與農(nóng)戶簽訂層層防火責任書，制定護林防火任務目標，落實獎懲辦法，層層制定鄉(xiāng)規(guī)民約；③隊伍建設機制，根據(jù)森林防火工作需要，建立護林員隊伍、森林消防隊伍、志愿者隊伍、群眾應急隊伍；④資金投入機制，森林防火工作的開展和各項工程措施的落實都必須以持續(xù)的資金投入作保障，持續(xù)足夠的資金投入是評估防火安全社區(qū)建設的重要內(nèi)容；⑤宣傳教育機制，提高村民防火意識是森林防火的根本保障措施，需要對村民進行長期不間斷的森林防火宣傳教育。例如，通過宣傳標語、宣傳傳單、宣傳展板、宣傳車、微信、短信、開設免費課程、廣播電視網(wǎng)絡等方式進行廣泛深入的宣傳，做到家喻戶曉、人人皆知。

2）控制森林火災危害能力根據(jù)以下4個指標進行評估。①森林火災受害率（‰）=受害森林面積/森林總面積（hm2）×1000‰，該指標反映某區(qū)域總的森林火災危害情況。這里，國家控制標準為0.8‰，具體地區(qū)依據(jù)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實際制定比例，但需低于國家控制標準。②火災發(fā)生率（次/10萬hm2）=火災發(fā)生總次數(shù)（次）/森林總面積（10萬hm2）×100%，該指標反映對火源的預防能力。③撲火成效比（%）=撲火費用（元）/森林火災損失（元）×100%，該指標反映科學撲火能力。④平均每次火災的面積=火災總面積（hm2）/火災次數(shù)，該指標反映對森林火災的控制能力。

“5+4”評估模式依據(jù)不同區(qū)域農(nóng)村社區(qū)的具體情況賦予可行的考核評估指標，從而使農(nóng)村防火安全社區(qū)考核評估具有可操作性。同時，可參考從國家到省、市、縣目前具體實施的森林防火能力建設指標體系，依據(jù)指標體系來確定評估的具體實施方案。