人民銀行向社會力量購買服務的實踐與思考

一、人民銀行向社會力量購買服務的范圍

人民銀行向社會力量購買服務應與公眾需求及供給市場情況相適應。在國家政策要求范圍內(nèi)，購買的服務要能突出公共性和公益性。在沒有可借鑒的成熟經(jīng)驗的情況下，人民銀行向社會力量購買服務可先選擇部分項目試點，待相關條件成熟后再全面推廣實施。

按照廣義的購買服務內(nèi)涵，人民銀行可向社會購買三大類服務。第一類為保障業(yè)務正常運轉需向社會購買的服務，第二類為履職所需輔助、事務性保障服務，第三類為向社會提供的金融公共服務。

(一)保障人民銀行業(yè)務正常運轉需購買的服務

近些年來，人民銀行為適應中央預算單位政府集中采購要求對納入集中采購目錄及標準的基建項目、車輛、設備、基建項目審計、物業(yè)、車輛保險、車輛加油、車輛維修等項目采購實施集中采購，招標采購的規(guī)范化和資金節(jié)約效果十分顯著，隨著社會購買服務能力和專業(yè)服務公司服務范圍的不斷擴大，人民銀行可考慮將一些占用人、財、物資源效多但效率低下的工作，轉向社會購買，如公車租賃、招標代理等服務。

(二)人民銀行履職所需輔助、事務性保障服務

此類服務，主要包括人民銀行因履職所需的問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)查詢、審計服務、法律咨詢等項目。人民銀行在掌握經(jīng)濟金融發(fā)展情況，提供金融服務的過程中離不開經(jīng)濟、金融數(shù)據(jù)的采集、處理和分析。在開展的企業(yè)、銀行、儲戶問卷調(diào)查時所涉及的數(shù)據(jù)十分廣泛，對這些收集的數(shù)據(jù)進行專業(yè)的分析處理是一個非常繁雜的處理過程，如果將這些數(shù)據(jù)的收集和整理交由專業(yè)的數(shù)據(jù)分析和咨詢管理公司承擔，可以節(jié)約大量的數(shù)據(jù)處理時間，提高數(shù)據(jù)利用效益。以長沙中支為例，履職所需保障服務可參見表一。財政部此次印發(fā)的《政府購買服務管理辦法》第十四條明確將政府履職所需輔助性事項納入了政府購買服務指導性目錄，這也將是今后人民銀行探索購買服務的重要內(nèi)容。該類服務與第一類相似，市場在逐漸成熟，通過向社會力量購買服務的方式滿足多種專業(yè)不同服務所需，能提高人民銀行的履職效率。

表一 長沙中支履職所需輔助、事務性保障服務

(三)人民銀行向社會提供的金融公共服務。人民銀行向社會提供人民幣管理、支付結算、國庫、征信等金融公共服務(具體參見表二)是人民銀行向社會力量購買服務橫向和縱向探索的主要方向。因為人民銀行的金融公共服務均可通過向社會購買崗位方式輔佐提供，所以下文所說的，包括表二“向社會力量購買”專指進行項目購買。

表二 人民銀行向社會提供的金融公共服務項目

1.支付結算服務。現(xiàn)代化支付系統(tǒng)作為人民銀行開發(fā)建設的公共支付清算平臺，是人民銀行發(fā)揮金融服務職能的重要核心支持系統(tǒng)。現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的開發(fā)建設和運行維護等技術和事務性工作已由第三方如中國金融電子化等公司和清算中心負責，基本實現(xiàn)了向社會力量購買。各分支機構支付清算崗位可根據(jù)需要向社會力量購買。

2.人民幣管理服務。人民幣管理具體包括發(fā)行基金管理、流通中人民幣管理、人民幣形象管理以及人民幣反假管理。目前一些分支機構由商業(yè)銀行代保管發(fā)行基金，在有效利用商業(yè)銀行現(xiàn)有庫房資源的同時，有效節(jié)約了人民銀行新建發(fā)行庫的投資成本和后續(xù)運營成本。近年來，一些分支機構采取管作分離模式，將鈔票清分外包給社會力量承辦，既提高了清分效率，又減少了人民銀行的管理運行成本。購買人民幣管理服務，應重點考慮社會力量承接能力，在條件成熟情況下，可探索實施鈔票復點和銷毀服務的外包。

3.征信服務。目前，人民銀行已將企業(yè)征信業(yè)務全部放開，對個人征信業(yè)務也正逐步向市場放開。這對引導社會資金流入征信服務領域提供了便利。將征信業(yè)務推向市場，讓逐利的社會資本實現(xiàn)收益的同時，也能為社會公眾提供更加優(yōu)質高效的金融公共服務。這不僅能有效節(jié)省財政資金的投入，更能有利于人民銀行從宏觀和大局方面加強征信業(yè)務的引導與管理。

4.國庫經(jīng)理服務。《預算法》和《國家金庫條例》授予了人民銀行經(jīng)理國庫的職責和權限。在實際操作中，已有部分人民銀行分支機構將國庫業(yè)務交由本地商業(yè)銀行代理。在人民銀行經(jīng)理國庫的總原則下，各級行可適當擴大本級以下商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務范圍，定向向商業(yè)銀行購買代理國庫服務，使各級人民銀行有更多的時間與精力致力于加強國庫業(yè)務管理，充分發(fā)揮一級財政一級國庫機制的制衡作用。

5.金融環(huán)境評估。主要開展金融生態(tài)和金融消費權益保護環(huán)境兩類評估。此類服務目前適合采取和學校合作方式?？紤]到社會評級機構發(fā)展成熟，可探索向社會獨立第三方評級機構轉移。以長沙中支為例，長沙中支已與湖南大學金融管理研究中心合作成立評估課題組，通過研究制定指標體系，開展實證評估，并通過新聞通氣會對外發(fā)布評估結果。

6.金融政策和知識宣傳。人民銀行為有效貫徹落實經(jīng)濟金融政策，除需要定期進行信貸、外匯、反洗錢、征信、反假以及金融消費知識等宣傳外，還需對企業(yè)提供業(yè)務操作支持和國際收支形勢、匯率風險防范、企業(yè)合規(guī)經(jīng)營以及反洗錢等專題培訓，這些都可向廣告商、電視廣播等傳媒和專業(yè)培訓機構購買，實現(xiàn)更加專業(yè)的宣傳和培訓。

二、人民銀行向社會力量購買服務面臨的困難及建議

(一)面臨的困難

1.市場供給不足。長期以來，人民銀行獨家供應貨幣發(fā)行、鈔票處理、支付結算、征信等金融公共服務，社會市場參與很少或基本沒有參與。同時，由于人民銀行提供的金融公共服務專業(yè)性較強，公共服務市場參與起點較高，市場培育難度較大。人民銀行在較短時間內(nèi)按國家政策要求較大范圍向社會力量購買服務還是存在一定難度。

2.操作模式欠缺。目前，盡管已有一些分支機構在探索向社會力量購買服務，但基本上都是進行分散、零星的購買，既沒有形成購買規(guī)模，也沒有形成成熟的操作模式。在實際操作上，主要體現(xiàn)在沒有統(tǒng)一購買范圍、購買內(nèi)容和相關管理、考核、評估等方面的制度規(guī)定。另外，由于金融公共服務的特殊性，我國政府部門向社會力量購買服務模式對人民銀行借鑒作用有限。

3.管理要求不明。近兩年來，國家從中央層面陸續(xù)出臺了政府購買服務相關制度辦法，要求各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定購買服務的種類、性質和內(nèi)容。相關制度辦法主要針對政府部門在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的服務購買與管理，對專業(yè)性較強、受眾面相對較小的金融公共服務缺少明確要求和指導。

4.職能剝離困難。人民銀行向社會力量購買服務，將會剝離出一部分服務職能給社會中介服務機構。部分服務職能剝離必然伴隨著人民銀行內(nèi)設機構調(diào)整和人員精簡，試點推廣將遇到一定的內(nèi)部阻力。同時，在相關法律法規(guī)沒有明確規(guī)定情況下，社會中介服務機構承擔法律賦予人民銀行的服務職能依據(jù)不足，存在一定的矛盾法律風險。

(二)相關建議

1.加強制度建設，健全管理機制。只有建立和完善制度體系，才能確保購買服務的健康有序開展，才能保證“買什么”、“向誰買”和“如何買”規(guī)范、透明、有效。人民銀行推行向社會力量購買服務，要制定符合國家政策要求、符合人民銀行職能特點并有較強操作性的制度規(guī)定。首先要按照財政部相關制度制定向社會力量購買服務的指導性意見或管理辦法。其次要參照集中采購目錄及限額標準的制定程序和方式制定購買服務指導性目錄。指導目錄應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化、人民銀行職能轉變及社會需求進行動態(tài)調(diào)整。服務性、事務性、專業(yè)性和技術性的工作可納入服務購買指導目錄，行政許可、監(jiān)督以及處罰等須由人民銀行自身履行的行政管理職能不納入服務購買指導目錄。

2.先期試點實施，成熟全面推進。利用人民銀行部分分支機構已經(jīng)在部分業(yè)務領域向社會力量購買服務的實際，在初步確定的向社會力量購買服務指導目錄范圍內(nèi)，分項目、分層次、分單位開展服務項目購買試點。建議先由部分分支機構在指導目錄范圍內(nèi)自選一至二個項目試點。通過試點，逐步形成適合人民銀行向社會力量購買服務的操作模式、管理內(nèi)容、評價體系及供給市場中介機構名錄等。在試點分支機構取得預期效果后，再在人民銀行系統(tǒng)全面推廣實施。各試點分支機構要深入挖掘人民銀行向社會力量購買服務的廣度與深度，及時總結經(jīng)驗與存在的不足，有效促進人民銀行系統(tǒng)購向社會力量購買服務快速趨于成熟。

3.強化預算管理，注重績效評價。人民銀行向社會力量購買服務的主要目標同樣是削減經(jīng)費、降低成本、增強服務能力。因此，人民銀行向社會力量購買服務必須強化預算管理，通過科學合理的財務預算來管控購買服務的項目，防止出現(xiàn)超預算購買情況。強化購買服務項目的預算管理重點要做好購買項目支出標準的測算、項目的成本核算，合理確定購買項目數(shù)量與價格標準。同時，還應注重購買服務績效評價工作。中介機構向社會公眾提供的服務是評價重點。評價內(nèi)容包括服務質量、服務價格、信用評價等，并以中介機構提供服務的受眾為主要調(diào)查對象。建議引入第三方評估機構對購買服務績效進行評價。要建立評價結果利用體系，通過末位淘汰、鼓勵先進、鞭策后進促進資源高效利用。

4.培育供給市場，促進公平效率。針對目前供給市場發(fā)育不全、服務供給中介機構較少的情況，人民銀行要有針對性地培育和發(fā)展適合人民銀行需求的服務供給市場。如及時公布購買服務目錄，讓中介機構根據(jù)服務目錄拓展服務項目；制定并公開服務質量標準，讓中介機構能在發(fā)展服務項目時有的放矢；適當降低準入門檻，扶持更多中介機構參與競爭；加強獎勵激勵引導，對服務績效好的中介機構適當給予經(jīng)費補助或是業(yè)務傾斜，促進其較快發(fā)展等。另外，人民銀行向社會力量購買服務時，要嚴格執(zhí)行集中采購管理管理、合同管理等國家法規(guī)與制度，與各級政府部門、中央各預算單位共同促進我國公共服務供給市場健康有序發(fā)展。