我國為什么組建應(yīng)急管理部

宋勁松

新中國成立以后，我國政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作，并成立了相應(yīng)的機構(gòu)。在自然災(zāi)害領(lǐng)域，1950年我國成立中央防汛總指揮部，1992年更名為國家防汛抗旱總指揮部；1987年大興安嶺森林大火后，我國成立中央森林防火總指揮部（1998年取消），2006年成立國家森林防火指揮部；1989年我國成立了中國國際減災(zāi)十年委員會，2000年更名為中國國際減災(zāi)委員會，2005年更名為國家減災(zāi)委員會；2000年成立國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部。在安全生產(chǎn)方面，新中國成立初期，我國制訂了“安全為了生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”原則，并形成了以《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》和《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》為核心的預(yù)防事故的“應(yīng)急預(yù)案”；2003年成立國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，1952年成立中央防疫委員會，1957年改稱為愛國衛(wèi)生運動委員會。十年動亂期間，愛國衛(wèi)生運動遭遇了挫折，1978年重新成立中央愛國衛(wèi)生運動委員會。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的快速推進，災(zāi)害災(zāi)難等突發(fā)事件的衍生影響超出了傳統(tǒng)以部門為主導(dǎo)的應(yīng)急管理體制的應(yīng)對能力。在經(jīng)歷了 2003年的“非典”事件后，我國在充分利用現(xiàn)有政府行政管理機構(gòu)資源的基礎(chǔ)上，一個依托于政府辦公廳（室）的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理新體制初步確立。2006年4月，設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。

2007年11月1日起開始施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，并把突發(fā)事件主要分為四大類，規(guī)定了相應(yīng)的牽頭部門：自然災(zāi)害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理，事故災(zāi)難由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等牽頭管理，突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部牽頭管理，社會安全事件由公安部牽頭負責(zé)，由國務(wù)院辦公廳總協(xié)調(diào)。各部門、各地方也紛紛設(shè)立專門的應(yīng)急管理機構(gòu)，完善了應(yīng)急管理體制，專業(yè)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)也進一步完善。

當前，我國應(yīng)急管理面臨新的形勢。一是新型風(fēng)險在增加。特大高樓事故風(fēng)險、新技術(shù)風(fēng)險、城市地下空間風(fēng)險等不斷出現(xiàn)。二是事件復(fù)合性加強。一個小范圍的傳染病，可以形成世界性的傳染事件，并使宏觀經(jīng)濟衰退；一次冰凍災(zāi)害，可以導(dǎo)致大規(guī)模停電，而一次大規(guī)模停電，可在一定程度上導(dǎo)致整個城市與區(qū)域社會的癱瘓；一次大雨，可以讓城市變成海洋；一次安全生產(chǎn)事故，可在一定條件下中斷整個產(chǎn)業(yè)鏈等。三是突發(fā)事件由境內(nèi)擴展到境外。隨著我國“走出去”步伐的加快，我國出入境人數(shù)快速增長，2017年達到5.98億人次；境外突發(fā)事件影響境內(nèi)化，例如馬航MH370事件和利比亞撤僑事件，不僅需要在境外進行處置，而且境內(nèi)處置任務(wù)也非常繁重。四是應(yīng)急管理由應(yīng)對向防范轉(zhuǎn)變。由于技術(shù)的快速發(fā)展，社會形態(tài)不斷變化，人類社會已經(jīng)進入了風(fēng)險社會，更加自覺地防范各種風(fēng)險已經(jīng)成為應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。

面對這些新的挑戰(zhàn)，我國在以往的應(yīng)急管理中存在著如下幾個方面問題：一是在風(fēng)險防范中，數(shù)據(jù)“部門墻”和“行業(yè)墻”比較嚴重，風(fēng)險信息不全，風(fēng)險防范能力較弱。二是在應(yīng)急準備中，各種應(yīng)急資源存在著部門分割、低水平重復(fù)建設(shè)的問題，在專業(yè)化部門管理與屬地化區(qū)域管理之間也存在著協(xié)調(diào)不足的問題。三是應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)針對性、實操性不足，尤其是預(yù)案銜接比較難。四是在事件處置中，以往牽頭部門管理單災(zāi)種的體制難以應(yīng)對事件的復(fù)合性，雖然在各部門內(nèi)部上下指揮暢通，獨立完成任務(wù)能力強，但部門之間協(xié)調(diào)不足，協(xié)同不夠；權(quán)責(zé)配置不夠明晰，職責(zé)交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象不同程度地存在著；力量條塊分割，事件處置指揮協(xié)調(diào)不夠順暢。如在抗擊南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川地震等事件的應(yīng)對中，我國應(yīng)急管理能力明顯與人民日益增長的美好生活需要極不平衡，在新時代需要更加統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制。

從國際視角看，發(fā)達國家目前主要有三種應(yīng)急管理體制。一是獨立統(tǒng)一的應(yīng)急管理部門。如美國在“9·11”事件后，成立了獨立、專門、綜合性的“捆綁式聯(lián)邦應(yīng)急機構(gòu)”——國土安全部，不僅整合了海岸警衛(wèi)隊、運輸安全局、秘書保衛(wèi)處等40多個聯(lián)邦機構(gòu)，而且還接管了聯(lián)邦與州、地方政府的協(xié)調(diào)職責(zé)。1994年俄羅斯成立緊急情況部，屬于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機構(gòu)，是俄羅斯處理突發(fā)事件的核心組織，是與國防部、內(nèi)務(wù)部、司法部和外交部齊名的五大強力部門之一。

二是半強權(quán)部門。如法國內(nèi)政部公民保護與危機管理局負責(zé)法國突發(fā)事件的應(yīng)急管理，具有協(xié)調(diào)各部委的職責(zé)，并擁有消防、警察和憲兵等應(yīng)急管理骨干力量。德國內(nèi)政部負責(zé)德國的危機管理和災(zāi)難救助，與災(zāi)難救助相關(guān)的是危機管理司、公民保護與災(zāi)難救助署和技術(shù)救援署。危機管理司主要負責(zé)國家危機管理領(lǐng)域的政策事務(wù)，公民保護與災(zāi)難救援署是應(yīng)急管理和災(zāi)難救助的日常管理機構(gòu)，技術(shù)救援署主要負責(zé)國際國內(nèi)的現(xiàn)場救援。

三是綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理體制。例如，英國沒有專門負責(zé)應(yīng)急管理的中央政府部門，應(yīng)急管理實行地方主導(dǎo)、多部門協(xié)調(diào)配合的分級負責(zé)制。在中央層面，首相是應(yīng)急管理的最高行政首長，相關(guān)機構(gòu)包括內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組、國民緊急事務(wù)委員會、國民緊急事務(wù)秘書處和各政府部門。其中，內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組是政府危機處理最高機構(gòu)，但只有在面臨非常重大的危機或緊急事態(tài)時才啟動；國民緊急事務(wù)委員會由各部大臣和其他官員組成，向內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組提供咨詢意見，并負責(zé)監(jiān)督中央政府部門在緊急情況下的應(yīng)對工作；國民緊急事務(wù)秘書處主要負責(zé)應(yīng)急管理日常工作和在緊急情況下協(xié)調(diào)跨部門、跨機構(gòu)的應(yīng)急行動，為內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組和國民緊急事務(wù)委員會提供支持；政府各部門負責(zé)所屬范圍內(nèi)的應(yīng)急管理，衛(wèi)生部等相關(guān)部門設(shè)立了專門的應(yīng)急管理機構(gòu)。

與西方發(fā)達國家相比，在體制方面，中國特色社會主義制度比西方的議會制或聯(lián)邦制國家天然具有應(yīng)對突發(fā)事件的體制優(yōu)勢，但由于我國應(yīng)急能力分散在各部門，體制優(yōu)勢沒有得到彰顯；在社會發(fā)展程度方面，西方發(fā)達國家已經(jīng)完成了城鎮(zhèn)化，社會轉(zhuǎn)型基本完成，而我國仍處于城鎮(zhèn)化進程中，人與人、人與自然的矛盾還比較突出，各類人為的、自然的和技術(shù)的突發(fā)事件面臨高發(fā)、頻發(fā)的風(fēng)險，需要集中統(tǒng)一的應(yīng)急管理部門進行風(fēng)險防范與應(yīng)對；我國人口世界第一，經(jīng)濟總量世界第二，國土面積遼闊，但自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，由于仍是發(fā)展中國家，事故災(zāi)難也時有發(fā)生，保護人民群眾的生命財產(chǎn)任務(wù)異常繁重，因此更需要統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制。

在國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，此次機構(gòu)改革明確提出組建應(yīng)急管理部，有利于解決災(zāi)害風(fēng)險信息孤島的問題，開展綜合災(zāi)害風(fēng)險管理，提高突發(fā)事件的風(fēng)險管理能力；有利于優(yōu)化我國的應(yīng)急預(yù)案體系和推動預(yù)案演練，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲備并在救災(zāi)時統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，提高應(yīng)急準備能力；有利于整合消防、各類救災(zāi)武警和安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊伍，成為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，提高突發(fā)事件的處置能力。

（摘自4月2日《學(xué)習(xí)時報》）