央財(cái)互懟背后深層難題是軟預(yù)算約束

文│ 賈 康

近期央行與財(cái)政部之間的“互懟”引來(lái)各方關(guān)注。這表明，由于某種原因，我國(guó)宏觀調(diào)控的兩大政策系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)配合出現(xiàn)了較明顯的問(wèn)題。兩大管理部門(mén)共擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“宏觀間接調(diào)控”之責(zé)，需要密切協(xié)調(diào)配合，但二者看問(wèn)題角度、觀點(diǎn)的不同是正常的、經(jīng)常發(fā)生的，只是這次表現(xiàn)為公開(kāi)的論戰(zhàn)，稱得上“史無(wú)前例”。

從最一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理層面上講，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體總是要關(guān)注總量與結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面，形成政府宏觀調(diào)控的框架性認(rèn)識(shí)。貨幣政策和財(cái)政政策作為政府實(shí)施宏觀調(diào)控的兩大政策體系和工具手段，相對(duì)而言，貨幣政策應(yīng)側(cè)重于總量調(diào)節(jié)，而財(cái)政政策在配合貨幣政策總量調(diào)節(jié)的同時(shí)，應(yīng)注重政府應(yīng)當(dāng)從事的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)。兩者相互配合，可針對(duì)和適應(yīng)不同具體經(jīng)濟(jì)情形之下的具體調(diào)控需要。具體而言兩大政策之間，有寬財(cái)政+寬貸幣、寬財(cái)政+緊貨幣、緊財(cái)政+寬貨幣、緊財(cái)政+緊貸幣四種搭配模式。

財(cái)政、貨幣雖時(shí)有摩擦，但始終攜手前行

1998年為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊，中國(guó)財(cái)政第一次實(shí)施了寬松刺激的財(cái)政政策，當(dāng)年增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債擴(kuò)大政府投資，這是我國(guó)明確表述的“積極財(cái)政政策”的肇始。此后的二十年間，雖然有歷次收縮財(cái)政擴(kuò)張力度的意圖與努力，但坦率地講，效果不彰，這與廣為人知的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很大程度乃至過(guò)大程度上依靠政府投資與舉債（指標(biāo)體現(xiàn)上包括赤字，也包括地方政府隱性負(fù)債）的認(rèn)知是一致的。2008年全球金融危機(jī)之后，中國(guó)政府大手筆的“四萬(wàn)億一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策”更是將擴(kuò)張的財(cái)政政策推上一個(gè)前所未有的力度，其功過(guò)是非，各方見(jiàn)仁見(jiàn)智，需要留待歷史檢驗(yàn)。

在這個(gè)長(zhǎng)達(dá)二十年的經(jīng)濟(jì)刺激為主的調(diào)控之路上，財(cái)政與貨幣兩大部門(mén)，雖時(shí)有內(nèi)部“摩擦”，但總體而言始終攜手前行，共同服務(wù)于宏觀調(diào)控之大局。其基本作用機(jī)制是：發(fā)改委確立政府鼓勵(lì)投資的方向和項(xiàng)目，央行具體掌握貨幣閘門(mén)，中央財(cái)政牽頭安排赤字、公債、減稅和支出的結(jié)構(gòu)性發(fā)力重點(diǎn)以配合產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等的“區(qū)別對(duì)待”，并實(shí)際上行使金融國(guó)資委職能參與國(guó)有金融資本運(yùn)作的戰(zhàn)略決策，與國(guó)資委會(huì)同編制、牽頭管理國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，處理集中起來(lái)的部分實(shí)體經(jīng)濟(jì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)收益的分配。地方政府具體實(shí)施中，地方財(cái)政部門(mén)實(shí)際上既直接安排投資等支出安排，也按照地方發(fā)展戰(zhàn)略和決策層意圖通過(guò)投融資平臺(tái)介入地方投融資。也就是說(shuō)，在我國(guó)的體制條件下，除了國(guó)債的借用必然成為貨幣、財(cái)政兩大政策的“接合部”，地方政府舉債和投融資平臺(tái)，也是前些年財(cái)政政策與貨幣政策的主要交匯點(diǎn)之一。

在地方層面的這一交集區(qū)，毋庸諱言，各金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間是可能存在某種訴求與利益的共謀關(guān)系的。也就是說(shuō)，多上項(xiàng)目多投資，對(duì)雙方是各得其利，皆大歡喜，地方政府有政績(jī)、有稅收、有就業(yè)，而金融機(jī)構(gòu)吃定地方政府背后無(wú)限的國(guó)家信用，盡其所能設(shè)計(jì)、包裝各類(lèi)形形色色、有白有灰的金融產(chǎn)品，賺錢(qián)可以賺得手軟。

但出來(lái)混總是要還的。這一場(chǎng)盛宴不散的前提是投資始終保持增長(zhǎng)。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，以粗放型要素投入為主的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式已近黃昏，投資增速已明顯回落。為引領(lǐng)新常態(tài)，2016年以來(lái)，中國(guó)政府大力實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)力“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿”，與此同時(shí)積極“降成本、補(bǔ)短板”，力圖為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型打造出一個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化支撐的新的質(zhì)量升級(jí)版。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去”之實(shí)質(zhì)，是市場(chǎng)出清，釋放出那些鎖閉在落后、過(guò)剩領(lǐng)域的寶貴的要素資源，這其中就包括由央行系統(tǒng)總量調(diào)控為主執(zhí)掌的貨幣，即“流動(dòng)性”。

中國(guó)近年來(lái)到底發(fā)了多少貨幣？據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年以廣義貨幣口徑M2衡量的貨幣資金總額已約為同期GDP的兩倍，這一數(shù)額如此巨大，以致比處于當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)霸主地位的美國(guó)還多出一大截，固然與我國(guó)以間接金融為主等國(guó)情密切相關(guān)，但直觀對(duì)比之下，國(guó)內(nèi)許多人士均有議論和表示擔(dān)憂。

多方必須共同努力治療“軟預(yù)算約束”頑癥

2017年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議列出了2018年經(jīng)濟(jì)工作的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中“防風(fēng)險(xiǎn)”列為第一，為此，當(dāng)年貨幣政策定調(diào)為“穩(wěn)健中性”（實(shí)際上就是更傾向于緊縮），而與之相配合，財(cái)政政策則定調(diào)為“積極”，以“一穩(wěn)一松”的搭配，共同迎戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)，以求度過(guò)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新的考驗(yàn)期。近期，在中美貿(mào)易摩擦升級(jí)的外部不確定性壓力凸顯之下，貨幣政策調(diào)整為“松緊適度”，是必要的“相機(jī)抉擇”，而財(cái)政政策理應(yīng)在“安全區(qū)”內(nèi)保持必要的“積極”力度和更好地實(shí)施結(jié)構(gòu)性對(duì)策。按上面這套考察分析，兩大管理部門(mén)在協(xié)調(diào)配合中動(dòng)態(tài)商定處理一些細(xì)則即可，為何要公開(kāi)互懟呢？

經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，加投資、加杠桿千好萬(wàn)好大家好，而減投資、去杠桿、優(yōu)結(jié)構(gòu)則是千難萬(wàn)難人人難，其路程可能漫長(zhǎng)又痛苦。今年以來(lái)，央行有所收緊貨幣的努力人所皆知，但隨即看到市場(chǎng)趨于“恐慌”、債市違約、股市下行，一些企業(yè)叫苦連天。這其中當(dāng)然有“潮水退去”后裸游者現(xiàn)出原形的必然一面，但可能也有央行去杠桿的節(jié)奏掌握欠佳、銀、證、保三家齊步走所帶來(lái)的同頻共振效應(yīng)，把防風(fēng)險(xiǎn)和中央實(shí)質(zhì)性要求的“防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”畫(huà)等號(hào)等因素對(duì)此難辭其咎，有反思調(diào)整的必要。

軟預(yù)算約束: 企業(yè)一旦發(fā)生虧損，政府對(duì)其追加投資、增加貸款、減少稅收、并提供財(cái)政補(bǔ)貼，這種現(xiàn)象被亞諾什·科爾奈稱為“軟預(yù)算約束”。

至于財(cái)政政策，表面上看未在“防風(fēng)險(xiǎn)”、“去杠桿”的一線，實(shí)則在背后始終忙于清理地方債、整頓投融資平臺(tái)、規(guī)范PPP。雖然其試圖消除地方政府投資過(guò)度沖動(dòng)的取向與央行方面顯然是一致的，但也難免有不夠到位和周全之處。現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題和壓力是，央行也好，財(cái)政也好，上述這些努力往往被以各種方式化解，實(shí)際效果還難說(shuō)樂(lè)觀。結(jié)果是：央行的“去杠桿”業(yè)績(jī)不時(shí)受質(zhì)疑；中央財(cái)政的“積極”也不時(shí)受質(zhì)疑；地方財(cái)政部門(mén)在歷經(jīng)三年巨額存量隱性債務(wù)的化解之后，現(xiàn)在正再一次面臨“基層財(cái)政困難”、欠薪欠費(fèi)可能于某些局部再次降臨的壓力。

在這種情形下，雖說(shuō)財(cái)政“以適當(dāng)?shù)募痈軛U服務(wù)于全局的去杠桿”這個(gè)命題還有可討論的空間，但簡(jiǎn)單地指望財(cái)政部門(mén)以通過(guò)提高赤字率、增發(fā)債務(wù)的方式來(lái)“積極”配合貨幣部門(mén)的“去杠桿”，卻忽視了最關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題，和如何強(qiáng)化地方政府和企業(yè)主體的預(yù)算約束這個(gè)“治本”問(wèn)題，不僅在實(shí)際效果上可能是進(jìn)一步抬升杠桿、于防風(fēng)險(xiǎn)大局背道而馳，而且視角顯然失于偏狹，建設(shè)性不足。

在當(dāng)下，積極財(cái)政政策應(yīng)怎樣積極？應(yīng)怎樣配合處于“痛苦時(shí)期”的貨幣政策？我們的看法是更多考慮減稅、減稅外收費(fèi)并舉，并積極優(yōu)化調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，對(duì)PPP等可能由不規(guī)范形成的風(fēng)險(xiǎn)因素疏堵結(jié)合，于配套改革中強(qiáng)調(diào)“堵不如疏”，更好實(shí)施結(jié)構(gòu)性對(duì)策增加有效供給以引導(dǎo)擴(kuò)大投資、消費(fèi)“雙內(nèi)需”。從中長(zhǎng)期計(jì)，財(cái)政、央行和相關(guān)各方，必須共同努力治療地方、企業(yè)的“軟預(yù)算約束”頑癥。如此看來(lái)，近日兩個(gè)綜合部門(mén)的公開(kāi)互懟攻訐是不是沒(méi)有多大意思？加強(qiáng)磋商協(xié)調(diào)，卻有十分迫切的現(xiàn)實(shí)意義和全局意義。