如何有效治理“僵尸政策”

張緊跟

【摘要】“僵尸政策”的出現(xiàn)有著多方面的原因：政策制定階段的不當(dāng)運作是“僵尸政策”出現(xiàn)的源頭；政策執(zhí)行階段的“中梗阻”是“僵尸政策”出現(xiàn)的關(guān)鍵因素；缺乏政策終結(jié)機制是“僵尸政策”延續(xù)的重要原因。要秉持“減增量、去存量”的總體思路，從政策制定、執(zhí)行、終結(jié)階段入手有效治理“僵尸政策”，確保公共政策既能精準(zhǔn)對接民眾需求，又能得到有效執(zhí)行。

【關(guān)鍵詞】政策科學(xué) 治理 僵尸政策

【中圖分類號】D601 【文獻標(biāo)識碼】A

習(xí)近平總書記指出，“我們要有釘釘子的精神，釘釘子往往不是一錘子就能釘好的，而是要一錘一錘接著敲，直到把釘子釘實釘牢，釘牢一顆再釘下一顆，不斷釘下去，必然大有成效”，強調(diào)各項工作要“一張藍圖干到底”。但是，在基層治理實踐中，部分出臺多年的政策卻一直處于“休眠”狀態(tài)，淪為“僵尸政策”。

“僵尸政策”為什么頻現(xiàn)

通常情況下，“僵尸政策”是指那些雖載入正式制度文件，但卻并未得到有效執(zhí)行的政策。有媒體曾用“先天不足”“后天失調(diào)”形象概括僵尸政策出現(xiàn)的原因。也有學(xué)者認為基層政府或相關(guān)職能部門政策執(zhí)行不力是導(dǎo)致部分政策成為“僵尸政策”的主要因素。實際上，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)有著多方面的原因，從公共政策過程來看，政策制定、執(zhí)行與監(jiān)管任何一個環(huán)節(jié)的疏忽，都可能導(dǎo)致政策效果背離設(shè)計初衷，淪為“僵尸政策”。

首先，政策制定階段的不當(dāng)運作是“僵尸政策”出現(xiàn)的源頭。政策制定需要遵循一定的基本原則與方式方法，要在調(diào)查研究與科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，充分地考慮、吸納和協(xié)調(diào)各方利益訴求，并保持政策制定過程的公開透明，以保證政策的科學(xué)化和民主化。但是，個別地方領(lǐng)導(dǎo)與決策部門習(xí)慣于“拍腦袋”決策，未經(jīng)充分調(diào)研與科學(xué)論證，制定出的政策或“隔靴搔癢”，無法精準(zhǔn)對應(yīng)需求，或“驢唇不對馬嘴”脫離運作實際。還有一些政策設(shè)計只有宏觀框架和原則性要求，缺乏配套的操作性措施，從而使一些政策從產(chǎn)生之初就成為“空中樓閣”。

其次，政策執(zhí)行階段的“中梗阻”是“僵尸政策”出現(xiàn)的關(guān)鍵因素。政策“中梗阻”是指在貫徹落實黨和國家路線、方針、政策過程中，因執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)這樣那樣的問題，而出現(xiàn)政令不通、執(zhí)行不力的現(xiàn)象。我國很多領(lǐng)域公共政策的執(zhí)行采取遵循中央頂層設(shè)計和指導(dǎo)原則，結(jié)合地方實踐出臺配套細則的辦法，因而地方職能部門往往擁有一定的自主權(quán)。但一些地方藉由央地關(guān)系以及與公眾和企業(yè)之間信息不對稱、監(jiān)管不善等因素，或濫用政策自主權(quán)，或慵懶懈怠乃至為了規(guī)避政策執(zhí)行風(fēng)險，在執(zhí)行中“以文件落實文件”“以開會落實政策”。還有的地方部門有選擇性地執(zhí)行中央和上級政策，從而使一些政策被束之高閣，淪為擺設(shè)和工具。在這其中，濫作為、不作為、選擇性作為等都會對政策執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生負面影響。

最后，缺乏政策調(diào)整（終結(jié)）機制也是“僵尸政策”延續(xù)的重要原因。政策終結(jié)是政策決策者通過對政策進行慎重評估后，將多余、不必要或不發(fā)揮作用的政策通過必要措施予以終止的行為。政策終結(jié)（調(diào)整）是政策過程中的重要環(huán)節(jié)，有利于促進政策內(nèi)容的及時調(diào)適。任何政策都有其生命周期，不同時期的社會發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，一些政策在設(shè)計和推行之初可能是卓有成效的，但是隨著時間推移逐漸失去原有效用，需要依據(jù)社會環(huán)境的變化不斷調(diào)整和修正。因而，經(jīng)過審慎評估終結(jié)部分政策既是合法、合理的政治行為，也是優(yōu)化政策體系、提高政策質(zhì)量的重要途徑。但是，部分地方政府沒有實行必要的政策終結(jié)機制，或囿于涉及利益面廣、政策沉沒成本高昂等種種因素，使得很多政策存在有始無終、難以終結(jié)的現(xiàn)象。

“僵尸政策”導(dǎo)致政府與社會的“雙輸”

推進全面深化改革需要我們在凝聚各方共識、匯聚各方力量的同時，不斷提高政府治理績效和公共治理水平。但“僵尸政策”的存在與政策的低效率運轉(zhuǎn)，不僅持續(xù)損害政府權(quán)威與公信力，消磨公眾和企業(yè)的期待與信心，也浪費著寶貴的治理資源。

一方面，“僵尸政策”漠視公眾和企業(yè)實際需求，損害政府權(quán)威與公信力。公共政策往往關(guān)涉民生，各式忽視民眾實際需求、深睡不醒或華而不實的“僵尸政策”在政策執(zhí)行階段被民眾接觸與感知，直接影響民眾對政府政策的信任與支持度。尤其是隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)的發(fā)達與新媒體的興起，部分領(lǐng)域、部分地方存在的“僵尸政策”所造成的消極影響可能會隨著媒介傳播不斷放大，最終損害公共政策主要輸出方——政府的權(quán)威與公信力。“僵尸政策”的存在，無疑背離了服務(wù)型政府的建設(shè)方向，在疏離民眾信任的同時，也在無形中消解著改革紅利。

另一方面，“僵尸政策”抬高政府治理成本，影響公共治理績效。政府職能的有效發(fā)揮依賴于政策過程的良序運轉(zhuǎn)。政策空轉(zhuǎn)與政策懸置使一些符合民眾和社會實際需要的良善政策遲遲不能落地，使社會運行中凸顯的一些顯性問題難以得到有效解決，既可能引起更大的社會矛盾，也抬高了政府治理成本。同時，部分不合時宜又未能及時終結(jié)的政策一方面繼續(xù)消耗著政策資源，另一方面也影響著新政策的制定與推行，進而影響整個政策周期的良性循環(huán)。

“僵尸政策”的治理思路：“減增量、去存量”

“僵尸政策”不僅損害黨和政府的公信力，也遲滯了市場和社會的健康發(fā)展。因此，必須要從公共政策基本過程來設(shè)計“僵尸政策”的有效治理思路。我國幅員遼闊，政策體系復(fù)雜，各地政情民情也不盡相同，有效治理“僵尸政策”應(yīng)秉持“減增量、去存量”的總體思路?！皽p增量”即在源頭確保政策制定的科學(xué)性與民主性，從源頭上杜絕“僵尸政策”的產(chǎn)生?！叭ゴ媪俊奔磳ΜF(xiàn)存“僵尸政策”予以全面清理和整頓，通過建立健全政策評估與終結(jié)機制，加強對政策的科學(xué)管理。通過引入公眾監(jiān)督、建立政策回溯機制等手段，防止“僵尸政策”“死灰復(fù)燃”。

在政策制定階段，務(wù)必堅持實事求是的原則，重視政策制定前的調(diào)查研究工作。正如習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會議上指出的，“要重視調(diào)查研究，堅持眼睛向下、腳步向下，了解基層群眾所思、所想、所盼，使改革更接地氣”。要完善公共政策議程的制定程序，擴大政策制定中的公眾參與，在政策制定前廣泛征求政策相關(guān)方的意見和建議，避免“一言堂”“拍腦袋”決策，提升政策制定的科學(xué)化、民主化水平。

在政策執(zhí)行階段，要重視政策過程管理，完善政策監(jiān)督機制，提高公共政策執(zhí)行力。在匹配基層政府相應(yīng)的政策執(zhí)行資源基礎(chǔ)上，通過在政策落實中明確政策執(zhí)行責(zé)任主體、完善領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任考核機制以及制定強有力的組織措施、考核措施、激勵措施等手段，打破部分地方和部門利益藩籬和慵懶懈怠作風(fēng)，化解政策執(zhí)行中的“中梗阻”問題，確保政策執(zhí)行的有效性。要充分尊重公民監(jiān)督權(quán)，在政策過程中積極引入公民監(jiān)督，通過持續(xù)推進政府信息公開、鼓勵并動員公眾有序參與公共政策過程等手段，讓政策的利益相關(guān)方更有發(fā)言權(quán)，讓“僵尸政策”無所遁形。

要建立健全政策評估與政策終結(jié)機制。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重政策制定、執(zhí)行，輕政策評估與終結(jié)的觀念，建立健全政策評估與政策終結(jié)機制。必要時可設(shè)置相對獨立的政策評估專門機構(gòu)，建立政策咨詢專家?guī)?，通過定期或不定期巡查、群眾提議等方式，及時對政策預(yù)期效果與實際運行結(jié)果進行評估，并以此為依據(jù)，及時、審慎地將不合時宜的政策進行調(diào)整或廢除，推進政策評估與終結(jié)機制的規(guī)范化、長效化。

政策歸根到底由人來制定和執(zhí)行，“僵尸政策”的存在從根本上說也是部分公權(quán)力部門和人員官僚主義、形式主義、本位主義作風(fēng)的反映。有效治理“僵尸政策”，需要國家公職人員進一步提升黨性修養(yǎng)、政治覺悟和思想認識，將人民群眾的獲得感作為評價政策效果的重要標(biāo)準(zhǔn)，確保公共政策既能精準(zhǔn)對接民眾需求，又能得到有效執(zhí)行。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

①吳少微、楊忠：《中國情境下的政策執(zhí)行研究》，《管理世界》，2017年第2期。

②陳振明主編：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》（第二版），北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年。

責(zé)編/趙橙涔 美編/于珊