建立現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯起點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)路徑

楊驍

【摘要】本文探討了現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)和核心，認(rèn)為國(guó)家治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，法治財(cái)政是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的核心最后本文認(rèn)為推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)需要制定財(cái)政基本法，建立具有權(quán)威性的財(cái)政法律框架，以營(yíng)改增為突破口，完善稅收制度體系；加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)，提高財(cái)政支出效率；建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代財(cái)政制度 邏輯起點(diǎn) 實(shí)現(xiàn)路徑

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障，要求“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。”由此可見，十八屆三中全會(huì)《決定》指明了我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的方向。本文從我國(guó)財(cái)政制度演進(jìn)的歷史脈絡(luò)人手，深入探討現(xiàn)代財(cái)政制度的基本屬性，進(jìn)而分析現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，最后討論我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的具體實(shí)現(xiàn)路徑，以作為學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)《決定》的心得體會(huì)，就教于大家。

1現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)

十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。由此可見，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須以國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為邏輯起點(diǎn)。唐亞林認(rèn)為，治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵是制度十組織十能力，即以能力建設(shè)為導(dǎo)向，以組織優(yōu)化為重點(diǎn)，以制度建設(shè)自我完善為落腳點(diǎn)。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，必須有利于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度；有利于健全國(guó)家治理組織架構(gòu)，促進(jìn)政府、市場(chǎng)主體與社會(huì)組織的和諧共榮；有利于推進(jìn)政府調(diào)控方式的現(xiàn)代化、市場(chǎng)機(jī)制的現(xiàn)代化和社會(huì)組織的現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。具體來說，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須服務(wù)于政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、政府與納稅人關(guān)系及政府間財(cái)政關(guān)系的重新定位與優(yōu)化。

1.1現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須服務(wù)于政府與社會(huì)關(guān)系的重新定位

十八屆三中全會(huì)指出，要“激發(fā)社會(huì)組織的活力，正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。社會(huì)組織建設(shè)是創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制的重要內(nèi)容，是國(guó)家治理體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須服務(wù)于政府與社會(huì)組織關(guān)系的重新定位，大力支持社會(huì)組織的建設(shè)，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織及相關(guān)志愿服務(wù)組織。在財(cái)政支出方面，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，可安排一定的財(cái)政資金支持。在財(cái)政收入方面，要完善針對(duì)社會(huì)組織的捐助減免稅收制度，減輕社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，賦予其相關(guān)的籌資渠道及空間。

1.2現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須服務(wù)于政府與納稅人關(guān)系的重新定位

政府與納稅人之間的關(guān)系在一定程度上是一種“互惠”關(guān)系，即政府承諾向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，納稅人則承諾依法向政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的成本補(bǔ)償，而成本補(bǔ)償大多以稅收的形式體現(xiàn)出來，故而形成了公共產(chǎn)品與稅收價(jià)格間的組合關(guān)系。政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并依法征收相應(yīng)的稅收收入，或以其他形式組織財(cái)政收入；而納稅人則接受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并依法繳納相應(yīng)的稅收額度?，F(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)從支出角度講，要求公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的種類、數(shù)量與質(zhì)量必須滿足納稅人的需求，否則會(huì)受到納稅人以腳投票的懲罰，從收入角度講，要求稅收制度的設(shè)置必須降低超額負(fù)擔(dān)，盡量保持稅收中性，要求稅收收入的征管必須減少納稅人的納稅成本，提高征管效率，從而形成新型的政府與納稅人關(guān)系。

2我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

2.1以營(yíng)改增為突破口，完善稅收制度體系

完善稅收法律制度體系，重點(diǎn)是以營(yíng)改增為突破口，完善地方稅系；提高直接稅的比重，有效發(fā)揮調(diào)控作用；規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，改善企業(yè)生產(chǎn)條件，釋放居民消費(fèi)需求。一是要進(jìn)一步擴(kuò)大營(yíng)改增的行業(yè)范圍，加快彌合增值稅的抵扣鏈條，并適當(dāng)降低增值稅的稅率，將增值稅改造為中央稅，僅在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征收，允許地方在不超過原增值稅分享額度內(nèi)開征零售環(huán)節(jié)銷售稅，使之成為省級(jí)地方稅系的核心稅種。二是要改造和整合現(xiàn)有房產(chǎn)稅費(fèi)制度，形成以個(gè)人房產(chǎn)稅為主要內(nèi)容的新型房產(chǎn)稅制度，使之成為市縣級(jí)地方稅系的核心稅種；并根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況擇機(jī)開征遺產(chǎn)稅，特別是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的遺產(chǎn)稅。三是要積極推進(jìn)個(gè)人所得稅的分類與綜合制度改革，提高個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收制度體系中的地位，積極發(fā)揮收入分配的功能。四是要完善消費(fèi)稅制度、資源稅制度和環(huán)境稅制度，調(diào)節(jié)消費(fèi)和生產(chǎn)，提高資源使用效率，改善環(huán)境質(zhì)量，增進(jìn)可持續(xù)發(fā)展能力。

2.2制定財(cái)政基本法，建立具有權(quán)威性的財(cái)政法律框架

建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須制定財(cái)政基本法及相關(guān)法律，建立具有權(quán)威性的財(cái)政法律框架。一是要制定財(cái)政基本法，明確財(cái)政對(duì)于國(guó)家治理的重要作用，其核心在于明確政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與納稅人之間的關(guān)系。既要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府的調(diào)控功能；既要強(qiáng)調(diào)政府依然是社會(huì)公共管理功能和責(zé)任的承擔(dān)者，又要激發(fā)社會(huì)組織的活力；既要發(fā)揮政府在國(guó)家治理中的重要作用，又要保證納稅人積極參與國(guó)家治理。二是要制定政府間財(cái)政關(guān)系法，明確政府間財(cái)政體制及相互關(guān)系。其核心是適應(yīng)國(guó)家治理體系的變化，建立相對(duì)扁平化的財(cái)政體制，形成中央、省和市縣三級(jí)財(cái)政架構(gòu)，減少財(cái)政層級(jí)，提高財(cái)政運(yùn)行效率。三是要完善實(shí)體性和程序性的財(cái)稅法律制度體系，提高財(cái)政制度的執(zhí)行效力。財(cái)政法律方面主要是預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法、會(huì)計(jì)法、社會(huì)保障法（救助法）等，稅收法律方面重點(diǎn)是將我國(guó)現(xiàn)有稅收法規(guī)、條例升級(jí)為稅收法律，提升其權(quán)威性和規(guī)范性。

2.3 科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算透明度

重點(diǎn)是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，構(gòu)建中期預(yù)算制度框架；建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

2.4 完善立法，建立權(quán)威性和規(guī)范性的財(cái)政制度

財(cái)政立法的關(guān)鍵，一是要確立財(cái)政基本法，明確財(cái)政的宗旨和核心內(nèi)容；二是要構(gòu)筑財(cái)政事務(wù)的法律支撐體系，比如，預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法等；三是要構(gòu)筑稅收實(shí)務(wù)相關(guān)法律體系，重點(diǎn)是將國(guó)內(nèi)主要稅收法規(guī)升級(jí)為稅收法律，比如增值稅條例、消費(fèi)稅條例等。穩(wěn)定稅負(fù)，釋放企業(yè)和居民活力盡管近期的部分稅收制度改革可能增加企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，比如新的房地產(chǎn)稅出臺(tái)、資源稅從價(jià)計(jì)征、消費(fèi)稅擴(kuò)圍提率等，但需要從總體上穩(wěn)定稅收負(fù)擔(dān)，改善企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，釋放居民的消費(fèi)需求。重點(diǎn)是增值稅要簡(jiǎn)化和降低稅率，避免“營(yíng)改增”后其進(jìn)一步“一稅獨(dú)大”；同時(shí)要切實(shí)對(duì)中小企業(yè)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅。

2.5 建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系

重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系，核心在于建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。一是要合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，保證地方財(cái)力與其事權(quán)和支出責(zé)任基本匹配。二是要完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，合理解決縱向財(cái)力差異；部分事權(quán)支出責(zé)任可由中央通過轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度框架。三是要根據(jù)主體功能區(qū)定位和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異為基礎(chǔ)，構(gòu)建以生態(tài)補(bǔ)償為主要指向的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，

2.6 加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)，提高財(cái)政支出效率

馬駿認(rèn)為，預(yù)算能力是國(guó)家能力的重要支撐，預(yù)算是推進(jìn)國(guó)家治理的重要手段。因此，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)。一是要建設(shè)全面規(guī)范的預(yù)算制度，將全部財(cái)政性資金的收支活動(dòng)納入預(yù)算管理，消除預(yù)算監(jiān)管財(cái)政性資金的死角，提高預(yù)算管理的剛性。二是要建設(shè)公開透明的預(yù)算制度，在扁平化的國(guó)家治理框架下，構(gòu)建納稅人參與預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的有效機(jī)制，提高預(yù)算透明度，保證納稅人對(duì)預(yù)算的監(jiān)督落到實(shí)處。三是要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。四是要推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化資金使用單位的績(jī)效意識(shí)，實(shí)行績(jī)效考核與次年預(yù)算掛鉤的制度；提高預(yù)算資金管理的精細(xì)化程度，通過精細(xì)化管理提高預(yù)算資金運(yùn)行的透明度和預(yù)算資金使用的效率。

結(jié)論：本文首先回顧了新中國(guó)財(cái)政制度演進(jìn)的歷史脈絡(luò)，以便揭示財(cái)政制度與政治經(jīng)濟(jì)制度以及傳統(tǒng)、文化等非正規(guī)制度之間的相互關(guān)聯(lián)。其次本文認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須以國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為邏輯起點(diǎn)，服務(wù)于政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織、納稅人及政府間關(guān)系的重新定位。

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