我國(guó)古代縣制的運(yùn)行奧秘

高福順

【摘要】縣制作為帝制時(shí)代基層社會(huì)治理的風(fēng)向標(biāo)，既是帝國(guó)征收賦稅、勸課農(nóng)桑、通官理民的主導(dǎo)者，又是保障黔黎生計(jì)、維護(hù)基層社會(huì)秩序的“護(hù)身符”?？h制在傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

【關(guān)鍵詞】縣制 基層社會(huì) 官治與民治 【中圖分類(lèi)號(hào)】D691 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)最合適、最有效的治理模式，就是以統(tǒng)一的中央集權(quán)支配為特征的分地域、分層級(jí)而構(gòu)筑的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)來(lái)約束帝國(guó)治域下的黔首黎氓。縣制作為帝制時(shí)代官治與民治的“調(diào)節(jié)器”，具有承上啟下、通官理民的特殊職能，清陳宏謀《寄劉含章書(shū)》曰：“縣令一職，于民最親，及民甚速，一切利弊風(fēng)俗，惟縣令知之最悉，行之甚便，遇上司有所興除，其當(dāng)者固可推廣而力行之，即未當(dāng)者亦可酌劑而變通之?！笨梢?jiàn)，縣制既是“牧民”之司，統(tǒng)掌一縣之行政、司法、教化等諸項(xiàng)政務(wù)，又是帝制時(shí)代中央集權(quán)所能觸及的末端，向有“皇權(quán)不下縣”之說(shuō)，故而縣制成為帝制時(shí)代基層社會(huì)治理的風(fēng)向標(biāo)，既是帝國(guó)征收賦稅、勸課農(nóng)桑、通官理民的主導(dǎo)者，又是保障黔黎生計(jì)、維護(hù)基層社會(huì)秩序的“護(hù)身符”。

傳統(tǒng)中國(guó)縣制淵源的追溯揭示出“縣”之涵義的嬗變

所謂的“縣”字，可追溯到西周時(shí)代，當(dāng)時(shí)西周的銅器上就已出現(xiàn)以“縣鄙”為標(biāo)志的“縣”，意指“王畿以內(nèi)國(guó)都以外的地區(qū)或城邑四周地區(qū)”?！翱h”原作“寰”，《穀梁傳·隱公元年》載：“冬，十有二月，祭伯來(lái)。來(lái)者，來(lái)朝也。其弗謂朝何也？寰內(nèi)諸侯，非有天子之命，不得出會(huì)諸侯。不正其外交，故弗與朝也。”唐楊士勛疏：“寰內(nèi)者，王都在中，諸侯四面繞之，故曰寰內(nèi)也。”晉范寧集解：“天子畿內(nèi)大夫有采地，謂之寰內(nèi)諸侯?！薄板疽艨h，古縣字，一音環(huán)，又言患；寰內(nèi)，圻內(nèi)也?！笨梢?jiàn)，縣者乃寰也。

“縣”作為帝制時(shí)代的基層行政區(qū)確實(shí)存在一個(gè)變化過(guò)程，也就是說(shuō)，“縣”原屬王畿以內(nèi)國(guó)都以外的被分封的采邑，而逐漸演變?yōu)橹T侯國(guó)君直接統(tǒng)轄的基層行政區(qū)，集權(quán)特征相當(dāng)凸顯，“縣”雖還有分封制的殘余氣息，如晉國(guó)卿大夫趙簡(jiǎn)子誓曰：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡，士田十萬(wàn)，庶人、工、商遂，人臣、隸、圉免”，然諸侯國(guó)君直轄下的“縣”卻有了秦始皇于統(tǒng)治域內(nèi)推行的郡縣制之縣制的屬性。至戰(zhàn)國(guó)時(shí)，各諸侯國(guó)君為增強(qiáng)抗衡諸侯之國(guó)力，漸趨廢除周天子以來(lái)的世卿世祿制，代之而起的便是以中央集權(quán)為特征的官僚制，即以郡縣制取代分封制，此已成為傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。秦始皇聚六合、一統(tǒng)天下后，在徘徊于世卿世祿制還是官僚制的關(guān)鍵時(shí)刻，廷尉李斯建議說(shuō)：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無(wú)異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便。”于是，始皇帝排眾議、挺李斯，帝國(guó)“不立尺土之封，分天下為郡縣，蕩滅前圣之苗裔，靡有孑遺者矣”。始皇帝的英明決策，導(dǎo)致傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)為之一變，徹底廢除世卿世祿制而行中央集權(quán)于天下，傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)的治理以“郡縣制”為準(zhǔn)繩。自此之后，盡管有漢高祖劉邦“封王”之反復(fù)，但以郡縣制為開(kāi)端的基層行政區(qū)貫穿于傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)之始終。

縣制穩(wěn)定性成就了傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)兩千余年的不易不變

縱觀傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)的歷史，以中央集權(quán)為核心的縣制最為穩(wěn)定，自秦始皇于其治域內(nèi)全面推行郡縣制以來(lái)，無(wú)論是秦漢的郡縣制、魏晉南北朝的州郡縣制、隋唐前期的州（郡）縣，還是唐后期及遼宋金的道（路）州（府）縣制、元明清的?。ú颊顾荆└罚┲荩ㄖ彪`州）縣制，作為權(quán)力結(jié)構(gòu)金字塔的最底端的縣制，其基石地位始終未曾改變，甚至連縣的稱(chēng)謂都不作改易?？h制于傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)歷行2000余年，若剔除疆域變化等因素影響，自秦至清，縣之行政區(qū)的數(shù)量波動(dòng)幅度相對(duì)較小，尤其是與郡、州、道、路等行政區(qū)數(shù)量波動(dòng)幅度相比，具有相對(duì)穩(wěn)定性的特征。縣政作為中國(guó)傳統(tǒng)基層社會(huì)官治與民治的關(guān)鍵基層組織，是溝通官民的橋梁，發(fā)揮著勸課農(nóng)桑、征收賦稅、穩(wěn)定基層社會(huì)秩序的正常作用，不宜朝令夕改、頻繁變動(dòng)。正如公丕祥所云：“公元前221年，完成統(tǒng)一天下大業(yè)的秦始皇采納廷尉李斯的建議，在全國(guó)范圍內(nèi)推行郡縣制，‘分天下以為三十六郡，而秦縣數(shù)目經(jīng)推測(cè)約是一千之譜，每郡約轄20個(gè)縣左右。‘漢承秦制，漢代地方政府制度及其縣政制度因其郡縣數(shù)額較為適中、地方行政區(qū)劃較小、官級(jí)升轉(zhuǎn)靈活等，而每每被后世所稱(chēng)道。無(wú)論后來(lái)的地方行政組織層級(jí)有何變化，縣政始終是政區(qū)的基礎(chǔ)性地域?qū)蛹?jí)單元，因而縣域治理便成為國(guó)家治理的‘樞紐?！?/p>

不過(guò)，縣制穩(wěn)定性僅是相對(duì)而言，縣之行政區(qū)數(shù)量的不變并不等于縣之行政區(qū)的地理分布及幅員之不變，如周氏所言，西漢與清之縣行政區(qū)數(shù)量大體相當(dāng)，然西漢與清的統(tǒng)轄區(qū)域范圍卻有相當(dāng)大之不同。漢時(shí)，江南地區(qū)地曠人稀，政治、經(jīng)濟(jì)、文化開(kāi)發(fā)尚欠發(fā)達(dá)，設(shè)置縣行政區(qū)的數(shù)量便相當(dāng)有限，而中原發(fā)達(dá)區(qū)設(shè)置縣行政區(qū)的數(shù)量顯然要比清朝的縣行政區(qū)的幅員小且數(shù)量多，故秦漢時(shí)“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)亭亦如之，皆秦制也”。實(shí)際上，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)對(duì)縣行政區(qū)的幅員并未有整齊劃一的規(guī)范，多依據(jù)中央集權(quán)支配下的基層社會(huì)的實(shí)際狀況或增或損之，如唐時(shí)江西的玉山縣為“證圣二年，分常山、須江置”，四川蒙陽(yáng)縣為“儀鳳二年析九隴、什邡、雒置”，被分割的縣之幅員自然要縮減。因中央集權(quán)統(tǒng)治之需要，縣行政區(qū)之幅員可因時(shí)利便，適時(shí)做出符合自然環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等綜合因素需要的縣行政區(qū)劃，目的是提高縣行政區(qū)的行政效率，正如周振鶴所云“行政區(qū)劃是一項(xiàng)政治行為，其本意是為了行政管理的方便而設(shè)置”，正因如此，縣制對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)治理的高效性才使得縣制歷2000余年而不易不變。

縣制穩(wěn)定性成就了縣政長(zhǎng)官集權(quán)次第升級(jí)

統(tǒng)一的中央集權(quán)支配下的縣制，在長(zhǎng)達(dá)2000余年的演變過(guò)程中，縣制始終是集權(quán)與分權(quán)的對(duì)立統(tǒng)一體，從秦漢分曹治事下的佐貳官之于長(zhǎng)官的相對(duì)獨(dú)立，至唐宋同職連坐制度下長(zhǎng)官與佐貳官之間的相互制衡，再至明清幕僚間的共襄治理體制，均屬集權(quán)與分權(quán)視域下的交錯(cuò)輝映的基層社會(huì)治理體系。

秦時(shí)的縣政長(zhǎng)官“皆掌治民，顯善勸義，禁奸罰惡，理訟平賊，恤民時(shí)務(wù)，秋冬集課，上計(jì)于所屬郡國(guó)”，“丞署文書(shū)，典知倉(cāng)獄。尉主盜賊。凡有賊發(fā)，主名不立，則推索行尋，案察奸宄，以起端緒。各署諸曹掾史”。對(duì)此，安作璋說(shuō)：“主和典的意思表明，丞對(duì)于令長(zhǎng)不完全是輔佐，更不是從屬身份?！弊阋?jiàn)縣政長(zhǎng)官與佐貳官的分工并非明確，分工協(xié)作掌理縣治域內(nèi)的諸項(xiàng)事務(wù)，縣政長(zhǎng)官與佐貳官具有相對(duì)獨(dú)立性的特征，當(dāng)然亦存在權(quán)責(zé)不明的局限性，影響行政高效運(yùn)行。

唐時(shí)，“京畿及天下諸縣令之職，皆掌導(dǎo)揚(yáng)風(fēng)化，撫字黎氓，敦四人之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鰥寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親獄訟，務(wù)知百姓之疾苦?！艏畮?、傳驛、倉(cāng)庫(kù)、盜賊、河堤、道路，雖有專(zhuān)當(dāng)官，皆縣令兼綜焉?？h丞為之貳。主簿掌付事勾稽，省署抄目，糾正非違，監(jiān)印，給紙筆、雜用之事。錄事掌受事發(fā)辰，句檢稽失?？h尉親理庶務(wù)，分判眾曹，割斷追催，收率課調(diào)”。宋時(shí)，縣政長(zhǎng)官“掌總治民政、勸課農(nóng)桑、平?jīng)Q獄訟，有德澤禁令，則宣布于治境。凡戶口、賦役、錢(qián)谷、振濟(jì)、給納之事皆掌之，以時(shí)造戶版及催理二稅。有水旱則有災(zāi)傷之訴，以分?jǐn)?shù)蠲免；民以水旱流亡，則撫存安集之，無(wú)使失業(yè)。有孝悌行義聞?dòng)卩l(xiāng)閭者，具事實(shí)上于州，激勸以勵(lì)風(fēng)俗。若京、朝、幕官則為知縣事，有戍兵則兼兵馬都監(jiān)或監(jiān)押”。宋神宗時(shí)，又重申縣令、主簿、尉三者職權(quán)分工：“今后依舊簿專(zhuān)管勾稽簿書(shū)，尉專(zhuān)管捕捉外，其余縣事并令通管。如此則吏不增員，事能協(xié)濟(jì)?！迸c秦漢以來(lái)的縣政長(zhǎng)官相比，唐宋之際的縣政長(zhǎng)官與佐貳官之間的職權(quán)分工更加明確，縣政長(zhǎng)官直轄的諸項(xiàng)行政事務(wù)增多，多有話語(yǔ)權(quán)集中的傾向，導(dǎo)致佐貳官對(duì)縣政長(zhǎng)官的實(shí)際制衡作用明顯有所降低。

明清時(shí)，縣政又為之一變，縣政長(zhǎng)官的話語(yǔ)權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)。明代“知縣掌一縣之政。凡賦役，歲會(huì)實(shí)征，十年造黃冊(cè)，以丁產(chǎn)為差。賦有金谷、布帛及諸貨物之賦，役有力役、雇役、借倩不時(shí)之役，皆視天時(shí)休咎，地利豐耗，人力貧富，調(diào)劑而均節(jié)之。歲歉則請(qǐng)于府若省蠲減之。凡養(yǎng)老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴(yán)緝捕、聽(tīng)獄訟，皆躬親厥職而勤慎焉……縣丞、主簿分掌糧馬、巡捕之事。典史典文移出納。”清代縣政長(zhǎng)官依然“掌一縣之政令，平賦役、聽(tīng)治頌、興教化、厲風(fēng)俗，凡養(yǎng)老、祀神、貢士、讀法皆躬親厥職而勤理之”。與隋唐時(shí)代相比，明清縣政的顯著特征就是縣政長(zhǎng)官更加集權(quán)，幾乎失去佐貳官的抗衡與制約，縣政諸項(xiàng)事務(wù)無(wú)論大小，幾乎概由縣政長(zhǎng)官一手包辦。此種縣政運(yùn)行模式，雖然在提高行政效率上發(fā)揮主導(dǎo)作用，然濫權(quán)濫政風(fēng)險(xiǎn)亦日益增大，中央集權(quán)不利時(shí)，很可能導(dǎo)致基層社會(huì)的動(dòng)蕩與治理的失效。

縣制穩(wěn)定性成就了官治與民治的二元社會(huì)控制體系

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)縣制在職能上更多的是利用自先秦以來(lái)的宗法社會(huì)的運(yùn)行模式，充分發(fā)揮宗族、士紳和富豪等“地方精英”群體在基層社會(huì)治理中的優(yōu)勢(shì)，形成官治與民治相結(jié)合的“指導(dǎo)滲透協(xié)同”的綜合治理基層社會(huì)的二元社會(huì)控制體系。實(shí)際上，“中國(guó)傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)是有著中央集權(quán)和地方自治的兩層”，從歷史上看，作為傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)有特定身份地位的宗族、士紳和富豪，其主要角色就在于“治其鄉(xiāng)之事”，主導(dǎo)著基層社會(huì)的賑災(zāi)救濟(jì)、紛爭(zhēng)調(diào)解、立學(xué)導(dǎo)善、操辦團(tuán)練等諸項(xiàng)自治事務(wù)，對(duì)建構(gòu)基層社會(huì)治理秩序起著不可或缺的作用。秦漢時(shí)，負(fù)責(zé)基層社會(huì)黔首黎氓的儒家思想教化之“三老”出自基層社會(huì)里選，民治色彩濃厚，規(guī)模亦相當(dāng)龐大，而收賦稅、聽(tīng)民訟的嗇夫以及禁賊盜的游徼則為官府派遣至基層社會(huì)的鄉(xiāng)官，東漢爰延“以為鄉(xiāng)嗇夫，仁化大行，人但聞嗇夫，不知郡縣”，足見(jiàn)秦漢基層社會(huì)的官治與民治的密切協(xié)調(diào)，收到“通官理民”的理想成效。

唐宋時(shí)，雖有耆老、耆長(zhǎng)掌率唐宋基層社會(huì)治理之重責(zé)，然鄉(xiāng)官職役化所導(dǎo)致的重官治而輕民治的結(jié)果是基層社會(huì)秩序漸趨松馳。故蘇頌《請(qǐng)別定縣令考課及立鄉(xiāng)官》說(shuō)，“且古之治民，勸導(dǎo)教率無(wú)所不至。故孝弟力田有優(yōu)異之科，三老廉吏有表率之義。由是農(nóng)民眾而土田辟，風(fēng)俗厚而獄訟稀。今則不然，民勤于力茍致贍足，則懼外遷等第，遂有因循不耕之患。是力田者有累，而惰游者無(wú)罰也。父子聚居，丁產(chǎn)稍多，則懼差徭配率，遂有離析異居之弊。是孝弟無(wú)所勸，而奸惡未得止也。鄉(xiāng)村但有耆壯、巡察、吏卒追捕，不聞以善道諭之者，是教化無(wú)由至，而獄訟不得息也”。正因非官方力量的削弱而導(dǎo)致基層社會(huì)儒家倫理道德秩序崩壞，才應(yīng)運(yùn)而生民間鄉(xiāng)約。

明清基層社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的里長(zhǎng)、甲首等，“在官專(zhuān)掌催錢(qián)糧勾攝公事而已，其后乃以支應(yīng)官府諸費(fèi)。若祭祀、鄉(xiāng)飲、迎春等事，皆責(zé)措辦浸淫，至于雜供私饋，無(wú)名百出，一紙下征，刻不容緩”，幾乎淪為職役化，任由官僚驅(qū)使，儼然成為征收賦稅與維持基層社會(huì)治安的官治代理者，官治化趨勢(shì)彰顯無(wú)遺。盡管如此，縣政長(zhǎng)官仍然重視民治，從明代基層社會(huì)權(quán)力實(shí)際運(yùn)行觀之，在鄉(xiāng)約宣講圣諭或教化黔首黎氓儒家倫理道德秩序的場(chǎng)合，縣政長(zhǎng)官與士紳往往親臨現(xiàn)場(chǎng)，因?yàn)榭h政長(zhǎng)官負(fù)有“興教化，厲風(fēng)俗”的職責(zé)，而士紳為“齊民之首，朝廷法紀(jì)不能盡喻于民，惟士與民親，易于取信，如有讀書(shū)敦品之士，正賴其轉(zhuǎn)相勸戒，俾官之教化得行”。

總體說(shuō)來(lái)，自秦漢以來(lái)，傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)的官治與民治的博弈嬗變過(guò)程中，官治權(quán)力不斷增強(qiáng)，而民治空間逐漸壓縮，基層社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)被完全有效地納入中央集權(quán)體系視域內(nèi)，基層社會(huì)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在感受中央集權(quán)的存在，在集權(quán)與分權(quán)的協(xié)調(diào)共治之下，基層社會(huì)總體上呈現(xiàn)著秩序化的樣態(tài)，可以說(shuō)，官治與民治的結(jié)合，是中央集權(quán)支配體系視閾下最有效的基層社會(huì)控制模式之一，雖然中央集權(quán)在某種程度上讓出了基層社會(huì)“自治空間”的代價(jià)，然收獲的卻是以較小的行政成本而取得最大化的基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

（作者為吉林大學(xué)文學(xué)院中國(guó)史系教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①（清）阮元?？蹋骸妒?jīng)注疏》（影印清嘉靖刊本），北京：中華書(shū)局，2009年。

②周振鶴：《中國(guó)地方行政制度史》，上海：上海人民出版社，2014年。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲