我國(guó)為什么組建應(yīng)急管理部

宋勁松

新中國(guó)成立以后，我國(guó)政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作，并成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。在自然災(zāi)害領(lǐng)域，1950年我國(guó)成立中央防汛總指揮部，1992年更名為國(guó)家防汛抗旱總指揮部；1987年大興安嶺森林大火后，我國(guó)成立中央森林防火總指揮部（1998年取消），2006年成立國(guó)家森林防火指揮部；1989年我國(guó)成立了中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)，2000年更名為中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)，2005年更名為國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)；2000年成立國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部。在安全生產(chǎn)方面，新中國(guó)成立初期，我國(guó)制訂了“安全為了生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”原則，并形成了以《工廠(chǎng)安全衛(wèi)生規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》和《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》為核心的預(yù)防事故的“應(yīng)急預(yù)案”；2003年成立國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，1952年成立中央防疫委員會(huì)，1957年改稱(chēng)為愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)。十年動(dòng)亂期間，愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)遭遇了挫折，1978年重新成立中央愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，災(zāi)害災(zāi)難等突發(fā)事件的衍生影響超出了傳統(tǒng)以部門(mén)為主導(dǎo)的應(yīng)急管理體制的應(yīng)對(duì)能力。在經(jīng)歷了 2003年的“非典”事件后，我國(guó)在充分利用現(xiàn)有政府行政管理機(jī)構(gòu)資源的基礎(chǔ)上，一個(gè)依托于政府辦公廳（室）的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理新體制初步確立。2006年4月，設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國(guó)務(wù)院總值班室），承擔(dān)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國(guó)務(wù)院總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。

2007年11月1日起開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定，國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，并把突發(fā)事件主要分為四大類(lèi)，規(guī)定了相應(yīng)的牽頭部門(mén)：自然災(zāi)害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理，事故災(zāi)難由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等牽頭管理，突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部牽頭管理，社會(huì)安全事件由公安部牽頭負(fù)責(zé)，由國(guó)務(wù)院辦公廳總協(xié)調(diào)。各部門(mén)、各地方也紛紛設(shè)立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，完善了應(yīng)急管理體制，專(zhuān)業(yè)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也進(jìn)一步完善。

當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)急管理面臨新的形勢(shì)。一是新型風(fēng)險(xiǎn)在增加。特大高樓事故風(fēng)險(xiǎn)、新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、城市地下空間風(fēng)險(xiǎn)等不斷出現(xiàn)。二是事件復(fù)合性加強(qiáng)。一個(gè)小范圍的傳染病，可以形成世界性的傳染事件，并使宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)衰退；一次冰凍災(zāi)害，可以導(dǎo)致大規(guī)模停電，而一次大規(guī)模停電，可在一定程度上導(dǎo)致整個(gè)城市與區(qū)域社會(huì)的癱瘓；一次大雨，可以讓城市變成海洋；一次安全生產(chǎn)事故，可在一定條件下中斷整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈等。三是突發(fā)事件由境內(nèi)擴(kuò)展到境外。隨著我國(guó)“走出去”步伐的加快，我國(guó)出入境人數(shù)快速增長(zhǎng)，2017年達(dá)到5.98億人次；境外突發(fā)事件影響境內(nèi)化，例如馬航MH370事件和利比亞撤僑事件，不僅需要在境外進(jìn)行處置，而且境內(nèi)處置任務(wù)也非常繁重。四是應(yīng)急管理由應(yīng)對(duì)向防范轉(zhuǎn)變。由于技術(shù)的快速發(fā)展，社會(huì)形態(tài)不斷變化，人類(lèi)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，更加自覺(jué)地防范各種風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。

面對(duì)這些新的挑戰(zhàn)，我國(guó)在以往的應(yīng)急管理中存在著如下幾個(gè)方面問(wèn)題：一是在風(fēng)險(xiǎn)防范中，數(shù)據(jù)“部門(mén)墻”和“行業(yè)墻”比較嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)信息不全，風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱。二是在應(yīng)急準(zhǔn)備中，各種應(yīng)急資源存在著部門(mén)分割、低水平重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，在專(zhuān)業(yè)化部門(mén)管理與屬地化區(qū)域管理之間也存在著協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題。三是應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)針對(duì)性、實(shí)操性不足，尤其是預(yù)案銜接比較難。四是在事件處置中，以往牽頭部門(mén)管理單災(zāi)種的體制難以應(yīng)對(duì)事件的復(fù)合性，雖然在各部門(mén)內(nèi)部上下指揮暢通，獨(dú)立完成任務(wù)能力強(qiáng)，但部門(mén)之間協(xié)調(diào)不足，協(xié)同不夠；權(quán)責(zé)配置不夠明晰，職責(zé)交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象不同程度地存在著；力量條塊分割，事件處置指揮協(xié)調(diào)不夠順暢。如在抗擊南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川地震等事件的應(yīng)對(duì)中，我國(guó)應(yīng)急管理能力明顯與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要極不平衡，在新時(shí)代需要更加統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制。

從國(guó)際視角看，發(fā)達(dá)國(guó)家目前主要有三種應(yīng)急管理體制。一是獨(dú)立統(tǒng)一的應(yīng)急管理部門(mén)。如美國(guó)在“9·11”事件后，成立了獨(dú)立、專(zhuān)門(mén)、綜合性的“捆綁式聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)構(gòu)”——國(guó)土安全部，不僅整合了海岸警衛(wèi)隊(duì)、運(yùn)輸安全局、秘書(shū)保衛(wèi)處等40多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，而且還接管了聯(lián)邦與州、地方政府的協(xié)調(diào)職責(zé)。1994年俄羅斯成立緊急情況部，屬于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)，是俄羅斯處理突發(fā)事件的核心組織，是與國(guó)防部、內(nèi)務(wù)部、司法部和外交部齊名的五大強(qiáng)力部門(mén)之一。

二是半強(qiáng)權(quán)部門(mén)。如法國(guó)內(nèi)政部公民保護(hù)與危機(jī)管理局負(fù)責(zé)法國(guó)突發(fā)事件的應(yīng)急管理，具有協(xié)調(diào)各部委的職責(zé)，并擁有消防、警察和憲兵等應(yīng)急管理骨干力量。德國(guó)內(nèi)政部負(fù)責(zé)德國(guó)的危機(jī)管理和災(zāi)難救助，與災(zāi)難救助相關(guān)的是危機(jī)管理司、公民保護(hù)與災(zāi)難救助署和技術(shù)救援署。危機(jī)管理司主要負(fù)責(zé)國(guó)家危機(jī)管理領(lǐng)域的政策事務(wù)，公民保護(hù)與災(zāi)難救援署是應(yīng)急管理和災(zāi)難救助的日常管理機(jī)構(gòu)，技術(shù)救援署主要負(fù)責(zé)國(guó)際國(guó)內(nèi)的現(xiàn)場(chǎng)救援。

三是綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理體制。例如，英國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的中央政府部門(mén)，應(yīng)急管理實(shí)行地方主導(dǎo)、多部門(mén)協(xié)調(diào)配合的分級(jí)負(fù)責(zé)制。在中央層面，首相是應(yīng)急管理的最高行政首長(zhǎng)，相關(guān)機(jī)構(gòu)包括內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組、國(guó)民緊急事務(wù)委員會(huì)、國(guó)民緊急事務(wù)秘書(shū)處和各政府部門(mén)。其中，內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組是政府危機(jī)處理最高機(jī)構(gòu)，但只有在面臨非常重大的危機(jī)或緊急事態(tài)時(shí)才啟動(dòng)；國(guó)民緊急事務(wù)委員會(huì)由各部大臣和其他官員組成，向內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組提供咨詢(xún)意見(jiàn)，并負(fù)責(zé)監(jiān)督中央政府部門(mén)在緊急情況下的應(yīng)對(duì)工作；國(guó)民緊急事務(wù)秘書(shū)處主要負(fù)責(zé)應(yīng)急管理日常工作和在緊急情況下協(xié)調(diào)跨部門(mén)、跨機(jī)構(gòu)的應(yīng)急行動(dòng)，為內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組和國(guó)民緊急事務(wù)委員會(huì)提供支持；政府各部門(mén)負(fù)責(zé)所屬范圍內(nèi)的應(yīng)急管理，衛(wèi)生部等相關(guān)部門(mén)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在體制方面，中國(guó)特色社會(huì)主義制度比西方的議會(huì)制或聯(lián)邦制國(guó)家天然具有應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的體制優(yōu)勢(shì)，但由于我國(guó)應(yīng)急能力分散在各部門(mén)，體制優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到彰顯；在社會(huì)發(fā)展程度方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)完成了城鎮(zhèn)化，社會(huì)轉(zhuǎn)型基本完成，而我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人與人、人與自然的矛盾還比較突出，各類(lèi)人為的、自然的和技術(shù)的突發(fā)事件面臨高發(fā)、頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，需要集中統(tǒng)一的應(yīng)急管理部門(mén)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)；我國(guó)人口世界第一，經(jīng)濟(jì)總量世界第二，國(guó)土面積遼闊，但自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，由于仍是發(fā)展中國(guó)家，事故災(zāi)難也時(shí)有發(fā)生，保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)任務(wù)異常繁重，因此更需要統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制。

在國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，此次機(jī)構(gòu)改革明確提出組建應(yīng)急管理部，有利于解決災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息孤島的問(wèn)題，開(kāi)展綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，提高突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)管理能力；有利于優(yōu)化我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案體系和推動(dòng)預(yù)案演練，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，提高應(yīng)急準(zhǔn)備能力；有利于整合消防、各類(lèi)救災(zāi)武警和安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍，成為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，提高突發(fā)事件的處置能力。

（摘自4月2日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）