下半年地方債發(fā)行將提速

7月19日，財(cái)政部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，上半年全國(guó)發(fā)行地方政府債券14109億元。其中，按用途劃分，新增債券3329億元，置換債券或再融資債券（用于償還部分到期地方政府債券本金）10780億元。

中誠(chéng)信國(guó)際分析師袁海霞指出，在當(dāng)前強(qiáng)監(jiān)管、緊信用大環(huán)境中，今年地方債發(fā)行較往年放緩，上半年全國(guó)累計(jì)發(fā)行地方政府債券相比去年同期的1.86萬(wàn)億元下降24.18%，不過(guò)二季度發(fā)行節(jié)奏有所加快。

光大證券研報(bào)指出，2018年地方債發(fā)行時(shí)間較早，但上半年發(fā)行量不大，供給壓力或集中于下半年，特別是三季度。

將迎發(fā)行高峰

新增債方面，光大證券研報(bào)顯示，根據(jù)第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額來(lái)看，2018年地方債限額為20.997萬(wàn)億元，一般債新增限額0.83萬(wàn)億元，專(zhuān)項(xiàng)債新增限額1.35萬(wàn)億元。根據(jù)新增限額2.18萬(wàn)億元測(cè)算，上半年已發(fā)行新增債0.33萬(wàn)億，下半年約有1.85萬(wàn)億元新增債需發(fā)行。

置換債方面，2018年是地方債置換的收官之年，按財(cái)政部要求全部置換工作需在8月底前完成。截至2018年6月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額167997億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，政府債券159948億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)8049億元。這意味著還有8049億元地方債務(wù)尚待置換。

再融資債方面，鵬元評(píng)級(jí)研究員吳志武認(rèn)為，2018年上半年地方政府債券到期償還量為1609.05億元，借新還舊規(guī)模為1341.56億元，實(shí)際償還率為16.62%，下半年地方政府債券到期償還量為6780.32億元，如果按照上半年的實(shí)際償還率計(jì)算，下半年借新還舊規(guī)模為5653.15億元。

中債資信地方政府研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，整體來(lái)看，下半年發(fā)行規(guī)模約3萬(wàn)億元。根據(jù)往年發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，三季度發(fā)行規(guī)模將較大，可能產(chǎn)生一定供給壓力。預(yù)計(jì)今年地方債發(fā)行利率市場(chǎng)化程度將進(jìn)一步提高，區(qū)域間發(fā)行利率差異或進(jìn)一步分化。展望下半年，雖然定向降準(zhǔn)預(yù)計(jì)將釋放一定規(guī)模的長(zhǎng)期資金，但由于下半年地方債存在一定的供給壓力，其與國(guó)債的利差預(yù)計(jì)仍將維持高位。

吳志武進(jìn)一步表示，未來(lái)幾年地方政府債券到期量將會(huì)逐年遞增，2019年到2021年，地方政府債券到期量分別為13131.87億元、20416.91億元和23480.04億元，到期償還壓力將會(huì)逐年增大，以目前的實(shí)際償還率估算，未來(lái)三年借新還舊的壓力不僅較大，而且也將會(huì)逐年加大，因而，未來(lái)地方政府債券發(fā)行用途為借新還舊將成為常態(tài)。

嚴(yán)控舉債風(fēng)險(xiǎn)

地方債發(fā)行將于下半年迎來(lái)高峰，與此同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范政府舉債行為、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于地方債的發(fā)行不可或缺。2018年上半年出臺(tái)了三個(gè)地方債相關(guān)政策文件，分別是《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》、《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》，加強(qiáng)了對(duì)地方政府債券發(fā)行的規(guī)范。

7月17日，財(cái)政部發(fā)布4份通報(bào)，公布云南、廣西、安徽、寧波等地政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)責(zé)案例。涉及違法違規(guī)舉債手段包括以公益性資產(chǎn)作為租賃物融資，借地方政府融資平臺(tái)公司、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義、建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債，融資租賃公司、信托公司、銀行等金融機(jī)構(gòu)則違法違規(guī)提供融資支持。相關(guān)地方政府及時(shí)問(wèn)責(zé)違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，對(duì)嚴(yán)格規(guī)范政府舉債行為、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義。

從地方債監(jiān)管文件的密集出臺(tái)，到數(shù)起地方違法違規(guī)舉債案例的曝光及問(wèn)責(zé)，違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為一直處于高壓從嚴(yán)監(jiān)管之下。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，下一步，對(duì)涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保的其他地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)，待相關(guān)省級(jí)政府和監(jiān)管部門(mén)依法依規(guī)處理后，財(cái)政部將及時(shí)通報(bào)處理結(jié)果，發(fā)揮典型案例警示作用。

財(cái)科院日前發(fā)布的《財(cái)政藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告（2018）》提出，有效的債務(wù)問(wèn)責(zé)可以打破地方政府和國(guó)有企業(yè)的各種預(yù)算軟約束，消除剛性?xún)陡兜念A(yù)期，最大限度地減少公共風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政藍(lán)皮書(shū)還建議，把“終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任”的債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制納入政績(jī)考核體系。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)要求，中央政府應(yīng)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制納入中央對(duì)地方的政績(jī)考核體系，省以下各級(jí)政府同樣由上一級(jí)政府把下一級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入政績(jī)考核體系，對(duì)政府各種變相融資舉債實(shí)行終身追責(zé)。對(duì)地方政府違法舉債擔(dān)保和發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的，組織提拔實(shí)行一票否決。對(duì)于部分金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有非金融企業(yè)出現(xiàn)的違法違規(guī)融資行為應(yīng)該一并問(wèn)責(zé)處罰。

此外，實(shí)行多部門(mén)聯(lián)合問(wèn)責(zé)以提高問(wèn)責(zé)效果。這種聯(lián)合問(wèn)責(zé)機(jī)制可以充分發(fā)揮問(wèn)責(zé)的協(xié)同效應(yīng)，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)涉及各方進(jìn)行有效的警示和處置，體現(xiàn)出宏觀審慎管理的特點(diǎn)。

2018年地方債發(fā)行供給壓力或集中于下半年，特別是三季度。

銀川市副市長(zhǎng)郭柏春認(rèn)為，目前，從相對(duì)規(guī)模來(lái)看，我國(guó)政府債務(wù)并不大。但是，從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和債務(wù)規(guī)?？煽爻潭壬峡?，我國(guó)政府債務(wù)還是存在著一定風(fēng)險(xiǎn)的。“我國(guó)地方政府債務(wù)所融資金，普遍存在短貸長(zhǎng)投的現(xiàn)象，一般地方政府平臺(tái)融資都是3至5年，與還款來(lái)源的資金到位期限不匹配，借新還舊成為常態(tài)。如果借新還舊因故受阻，違約必定出現(xiàn)，一旦投資者恐慌，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)引發(fā)；能夠進(jìn)入金融市場(chǎng)融資的，政府債務(wù)主體可分為中央政府、省級(jí)政府、地市級(jí)政府(平臺(tái))和縣區(qū)市政府(平臺(tái))，這四級(jí)中，債務(wù)規(guī)模絕對(duì)可控的是前兩級(jí)，相對(duì)可控的是地市級(jí)政府(平臺(tái))，不可控的是區(qū)級(jí)政府(平臺(tái))。由于縣區(qū)級(jí)官員任期過(guò)短(多為兩三年)，經(jīng)濟(jì)駕馭能力不強(qiáng)，在政績(jī)觀驅(qū)動(dòng)下，盲目上一些短平快的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目本身收益性差或沒(méi)有，大部分是采取賒欠形式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，易于操作，難以統(tǒng)計(jì)，債務(wù)規(guī)模不可控，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大?！惫卮赫f(shuō)道。

據(jù)此，郭柏春建議，一方面要調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)債務(wù)期限，盡量做到項(xiàng)目收益期與債務(wù)償還期匹配，減少倒貸、續(xù)貸所產(chǎn)生的違約風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，我國(guó)省級(jí)地方政府用發(fā)行地方債來(lái)置換轄區(qū)內(nèi)各級(jí)地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，即所謂的平滑債，效果很好，需進(jìn)一步加大置換力度和覆蓋面；另一方面，要有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，對(duì)縣區(qū)級(jí)政府債務(wù)要實(shí)行審批管理，沒(méi)有省級(jí)政府許可，不可以新增債務(wù)規(guī)模；對(duì)地級(jí)市政府債務(wù)要實(shí)行比例式管理，在負(fù)債率(債務(wù)余額與GDP之比)、債務(wù)率(債務(wù)余額與政府綜合財(cái)力之比)許可范圍內(nèi)，由地方政府自主決策；對(duì)省級(jí)地方政府實(shí)行備案式管理，但要參考國(guó)家財(cái)政部門(mén)設(shè)定的負(fù)債率和債務(wù)率上限。這樣，既能利用好地方政府債務(wù)的積極的一面，又能防范地方政府債務(wù)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。