公益訴訟：保護(hù)公共利益的利器

守護(hù)祖國(guó)的綠水藍(lán)天，維護(hù)百姓“舌尖上的安全”，保障國(guó)有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，近年來(lái)，公益訴訟制度改革駛?cè)肟燔嚨溃瑱z察機(jī)關(guān)加大公益訴訟案件辦理力度，通過主動(dòng)提起民事或行政公益訴訟的方式，讓公益訴訟成為保護(hù)公共利益的利器。數(shù)據(jù)顯示，從2015年7月至今，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件已近兩萬(wàn)件。公益訴訟，這個(gè)以往有些陌生的詞匯正越來(lái)越多地進(jìn)入公眾視野，成為法治中國(guó)建設(shè)的高頻熱詞。

當(dāng)前，如何更好推進(jìn)公益訴訟制度發(fā)展，走好中國(guó)特色的公益司法保護(hù)之路？司法實(shí)務(wù)界和法學(xué)界三位專家就此進(jìn)行探討。

以法治方式維護(hù)公共利益 拓展檢察監(jiān)督內(nèi)涵

問：近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)積極探索提起公益訴訟，從為期兩年的試點(diǎn)到推動(dòng)民事訴訟法和行政訴訟法修改、正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，走出了一條中國(guó)特色的司法保護(hù)公益之路。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，對(duì)于維護(hù)公共利益和優(yōu)化檢察職能有何意義？

鞏富文：公益訴訟是以法治方式維護(hù)社會(huì)公共利益的重要制度安排，對(duì)推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政、司法的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟最大的優(yōu)勢(shì)在于講政治。檢察機(jī)關(guān)要將公益訴訟工作放在黨和國(guó)家大局中，放在檢察工作大局中來(lái)開展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，依法加強(qiáng)法律監(jiān)督，依法履行督促起訴、辦理訴前程序案件、提起公益訴訟等職能。

截至目前，陜西省檢察機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索2169件，辦理訴前程序案件1391件，起訴86件，督促行政執(zhí)法部門恢復(fù)被損國(guó)有林地近2000畝，清除處理違法堆放的各類生活垃圾16000余噸，督促保護(hù)、收回國(guó)有財(cái)產(chǎn)7.2億元，有效維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

湯維建：當(dāng)前要將公益訴訟的職能放到檢察機(jī)關(guān)可持續(xù)發(fā)展的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。檢察機(jī)關(guān)在反貪職能轉(zhuǎn)隸后，在原有的職能體系中就留下一個(gè)空缺，這個(gè)空缺需要公益訴訟加以填補(bǔ)，否則檢察機(jī)關(guān)的職能就會(huì)日益公訴化，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位就會(huì)弱化。檢察機(jī)關(guān)要配備足夠的專業(yè)性公益訴訟人才，建立專門的公益訴訟機(jī)構(gòu)，完善公益訴訟制度體系和規(guī)則體系，才能游刃有余地應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的公益訴訟案件訴求。

周虹：通過實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟凸顯巨大的制度優(yōu)勢(shì)：一是法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)特點(diǎn)，決定了其適合代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益提起訴訟。二是擁有一支具備專業(yè)訴訟能力的隊(duì)伍，能夠較好地解決調(diào)查取證和舉證困難問題。三是通過訴前程序制度設(shè)計(jì)，注重協(xié)調(diào)和激活現(xiàn)有行政監(jiān)督制度，既督促行政機(jī)關(guān)依法行政，也維護(hù)了行政權(quán)威。此外，檢察公益訴訟實(shí)踐還拓展了檢察監(jiān)督的內(nèi)涵和外延，構(gòu)建了檢察機(jī)關(guān)刑事、民事、行政三大起訴職能，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政的監(jiān)督得到落實(shí)和具體化。

公益訴訟適用范圍應(yīng)否擴(kuò)大值得探討

問：目前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。英烈保護(hù)法草案提出，建立對(duì)侵害英烈名譽(yù)榮譽(yù)案件的公益訴訟制度，有業(yè)內(nèi)人士建議，將文物保護(hù)納入公益訴訟范圍。當(dāng)前，是否有必要進(jìn)一步拓展公益訴訟領(lǐng)域？

鞏富文：在立法中，是否適度擴(kuò)大公益訴訟的案件適用范圍值得探討。目前，民事公益訴訟的案件范圍主要包括環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類案件，行政公益訴訟的案件范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓三類案件。實(shí)際上，侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件范圍遠(yuǎn)不止這五類案件，有必要在立法中適度擴(kuò)大公益訴訟的案件適用范圍。當(dāng)然，立法時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到，并不是所有涉及公共利益的行政違法行為，都適合通過檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的方式加以監(jiān)督。

周虹：民事訴訟法和行政訴訟法修改后確定的案件領(lǐng)域，既延續(xù)了試點(diǎn)階段的主要案件范圍，也根據(jù)試點(diǎn)實(shí)踐作了進(jìn)一步完善和拓展，這些領(lǐng)域直接涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，也是人民群眾高度關(guān)注的民生領(lǐng)域。

除了立法明確列舉的幾類案件范圍外，民事訴訟法、行政訴訟法均采用了“等”字兜底。從立法原意講，“等”字應(yīng)作“等外等”理解，凡是涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，在符合相關(guān)規(guī)定的前提下，都應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)打開公益訴訟之門。但就目前來(lái)講，檢察公益訴訟制度剛剛起步，很多工作細(xì)則都還在探索之中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在訴訟法明確列舉的領(lǐng)域內(nèi)，扎扎實(shí)實(shí)辦理一批有影響、有震動(dòng)的人民群眾反映強(qiáng)烈的重大案件，增強(qiáng)公益保護(hù)效果。

構(gòu)建提起公益訴訟的多元主體

問：同檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的數(shù)量相比，由社會(huì)組織提起的公益訴訟案件數(shù)量相對(duì)較少。其中原因是什么？應(yīng)如何構(gòu)建中國(guó)特色的公益訴訟制度體系？

湯維建：民事訴訟法將檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織并列，都作為提起公益訴訟的適格主體。但實(shí)際上，社會(huì)組織似乎并沒有大規(guī)模參與到公益訴訟的熱潮中。社會(huì)組織提起的公益訴訟數(shù)量少、影響小、效果弱、范圍窄，原因有多方面：其一，符合提起公益訴訟條件的社會(huì)組織數(shù)量本身就少。其二，偶有致力于公益保護(hù)的社會(huì)組織，也因?yàn)槿肆Α⒔?jīng)費(fèi)等原因，往往心有余而力不足。其三，公益訴訟激勵(lì)機(jī)制不健全。其四，制度性壓力不足，一些公益組織推諉履行公益訴訟職責(zé)。

要使公益訴訟能夠健康有序發(fā)展，最為關(guān)鍵的是要形成公益訴訟的多元主體，使這些主體都有足夠的動(dòng)力和條件去發(fā)動(dòng)公益訴訟。具體而言，一是檢察機(jī)關(guān)要從更高高度上來(lái)認(rèn)識(shí)公益訴訟職能。二是要大力發(fā)展社會(huì)公益組織。三是允許公民個(gè)人在檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)和監(jiān)督下提起公益訴訟。如此一來(lái)，以檢察機(jī)關(guān)為龍頭、由社會(huì)組織和公民個(gè)人參與的公益訴訟制度體系就會(huì)逐漸建立起來(lái)，公益訴訟的發(fā)條就會(huì)上緊。

周虹：社會(huì)組織提起公益訴訟數(shù)量相對(duì)較少的原因可能有以下幾方面：第一，現(xiàn)行法律對(duì)社會(huì)組織作為公益訴訟起訴主體的要求比較高，如環(huán)境保護(hù)法要求依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織才可以提起民事公益訴訟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，符合提起訴訟條件的組織并不多。第二，社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)能力和專業(yè)能力不足，既沒有能力承擔(dān)調(diào)查取證等高額訴訟開支，也無(wú)力組建高素質(zhì)的公益訴訟團(tuán)隊(duì)。第三，缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，社會(huì)組織往往不能對(duì)公益訴訟中支付的高額成本獲得相應(yīng)補(bǔ)償，更談不上物質(zhì)方面的獎(jiǎng)勵(lì)。與之相比，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有提起公益訴訟的法定職責(zé)，具備專業(yè)訴訟能力，容易取得工作成效。

當(dāng)然，檢察力量畢竟有限，檢察公益訴訟制度只有更好地融入中國(guó)特色公益訴訟制度體系中，才能充分發(fā)揮保護(hù)公益的作用。我們必須樹立系統(tǒng)思維、整體思維、協(xié)調(diào)思維，牢牢把握檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位，通過督促、協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)公益職責(zé)的主體責(zé)任，引導(dǎo)、支持、建議符合條件的社會(huì)組織及時(shí)以原告身份提起公益訴訟，并在法律咨詢、證據(jù)收集、出庭等方面提供專業(yè)支持和幫助，積極推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障的公益保護(hù)新格局。

檢察公益訴訟面臨法律供給困境

問：當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在成效明顯的同時(shí)，還面臨哪些困境？3月2日，兩高聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，是否還有必要制定一部專門的公益訴訟法？

鞏富文：目前公益訴訟法律條文散見于多部法律和司法解釋之中，加之公益訴訟本身與私益訴訟在實(shí)體和程序上均有顯著不同，結(jié)合法律效力位階考慮，制定一部專門的公益訴訟法十分必要。

可結(jié)合公益訴訟審判實(shí)踐，從以下幾方面進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色公益訴訟立法體例：第一，明確民事公益訴訟起訴主體。民事訴訟法規(guī)定民事公益訴訟起訴主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，建議在公益訴訟法中予以具體規(guī)定。第二，實(shí)行一審終審制，使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益及時(shí)得到維護(hù)。第三，建立生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，在立法中明確生態(tài)環(huán)境損害賠償金等執(zhí)行到位后如何監(jiān)管使用。

湯維建：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟首先面臨法律供給困境。公權(quán)力法無(wú)明文規(guī)定不可為。目前，民事訴訟法和行政訴訟法上各有一個(gè)條款對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定，而這一條款僅僅是授權(quán)性條款，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，別無(wú)其他可操作性條款和內(nèi)容。缺乏立法上的尚方寶劍，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟就缺乏有力的法律保障。比如，檢察機(jī)關(guān)為了提起公益訴訟，就有必要事先調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)。由于缺乏立法上的規(guī)定，目前檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證就只能依靠被調(diào)查對(duì)象的自覺配合。二是人員供應(yīng)不足。三是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)有待積累。

為此，有必要制定公益訴訟法，盡快克服檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟無(wú)法可依的狀態(tài)。該法主要應(yīng)涉及以下幾方面：有權(quán)發(fā)動(dòng)公益訴訟的各種主體；確定公益訴訟的基本原則、重要制度和程序規(guī)則，如職權(quán)調(diào)查原則、訴前程序前置、調(diào)解接受監(jiān)督等；公益訴訟的鑒定機(jī)構(gòu)以及管理等；公益訴訟賠償金的歸屬與使用等；公益訴訟的保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等。

周虹：當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟方面還面臨一些困難和問題。就外部來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)的外部執(zhí)法環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化，有關(guān)單位與部門的支持與協(xié)作尚需進(jìn)一步加強(qiáng)；就內(nèi)部來(lái)講，公益訴訟作為一項(xiàng)新型的法定監(jiān)督職能，對(duì)檢察人員的司法理念、專業(yè)能力等提出了全新要求。此外，檢察公益訴訟制度剛剛起步，運(yùn)行過程中必然會(huì)遇到很多新情況新問題，需要逐個(gè)研究解決。

目前制定公益訴訟法的呼聲較高，個(gè)人認(rèn)為，立法的時(shí)機(jī)和條件還不成熟。目前，兩大訴訟法和司法解釋搭建了檢察公益訴訟的制度框架。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在落實(shí)兩大訴訟法和司法解釋上。今后，在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再次修改兩大訴訟法時(shí)可就公益訴訟進(jìn)行專章規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化、規(guī)范公益訴訟案件范圍、類型、起訴主體、訴訟程序等制度機(jī)制。

鏈 接

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度發(fā)展歷程

1. 2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。

2. 2015年5月5日，中央深改組審議通過《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。

3. 2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市提起公益訴訟試點(diǎn)。

4. 2017年5月23日，中央深改組審議通過《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況和下一步工作建議的報(bào)告》。

5. 2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過民事訴訟法和行政訴訟法的修改決定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

6. 2017年7月1日，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式施行。

7. 2018年3月2日，兩高聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。

（摘自4月1日《光明日?qǐng)?bào)》）