國外政府購買森林防火服務(wù)簡介及啟示

李偉紅，何 誠，敖孔華

（1.北京市頤和園管理處，北京100091；2.南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京210023；3.國家林業(yè)和草原局，北京100714）

政府購買服務(wù)是指把屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由符合條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量及合同等約定向其支付費(fèi)用的行為[1]。政府購買服務(wù)是一種新型的公共服務(wù)提供方式，也是西方發(fā)達(dá)國家對社會(huì)福利制度做出的一項(xiàng)重要變革[2，3]。20世紀(jì)80年代以來，西方一些發(fā)達(dá)國家積極推進(jìn)以建立新公共管理制度為目標(biāo)的行政改革，內(nèi)容之一就是主張全社會(huì)、全體公民都參與到公共管理和服務(wù)供給中來。在形式上，主要是政府引入市場競爭機(jī)制，通過推行民營化、簽訂合同契約等，由市場和社會(huì)力量來具體承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供工作。也就是說，通過引入民間力量和資本，推行公共服務(wù)行業(yè)多元化經(jīng)營，以此來不斷提高公共服務(wù)的水平和效率[4]。經(jīng)過幾十年的探索和發(fā)展，歐盟、英國、美國、加拿大等國家和地區(qū)，在政府購買服務(wù)方面建立了一套較為完備的法律制度體系，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[5]。其中，森林防火領(lǐng)域政府購買服務(wù)的一些做法值得我國借鑒。

1 加拿大政府購買森林防火服務(wù)的基本做法

加拿大森林面積4.4億hm2，覆蓋率44%，約占世界森林面積的10%，相當(dāng)于整個(gè)亞洲的森林面積[6]。加拿大平均每年發(fā)生森林火災(zāi)7000余次，受害森林面積近百萬公頃，占森林面積的3.2‰[7]。因林業(yè)和林產(chǎn)工業(yè)占據(jù)國民經(jīng)濟(jì)重要位置，加拿大非常注重創(chuàng)新林業(yè)管理體制，林火管理也處于領(lǐng)先地位，每年用于防火滅火的經(jīng)費(fèi)約1億加元。從20世紀(jì)末以來，加拿大根據(jù)自身情況，將政府購買服務(wù)等新的管理手段引入森林防火，使其逐漸成為一種常態(tài)化管理手段[8-10]。

1.1 防火期雇用防火人員開展護(hù)林管理工作

加拿大國家自然資源部林務(wù)局主要負(fù)責(zé)林業(yè)科研和人才培養(yǎng)，森林防火各省自成系統(tǒng)、分別管理，管理機(jī)構(gòu)分為省、大區(qū)、小區(qū)（基層）三級。林防火管理機(jī)構(gòu)人員精干。例如，阿爾伯塔省森保局下設(shè)聯(lián)絡(luò)分析、通信、氣象、滅火、航空管理、計(jì)劃6個(gè)處，專職人員35人；哥倫比亞省康魯普斯大區(qū)防火中心，管理干部和工人僅有30多人；該區(qū)貝爾克防火站管轄森林面積80萬hm2，管理人員僅5名，滅火隊(duì)2個(gè)共8人。

為彌補(bǔ)人員不足，加拿大在防火期采取政府購買服務(wù)方式，臨時(shí)雇傭人員。例如，哥倫比亞省每到防火季節(jié)，臨時(shí)雇傭大學(xué)生400～500人，執(zhí)行各項(xiàng)護(hù)林任務(wù)；安大略省固定護(hù)林員300名，臨時(shí)雇傭人員多達(dá)1200人；阿爾伯塔省無固定專業(yè)隊(duì)，完全雇傭季節(jié)性臨時(shí)工。按需臨時(shí)雇傭，精簡了機(jī)構(gòu)，節(jié)省了人力，減少了開支。

1.2 租用消防飛機(jī)開展巡護(hù)和滅火工作

航空護(hù)林是加拿大的一大優(yōu)勢，基地、機(jī)型和數(shù)量多，全國用于航空護(hù)林的各種飛機(jī)有500架以上，成為發(fā)現(xiàn)和撲救林火的主要手段。哥倫比亞省使用各種飛機(jī)80架，各大區(qū)有固定航線，每天根據(jù)火險(xiǎn)情況機(jī)動(dòng)調(diào)用飛機(jī)。阿爾伯塔省有14個(gè)飛行基地，每年租用巡護(hù)、滅火直升機(jī)90～150架。安大略省有滅火飛機(jī)35架，另每年租用偵察機(jī)19架，直升機(jī)17架，重型灑水飛機(jī)9架?？笨耸●R尼瓦基林區(qū)有3個(gè)固定翼飛機(jī)機(jī)場和8個(gè)直升機(jī)加油站；防火期間租用巡護(hù)飛機(jī)5～7架，水上飛機(jī)2～3架，直升機(jī)8架；發(fā)生大火時(shí)，再臨時(shí)租用直升機(jī)。除航空護(hù)林以外，哥倫比亞有瞭望臺(tái)153座，阿爾伯塔省有瞭望臺(tái)143座，這兩個(gè)省靠飛機(jī)和瞭望臺(tái)共同監(jiān)測森林火災(zāi)。任何地方起火，直升機(jī)45分鐘可趕到火場。在滅火技術(shù)方面，主要采取直升機(jī)運(yùn)人機(jī)降滅火，同時(shí)配有裝液設(shè)備，可裝化學(xué)藥液或水1500 kg左右。此外，還有固定翼化滅或?yàn)⑺w機(jī)。加拿大東部林區(qū)湖泊較多，用水上飛機(jī)吸水直接滅火，是撲救森林火災(zāi)的主要手段。比如，2016年5月在組織撲救加拿大艾伯塔省麥克默里堡森林大火時(shí)，參與滅火救災(zāi)的各類飛機(jī)和直升機(jī)達(dá)100多架[11]。

1.3 租用社會(huì)倉庫儲(chǔ)備森林防火物資

加拿大從省、大區(qū)到小區(qū)，一般均建有森林防火物資倉庫，從防撲火機(jī)具裝備、生活用品、醫(yī)藥用品，直到撲火現(xiàn)場辦公用具等，種類較為齊全。同時(shí)，還附設(shè)有車輛工具等維修車間，工作十分便利。比如，安大略省防火物資倉庫，有背負(fù)式小型水泵5300臺(tái)，32 000組水龍帶（每組30 m），9500組手工用具，1500座帳篷，供7000人同時(shí)用餐的做飯炊具。該省雷灣大區(qū)防火倉庫儲(chǔ)備有價(jià)值150萬加元的防火物資。另外，針對一些地方現(xiàn)有倉庫不夠用的問題，采用政府購買服務(wù)形式，租用社會(huì)空置倉庫儲(chǔ)備森林防火物資，既滿足了森林防火工作的需要，還提升了物資倉庫分布的合理性，組織撲救火災(zāi)時(shí)能就近補(bǔ)充森林防火物資。

1.4 面向社會(huì)購買森林防火培訓(xùn)

加拿大規(guī)定，必須經(jīng)過專門培訓(xùn)并考核合格的，才能當(dāng)滅火隊(duì)員或其他專業(yè)人員。培訓(xùn)委托各地區(qū)的訓(xùn)練學(xué)校（教育中心）開展，每年都會(huì)進(jìn)行。例如，阿爾伯塔省每年培訓(xùn)3000～4000名撲火專業(yè)隊(duì)員。每期培訓(xùn)10天左右，按照有關(guān)教材規(guī)定，教他們怎樣使用工具裝備，怎樣進(jìn)行滅火，怎樣開設(shè)防火線等等。該省技術(shù)?？茖W(xué)校有教師11名，輔助人員50余人，負(fù)責(zé)組織培訓(xùn)撲火隊(duì)員和不同職務(wù)的防火業(yè)務(wù)人員。同時(shí)，還從有關(guān)大學(xué)抽調(diào)已學(xué)一年的學(xué)生，學(xué)習(xí)高級防火專業(yè)課程。安大略省規(guī)定，參加森林防火訓(xùn)練的人員主要有三類：一是最基本的滅火人員訓(xùn)練，由各地區(qū)負(fù)責(zé)，通過幻燈片演示和觀看錄音，學(xué)習(xí)《滅火人員訓(xùn)練手冊》；二是滅火小組長訓(xùn)練，進(jìn)一步學(xué)習(xí)有關(guān)的森林防火課程，使他們能運(yùn)用所有的人力和工具設(shè)備，帶領(lǐng)小組成員有效從事?lián)浠鸸ぷ?；三是高級防火人員訓(xùn)練，進(jìn)行有關(guān)林火管理和林火與氣象的關(guān)系等學(xué)習(xí)訓(xùn)練，使他們能夠有效從事森林防火滅火管理工作。此外，有些地方也委托有關(guān)單位，對防火瞭望員、巡護(hù)員、安全觀察員、林業(yè)公司伐木工人等進(jìn)行必要的培訓(xùn)。

1.5 租用技術(shù)設(shè)備開展森林火險(xiǎn)預(yù)測預(yù)警

森林火險(xiǎn)預(yù)報(bào)是森林防火一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的基礎(chǔ)性工作。加拿大從省到大區(qū)，普遍建立了林火預(yù)測預(yù)報(bào)網(wǎng)。如安大略省森林防火中心，通過收集匯總下屬的4個(gè)氣象臺(tái)和120個(gè)氣象站的氣象數(shù)據(jù)，開展森林火險(xiǎn)預(yù)測預(yù)報(bào)工作。魁北克省租用美國的天氣預(yù)測系統(tǒng)，通過獲取林區(qū)實(shí)時(shí)天氣數(shù)據(jù)分析預(yù)測森林火險(xiǎn)。加拿大是一個(gè)雷擊森林火災(zāi)比較嚴(yán)重的國家，比如哥倫比亞省雷擊火占41%，阿爾伯塔省占60%，安大略省占30%。為此，他們采取兩種辦法開展雷電探測工作。一種是直接購買氣象部門的雷電探測服務(wù)：氣象部門采用LLP型定向定位儀，可探測地面和云層間的雷電方向，通過幾個(gè)定向定位儀配合，可確定雷電發(fā)生的位置；另一種是森林防火部門購買簡易雷電計(jì)數(shù)儀，可放在防火中心或氣象站內(nèi)隨時(shí)觀測，簡便易行。

1.6 購買應(yīng)急通信技術(shù)服務(wù)

加拿大國土面積大，人口少，南部林區(qū)路網(wǎng)密度較高，通信較為完善。安大略省規(guī)定，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)滅火無線電通信系統(tǒng)包括：①總部（地區(qū)）與滅火營房用50瓦電臺(tái)；②滅火人員攜帶便攜式通信機(jī)，保持與營房的聯(lián)系；③直升機(jī)和滅火飛機(jī)裝有特殊波長無線電臺(tái)，專為森林防火使用；④森林防火專用車安裝無線電通信設(shè)備；⑤初期滅火時(shí)，每個(gè)滅火組攜帶2套便攜式通信機(jī)，以備緊急通信之用。該省日常使用的通信設(shè)備達(dá)到5000至6000套。為保持日常通信暢通，保障通信設(shè)備正常使用，一般采取政府購買服務(wù)方式，由相關(guān)通信企業(yè)負(fù)責(zé)線路、設(shè)備的日常維護(hù)以及滅火時(shí)的應(yīng)急通信保障。

2 美國和俄羅斯等國購買森林防火服務(wù)情況

2.1 美國

美國的森林面積為3億hm2，森林覆蓋率33%，蓄積量242億m3，居世界第三位。美國也是世界上森林火災(zāi)較為嚴(yán)重的國家之一，每年發(fā)生森林火災(zāi)10多萬起，燒毀森林面積200萬hm2左右。美國是聯(lián)邦制國家，森林資源分屬國有、州有、私有。聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、商業(yè)部等各有林部門和州政府以及較大的營林公司都有自己的防火機(jī)構(gòu)、撲火物資及消防隊(duì)伍。為強(qiáng)化對全國森林防火工作的統(tǒng)一指導(dǎo)和管理，聯(lián)邦政府在愛達(dá)荷州博伊西市建立了由林務(wù)局等9個(gè)部門組成的部際防火協(xié)調(diào)中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)支援全國滅火和各項(xiàng)救災(zāi)活動(dòng)。

美國政府購買森林防火服務(wù)的情況主要有：一是購買航空消防服務(wù)。美國林務(wù)局自身擁有146架各種專用防火、滅火飛機(jī)，同時(shí)每年還與空軍、航空公司、飛行俱樂部、私人等簽訂協(xié)議，臨時(shí)租用飛機(jī)用于森林火災(zāi)的巡護(hù)和撲救。二是投資防火宣傳服務(wù)。1950年一只在森林火災(zāi)中被嚴(yán)重?zé)齻诸B強(qiáng)活下來的小熊被任命為“防火熊”。根據(jù)法案要求，美國林務(wù)局與相關(guān)企業(yè)合作，通過征收火熊標(biāo)志版稅，作為防火基金，以此推進(jìn)實(shí)施“火熊宣傳計(jì)劃”。經(jīng)過近70年的宣傳，防火熊在美國已家喻戶曉，成為與米老鼠和唐老鴨齊名的卡通形象，實(shí)現(xiàn)了森林防火社會(huì)效益和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的雙贏[12]。三是投資志愿者服務(wù)。美國消防局超過7成的撲火隊(duì)員是志愿者，志愿人員的消防服務(wù)覆蓋美國全部消防區(qū)域的95%。消防志愿隊(duì)員的招募、培訓(xùn)、標(biāo)志、服裝、裝備、保險(xiǎn)甚至撲火犧牲后的撫恤等都有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，由政府財(cái)政預(yù)算解決。四是投資新裝備研發(fā)。2000年，美國林務(wù)局向社會(huì)公開征集新型火場逃生罩設(shè)計(jì)制造方案。2002年6月，聯(lián)邦火災(zāi)與航空管理委員會(huì)經(jīng)過全面檢測，從各社會(huì)組織報(bào)送的設(shè)計(jì)方案中，選定密蘇拉技術(shù)與發(fā)展中心設(shè)計(jì)的防火逃生罩方案作為最終方案[13]。

2.2 俄羅斯

俄羅斯的森林面積為8.67億hm2，占國土面積51%，居世界第一位；森林蓄積量807億m3。俄羅斯地大物博，人口稀少，處在雷擊自然火的多發(fā)區(qū)，客觀上增加了控制森林火災(zāi)的難度，也決定了其森林火災(zāi)的多發(fā)性和嚴(yán)重性。每年發(fā)生森林火災(zāi)數(shù)量為2萬到4萬起，影響200萬到300萬km2的土地。2010年6月，俄羅斯發(fā)生其現(xiàn)代史上規(guī)模最大的森林火災(zāi)，燒毀80多萬hm2森林，造成53人死亡，500多人受傷，近2000幢房屋被燒毀，3500多人流離失所，8.6萬人被緊急疏散；火災(zāi)燒掉了該國1/4的農(nóng)田，糧食減產(chǎn)20%；大火直接燒毀1處大型海軍基地和1個(gè)隸屬俄羅斯總參謀部的秘密通信樞紐，并先后威脅到1個(gè)絕密核研究中心和2個(gè)核武庫的安全；受森林火災(zāi)影響，俄7個(gè)聯(lián)邦主體進(jìn)入緊急狀態(tài)，莫斯科居民死亡率較正常增長了近一倍[14]。

由于地廣人稀，俄羅斯發(fā)生森林火災(zāi)后主要靠消防飛機(jī)進(jìn)行撲救。俄羅斯航空林火控制中心在俄聯(lián)邦境內(nèi)下設(shè)有24個(gè)地區(qū)航空基地，直屬的航空大隊(duì)擁有102架飛機(jī)，航空護(hù)林面積達(dá)6.9億hm2。俄羅斯航空林火控制中心有270個(gè)小隊(duì)，3800名經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的跳傘隊(duì)員和索降隊(duì)員，主要負(fù)責(zé)組織偵察、撲救和監(jiān)控森林火災(zāi)。除此之外，在防火期開始之前，每年還采取政府購買服務(wù)的方式，租用200多架飛機(jī)和直升機(jī)，滿足火險(xiǎn)較低時(shí)的森林防火需要[13]。比如，在撲救2010年森林大火時(shí)，俄羅斯投入了24萬多人和60架飛機(jī)進(jìn)行撲救[14]。

2.3 澳大利亞

澳大利亞的林地面積為157萬km2，其中99%的森林為天然林，以桉樹為主體樹種。由于該國屬于熱帶季雨林氣候，桉樹等森林植被極易燃燒，森林火災(zāi)比較嚴(yán)重，而且容易產(chǎn)生飛火和引發(fā)樹冠火，很難撲救。林區(qū)內(nèi)居民眾多，除原有居民外，城市居民也喜歡在郊外營建別墅，長期定居，時(shí)常有森林火災(zāi)造成人員傷亡事故和嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失的報(bào)道。

澳亞防火理事會(huì)負(fù)責(zé)全國森林消防協(xié)調(diào)工作，各州根據(jù)實(shí)際自行設(shè)置防火管理機(jī)構(gòu)。如新南威爾士州設(shè)有州林業(yè)局、鄉(xiāng)村消防局、國家公園等管理機(jī)構(gòu)，市區(qū)內(nèi)的火災(zāi)由城市消防局組織撲救，州林業(yè)局、國家公園主要負(fù)責(zé)自身經(jīng)營的州有森林資源的防火工作。占90%以上的鄉(xiāng)村地區(qū)的私營森林的防火管理、建筑物及交通車輛失火等，均由鄉(xiāng)村消防局負(fù)責(zé)處置。澳大利亞政府購買森林防火服務(wù)最突出的特點(diǎn)是：發(fā)生的森林火災(zāi)主要由當(dāng)?shù)刂驹刚呓M成的消防隊(duì)撲救，志愿者由消防機(jī)構(gòu)的雇員進(jìn)行培訓(xùn)和協(xié)調(diào)，州政府負(fù)責(zé)消防機(jī)構(gòu)的主要費(fèi)用，但當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)也通常負(fù)擔(dān)一部分。如新南威爾士州有2400支義務(wù)消防隊(duì)，擁有7萬名撲火志愿者。維多利亞州有6.4萬名撲火志愿者，其中城市志愿者1萬多人。這些志愿者都經(jīng)過嚴(yán)格的訓(xùn)練和考核，具有較強(qiáng)的撲火技能。各消防站一般在6分鐘之內(nèi)，即可召集并出動(dòng)第一批撲火隊(duì)員[13]。

2.4 希臘

希臘的森林面積為375.2萬hm2，主要樹種為棕櫚、云杉、冷杉和山毛櫸，森林覆蓋率28%。1997年以前，希臘森林防火由林務(wù)局負(fù)責(zé)；1998年5月開始，消防局負(fù)責(zé)森林火災(zāi)撲救和城市消防工作，但森林防火日常管理和火災(zāi)預(yù)防工作仍由林務(wù)局負(fù)責(zé)。2007年8月，希臘因人為縱火、農(nóng)民燒荒、電力設(shè)備老化短路等，接連爆發(fā)數(shù)百起森林大火，并迅速蔓延成災(zāi)，波及一半國土，成為該國150年來最為嚴(yán)重的森林火災(zāi)，在世界上造成很大影響[15]。

希臘政府購買森林防火服務(wù)的主要做法為購買航空消防服務(wù)：國有飛機(jī)由希臘航空部隊(duì)使用，包括18架CL-215灑水飛機(jī)，20架PZL M-18 Dromader飛機(jī)，6架Grumman雙翼飛機(jī)，2架C-130運(yùn)輸機(jī)，2架帶吊桶的軍用Chinook CH-47D直升機(jī)。2000年國家飛行大隊(duì)又租用3架CL-215s和16架重型直升機(jī)（1架Ericsson Air-Crane，3架MI-26s，4架MI-8s，8架Camovs)，政府通過支付部隊(duì)費(fèi)用來支持森林航空消防工作的展開。

2.5 巴西

巴西的森林面積為4.8億hm2，居世界第2位；森林蓄積810億m3，居世界第一；森林覆蓋率57.2%。巴西的森林防火工作實(shí)行聯(lián)邦、州、市三級政府負(fù)責(zé)制，中央層面由國家森林防火中心（1989年巴西可再生資源總署成立森林防火監(jiān)測中心，2001年該中心改建加強(qiáng)為國家森林防火中心）負(fù)責(zé)全國森林火災(zāi)監(jiān)測、預(yù)防和撲救工作。國家森林防火中心編制60人，在每個(gè)州派駐一位協(xié)調(diào)員。

政府購買森林防火服務(wù)的主要做法是：一是從社會(huì)上公開聘用撲火隊(duì)員。如國家層面就雇傭?qū)Ｂ殦浠痍?duì)員近6000人；二是購買災(zāi)害損失評估服務(wù)。國家森林防火中心聘用有相關(guān)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的28名專家作為火災(zāi)調(diào)查員，負(fù)責(zé)每次火災(zāi)后災(zāi)害損失評估工作，直至森林火災(zāi)責(zé)任人受到相應(yīng)的責(zé)任追究[12]。

2.6 日本

日本的森林面積為2512萬hm2，森林覆蓋率67%，森林蓄積量40.4億m3，年均發(fā)生森林火災(zāi)4000起左右。日本在國有林區(qū)建有36個(gè)航空滅火基地，在主要林區(qū)合理布建補(bǔ)給基地，主要是為滅火飛機(jī)、消防車供水和補(bǔ)充滅火藥劑、滅火工具以及運(yùn)送消防員等。

日本政府購買森林防火服務(wù)的主要做法為購買航空消防服務(wù)。日本撲救森林火災(zāi)主要依靠消防直升機(jī)。因消防飛機(jī)有限，一般都是國家自衛(wèi)隊(duì)派飛機(jī)支援，主導(dǎo)力量是軍用飛機(jī)，并由政府支付該部分支出。

3 國外政府購買森林防火服務(wù)的啟示

黨的十八大以來，為加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步改進(jìn)提升公共服務(wù)質(zhì)量，黨中央、國務(wù)院明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大購買服務(wù)力度，把一些領(lǐng)域公共產(chǎn)品短缺、服務(wù)質(zhì)量和效率不高等問題有效解決好，形成改善公共服務(wù)的合力，使群眾享受到更多的便利和實(shí)惠[16，17]。黨的十八屆三中全會(huì)，更是首次從國家戰(zhàn)略層面要求推進(jìn)政府購買服務(wù)改革任務(wù)，提出凡屬于事務(wù)性管理的公共服務(wù)，都要引入競爭機(jī)制，采取合同、委托等方式，向社會(huì)組織和力量進(jìn)行采購[18]。2018年，財(cái)政部組織對2014年印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》進(jìn)行了修改，并面向社會(huì)公開征求意見[1]，我國政府購買服務(wù)逐步進(jìn)入規(guī)范化、法治化軌道。政府購買服務(wù)起源于西方國家，森林防火領(lǐng)域政府購買服務(wù)工作也是國外尤其是歐美國家開展得早，有成體系的做法，在案例、方案、政策及相關(guān)規(guī)定方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，值得我國借鑒與學(xué)習(xí)。

3.1 購買航空消防服務(wù)是世界通行做法，我國應(yīng)逐步加大購買力度

航空消防是森林防火的發(fā)展方向，也是國外撲火救災(zāi)的主要力量。比如歐洲國家80%以上的森林火災(zāi)是由飛機(jī)撲滅的。西班牙共建有8個(gè)航空滅火基地，有滅火飛機(jī)257架，可在1小時(shí)內(nèi)抵達(dá)全國任意地點(diǎn)，50%以上的森林火災(zāi)被控制在1 hm2范圍內(nèi)[19]。與一般的撲火裝備相比，消防飛機(jī)價(jià)格較貴、操作技術(shù)要求較高、日常維護(hù)較為困難，必須依托專業(yè)企業(yè)運(yùn)營。據(jù)國外相關(guān)網(wǎng)站報(bào)道，2011年2月加拿大安大略省自然資源部與卓越直升機(jī)有限公司簽訂合同，公司派3架貝爾中型直升機(jī)和機(jī)組人員執(zhí)行2年防火任務(wù)，每年加拿大政府支付不低于150萬美元服務(wù)費(fèi)；2015年1月以色列國防部與國內(nèi)防衛(wèi)電子公司艾爾比特系統(tǒng)股份有限公司簽訂1億美元合同，公司新生產(chǎn)6架滅火飛機(jī)，與此前生產(chǎn)的8架共同組成一個(gè)滅火中隊(duì)，公司負(fù)責(zé)對其進(jìn)行運(yùn)營；2013年12月，澳大利亞國家航空消防中心與澳大利亞直升機(jī)運(yùn)營公司簽訂專項(xiàng)滅火合同，公司投入2架AS350BA直升機(jī)，在阿德萊德山林緣執(zhí)行空中監(jiān)測和滅火任務(wù)；2013年8月，美國加利福尼亞州洛杉磯縣與埃里克森航空公司簽訂為期5年的租約合同，每年合同金額270萬美元，公司提供航空滅火服務(wù)，并包括人員、裝備、工具、物資、維護(hù)、監(jiān)管等方面的支援作業(yè)[20-23]。我國可借鑒國外做法，拓展政府購買航空消防服務(wù)渠道，在加強(qiáng)與目前國內(nèi)通用航空公司合作的基礎(chǔ)上，可探索購買飛行俱樂部、私人甚至外國公司的航空飛機(jī)服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)與軍隊(duì)相關(guān)部門的聯(lián)系，關(guān)鍵時(shí)刻請求其提供航空消防飛機(jī)支援。

3.2 規(guī)范森林防火業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，培育發(fā)展消防志愿者力量

歐美和澳大利亞等國家，社區(qū)志愿服務(wù)制度較為完善，加之勞動(dòng)力少，人力資源成本高，森林消防隊(duì)員基本上以志愿者為主。比如澳大利亞新南威爾士州打出了“七萬志愿者是我們的靈魂”的宣傳牌，大家都以能成為森林消防志愿者為榮耀。為使消防志愿者更好地勝任工作，美國等國家對撲火隊(duì)員和各級指揮員的培訓(xùn)都十分嚴(yán)格和規(guī)范，每個(gè)崗位都有相對統(tǒng)一的培訓(xùn)科目和教材；有關(guān)防火培訓(xùn)機(jī)構(gòu)形成了從初級到高級的完整布局和體系，培訓(xùn)設(shè)施和條件也十分先進(jìn)。有的消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)還成了國土安全、其他應(yīng)急事件處置人員的培訓(xùn)基地。在撲火專業(yè)人員的技能要求上也十分嚴(yán)格，必須經(jīng)過一系列的培訓(xùn)和考核合格后才能正式從事崗位工作。例如，一個(gè)人要想成為一名正式的消防隊(duì)員，必須要有兩個(gè)防火季節(jié)并在兩個(gè)崗位工作的前期經(jīng)歷，在此基礎(chǔ)上還要經(jīng)過6～7周的正規(guī)化培訓(xùn)合格，才能成為正式消防隊(duì)員，消防小隊(duì)長則必須要在5年正式隊(duì)員后才能有條件擔(dān)當(dāng)。我國可借鑒美國、澳大利亞等國家的做法，一方面在森林防火培訓(xùn)體系化、標(biāo)準(zhǔn)化、崗位化、精細(xì)化等方面下功夫，并加強(qiáng)森林防火培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、師資、教材、設(shè)施方面的建設(shè)；另一方面，針對我國“人口紅利”即將結(jié)束、人力資本提升等新情況，加強(qiáng)社區(qū)和鄉(xiāng)村志愿制度建設(shè)，積極培育、壯大森林消防志愿者隊(duì)伍，使其逐步成為補(bǔ)充消防力量的固定來源之一。

3.3 加強(qiáng)與社會(huì)企業(yè)合作，謀劃啟動(dòng)“虎威威”宣傳計(jì)劃

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)和人口大國，95%以上的森林火災(zāi)均為人為不當(dāng)用火引發(fā)。提升人民群眾對森林防火的關(guān)注度、增強(qiáng)進(jìn)入林區(qū)人員安全用火意識(shí)、提高火場緊急避險(xiǎn)技能，始終是一項(xiàng)不可放松的工作。為此，每年從國家到地方，都要組織開展一系列森林防火宣傳教育活動(dòng)，這對營造森林防火氛圍、提升群眾防火意識(shí)發(fā)揮了積極作用。但總體看，我國森林防火宣傳工作還比較模式化、口號(hào)化，宣傳形式不夠吸人眼球，宣傳內(nèi)容尤其實(shí)物宣傳品不夠豐富?？山梃b美國“火熊宣傳計(jì)劃”的經(jīng)驗(yàn)，通過社會(huì)化運(yùn)作方式，與相關(guān)服裝公司、玩具公司、動(dòng)漫公司等企業(yè)實(shí)行戰(zhàn)略合作，聯(lián)合開發(fā)推出森林防火吉祥物——防火“虎威威”系列宣傳實(shí)物和宣傳動(dòng)畫，在潛移默化中不斷提升和增強(qiáng)廣大群眾的森林防火意識(shí)。

3.4 注重發(fā)揮科技支撐作用，加大技術(shù)服務(wù)購買力度

歐美、澳大利亞、俄羅斯等國家，非常注重森林防火科研工作，組建有強(qiáng)大的森林防火科研機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室，并且經(jīng)常開展跨國合作交流。我國森林防火科研工作一直是短腿，森林防火科研機(jī)構(gòu)、科技人才、防火重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等都十分缺乏，無論森林防火基礎(chǔ)理論等課題研究，還是新型裝備研發(fā)改進(jìn)等工作，都與實(shí)際需要還有差距?，F(xiàn)有條件下，可借鑒美國購買新型防火逃生罩設(shè)計(jì)方案的做法，由國家或地方各級林業(yè)、森林防火部門定期發(fā)布森林防火急需課題，向社會(huì)公開征集并評審確定牽頭研發(fā)的團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)科研資源共享；借鑒巴西的做法，委托第三方機(jī)構(gòu)開展森林火災(zāi)損失評估，提高森林火災(zāi)統(tǒng)計(jì)工作的客觀性、真實(shí)性和評估科學(xué)性；借鑒加拿大雷擊火監(jiān)測做法，森林防火部門加強(qiáng)與氣象部門的合作，加大雷電預(yù)警監(jiān)測購買服務(wù)。

3.5 注重發(fā)揮非營利組織作用，建立長久合作伙伴關(guān)系

國外的環(huán)保組織、民間協(xié)會(huì)、科研學(xué)校、志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利組織，在屬性上大部分帶有公益性質(zhì)，與公共服務(wù)的宗旨相符；在地位上與政府是平等的，沒有行政依賴和隸屬關(guān)系，社會(huì)服務(wù)功能互補(bǔ)。加拿大等國家，政府與大部分非營利組織具有很好的歷史淵源，在政府購買森林防火服務(wù)中，注重發(fā)揮其特長，在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、人員雇用、技術(shù)咨詢等方面為森林防火提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。政府購買服務(wù)的財(cái)政投入，也是部分非營利組織資金收入的重要來源[24]。隨著事業(yè)單位改革和行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)工作的規(guī)范化，林業(yè)改革后防火、防盜、防蟲“三防”協(xié)會(huì)以及涉林商業(yè)聯(lián)合會(huì)逐漸發(fā)展壯大。我國應(yīng)充分發(fā)揮這些非營利組織的作用，通過政府購買服務(wù)形式，讓其多承擔(dān)防火巡護(hù)、宣傳等服務(wù)任務(wù)，這樣可以花服務(wù)小錢，辦防火大事。