關(guān)于大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策的經(jīng)濟(jì)法思考

余 蔥

2016年1月，武漢市提出實施“百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程”（以下簡稱“留漢工程”）；2016年6月，武漢市政府頒布《關(guān)于支持百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)的若干政策措施》 （以下簡稱“若干政策措施”），內(nèi)容涵蓋安居落戶、促進(jìn)就業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)、高效服務(wù)四個方面，支持大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)，標(biāo)志著“留漢工程”的正式啟動；同年11月，武漢市又頒布了《關(guān)于加強(qiáng)大學(xué)畢業(yè)生安居保障的實施意見（試行）》 （以下簡稱《實施意見》），“大學(xué)畢業(yè)生保障性住房”這一概念首次出現(xiàn)。

一、大學(xué)畢業(yè)生保障性住房制度概述

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國正處于經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與社會主要矛盾的轉(zhuǎn)換，使得對人才的珍視以及對弱勢群體保護(hù)的需求愈加凸顯。大學(xué)畢業(yè)生作為高素質(zhì)人才，是推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，然而，作為社會的新鮮人，同時也深受初入職場或創(chuàng)業(yè)初期的生活拮據(jù)之壓力。安居方能樂業(yè)，大學(xué)畢業(yè)生兼具人才儲備的優(yōu)勢性與收入低水平化的弱勢性雙重屬性于一體，對大學(xué)畢業(yè)生的住房權(quán)益予以保障有著更為特殊的重要意義。武漢市政府從大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)就業(yè)的實際出發(fā)，推行“大學(xué)畢業(yè)生保障性住房”政策，貼合大學(xué)畢業(yè)生群體的特殊性，創(chuàng)新性地提出“大學(xué)畢業(yè)生保障性住房”這一概念，并制定出一系列配套性的措施，為大學(xué)畢業(yè)生做好了安居的制度構(gòu)建及政策保障。

大學(xué)畢業(yè)生租賃房與大學(xué)畢業(yè)生安居房共同構(gòu)成大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策體系，是武漢市政府為招攬人才而專門針對解決大學(xué)畢業(yè)生住房困難問題提供的保障性住房。它由政府投資或政府提供政策支持的其他投資主體投資，對住房面積、供應(yīng)對象和租購金額標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行限定，具有產(chǎn)權(quán)公有性、主體唯一性和不可交易性的特點。大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策的實施需要政府推動與社會力量支持的雙重合力，涉及政府對市場的干預(yù)以及宏觀調(diào)控等職能的發(fā)揮，以政府力量為主導(dǎo)，行政色彩相對濃重；以市場（社會）力量為主導(dǎo)，則又會缺乏宏觀層面的引導(dǎo)。作為一項創(chuàng)新性的制度構(gòu)建，其前提與核心問題就是明確政府與市場在構(gòu)建大學(xué)畢業(yè)生保障性住房這一制度中的科學(xué)關(guān)系，將政府與市場（社會）在構(gòu)建大學(xué)畢業(yè)生保障性住房這一制度中充分融合，實現(xiàn)二者的最大合力，惟其如此，才能盡快實現(xiàn)大學(xué)畢業(yè)生保障性住房制度的有效落實。

二、大學(xué)畢業(yè)生保障性住房制度之經(jīng)濟(jì)法機(jī)理

1.大學(xué)畢業(yè)生住房難源于市場失靈與政府失靈

通常認(rèn)為，市場失靈表現(xiàn)為公共產(chǎn)品的缺失、經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性、供求失衡、壟斷等幾個方面。2003年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》 （國發(fā) [2003]18號），標(biāo)志著我國住房市場化的根本轉(zhuǎn)變。自國發(fā) [2003]18號文件實施之后，住房的可自由、合法轉(zhuǎn)讓，房地產(chǎn)市場對住房需求在短時間內(nèi)爆發(fā)，使得商品房市場價格一路飆升①，與之相伴的是房價虛高、房地產(chǎn)供求結(jié)構(gòu)畸形、百姓住房難等一系列問題。我國人口眾多，住房又是剛性需求，房地產(chǎn)的價格已不再單純地僅由供求關(guān)系決定，價格的決定權(quán)始終掌握在賣方（房地產(chǎn)商）市場，房地產(chǎn)市場出現(xiàn)嚴(yán)重的失靈。市場具有競爭性和惟利性，大學(xué)畢業(yè)生在剛進(jìn)入社會就深受住房問題的壓力，無力參與更加嚴(yán)酷的市場競爭，從競爭之初就失去了競爭的力量，嚴(yán)重削弱了其參與之后經(jīng)濟(jì)競爭的實力，而在競爭中已經(jīng)獲得成功的理性經(jīng)濟(jì)人，不可能無償轉(zhuǎn)讓自己的財富，這加劇了成功者與大學(xué)畢業(yè)生之間的貧富差距，大學(xué)畢業(yè)生住房難問題產(chǎn)生疊加效應(yīng)，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。保障性住房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其特性決定了由具有惟利性的市場主體來承擔(dān)的不可靠性，以及由政府來承擔(dān)的必然性和現(xiàn)實可能性。

一般認(rèn)為，政府失靈源于政府對市場干預(yù)的強(qiáng)度過大，超出市場的承受范圍，產(chǎn)生新的失靈現(xiàn)象，人們通常將政府失靈與政府過度干預(yù)劃上等號。實際上，政府干預(yù)的缺位、干預(yù)力度的不足也會造成政府失靈，政府失靈應(yīng)當(dāng)是既包括政府干預(yù)過當(dāng)也包括政府干預(yù)不足，即政府干預(yù)不適當(dāng)。

房地產(chǎn)市場供需失調(diào)、結(jié)構(gòu)不合理等市場失靈現(xiàn)象產(chǎn)生了政府干預(yù)的需求，我國相繼出臺了廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房等旨在解決中低收入者住房難問題的保障性政策，大學(xué)畢業(yè)生也一度以“夾心層”的身份與其他公租房受眾對象一起參與輪候，等待公租房的“蒞位”?？此票Ｕ系娜采w，實則是不加區(qū)分一攬子干預(yù)。大學(xué)畢業(yè)生作為初入社會的新人，薪資微薄，確實肩負(fù)與“夾心層”無異的住房壓力，然而，大學(xué)畢業(yè)生作為高素質(zhì)人才，初入職場的收入低水平化是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的表現(xiàn)，隨著經(jīng)驗的累積以及自身知識儲備的實踐化，收入是會不斷上升的，這亦是符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的表現(xiàn)。將其與“夾心層”其他主體一概而論，無疑有失偏頗。因為其既忽視了大學(xué)畢業(yè)生相對弱勢的暫時性，沒有提供與之相適應(yīng)的保障制度，又增加了“夾心層”的主體范圍，削弱了政府對其余“夾心層”的保障力度。政府以公租房制度解決大學(xué)畢業(yè)生的住房難問題，顯然干預(yù)不足、保障不充分，大學(xué)畢業(yè)生住房依舊難，實則是政府失靈的體現(xiàn)。

2.大學(xué)畢業(yè)生保障性住房制度符合經(jīng)濟(jì)法的價值目標(biāo)——實質(zhì)公平

資源配置公平是市場主體能夠公平參與每一輪經(jīng)濟(jì)競爭活動的起點。住房難問題是房地產(chǎn)資源在不同主體間的占有不公平及市場競爭不公平的結(jié)果。政府對住房難問題進(jìn)行干預(yù)就在于改變這種不公平的局面，糾正不同主體間在住房資源配置方面的明顯不公平差距②，使住房困難群眾能夠獲得住房保障，能夠有機(jī)會公平地參與到每一輪的經(jīng)濟(jì)競爭活動中，它是經(jīng)濟(jì)法實質(zhì)公平觀的典型表現(xiàn)形式。

經(jīng)濟(jì)法以促進(jìn)和維護(hù)社會整體利益為目的，對弱勢群體予以傾斜性保護(hù)是經(jīng)濟(jì)法社會本位的集中體現(xiàn)。大學(xué)畢業(yè)生作為社會的弱勢群體，有其本身獨有的特殊性。人才是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源，大學(xué)畢業(yè)生是推動社會進(jìn)步的重要力量，是社會人才儲備的絕對主力。初入社會暫時的收入低水平化與人才發(fā)展戰(zhàn)略的地位主力化是大學(xué)畢業(yè)生的雙重屬性，也是其與其他社會弱勢群體的根本區(qū)別之所在。對大學(xué)畢業(yè)生住房難問題的解決，以制定專門的大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策予以保護(hù)，獨立于其他的住房保障制度，是對弱勢群體的“弱勢”特質(zhì)進(jìn)行具體化分析后的成果。針對大學(xué)生畢業(yè)生特質(zhì)采取不同的政策，予以有差別地傾斜性保護(hù)，是經(jīng)濟(jì)法站在形式公平基底之上，以承認(rèn)個體差異性的存在為基礎(chǔ)，正視不同弱勢群體的特質(zhì)，并針對其不同進(jìn)行差別性制度構(gòu)建，以真正矯正形式公平之不足，實現(xiàn)實質(zhì)公平這一更高層次的價值目標(biāo)。

在房地產(chǎn)供需體系中，大學(xué)畢業(yè)生的經(jīng)濟(jì)困境使得其在房地產(chǎn)市場中處于極為尷尬且無能為力的地位，大學(xué)畢業(yè)生對住房的剛性需求以及其經(jīng)濟(jì)的絕對弱勢與房地產(chǎn)開發(fā)商供不應(yīng)求的絕對優(yōu)勢形成了嚴(yán)重的失衡。如果從市場失靈的角度來看待政府干預(yù)的正當(dāng)性，那么經(jīng)濟(jì)法的主要目的是彌補(bǔ)市場缺陷，恢復(fù)市場的調(diào)節(jié)功能，其側(cè)重點在于市場的效率問題。而如果從市場失衡的角度出發(fā)來看待政府干預(yù)的合理性，那么經(jīng)濟(jì)法的主要目的則是調(diào)節(jié)利益平衡，推動社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，其側(cè)重點在于保障社會弱勢群體的實質(zhì)公平問題。從保障住房權(quán)益的角度而言，政府出臺大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策就是為了解決市場失衡問題，保護(hù)大學(xué)畢業(yè)生的住房利益，保障其在住房市場的實質(zhì)公平。

市場經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)法對社會弱勢群體的關(guān)注以及對實質(zhì)公平的追求，并不是一味地鋤強(qiáng)扶弱，絕非對所有優(yōu)勢主體進(jìn)行干預(yù)、對弱勢群體予以支援。客觀而言，房地產(chǎn)市場的繁榮當(dāng)然與房地產(chǎn)市場主體的努力分不開，然而，由于市場缺陷的存在，其繁榮背后的代價是越來越多的群眾買不起房、住不起房，住房難問題突出成為社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的絆腳石。經(jīng)濟(jì)法承認(rèn)貧富差距的存在，承認(rèn)社會弱勢群體與強(qiáng)勢群體差距客觀存在。經(jīng)濟(jì)法的干預(yù)是在尊重市場規(guī)律的前提下，對嚴(yán)重干擾市場經(jīng)濟(jì)有效運行的優(yōu)勢主體及已經(jīng)或?qū)⒁l(fā)生市場失靈的行業(yè)進(jìn)行干預(yù)，對不能夠參與到公平競爭環(huán)境中來的、生活水平嚴(yán)重低于社會平均水平的弱勢群體實行傾斜性的扶持政策，對資源占有進(jìn)行非對稱性的調(diào)節(jié)，將差距縮小到不影響社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的范圍內(nèi)，控制在能夠?qū)崿F(xiàn)各主體公平博弈的范圍內(nèi)，縮小到社會容忍度范圍內(nèi)③。畢竟，矯枉若過正，亦會產(chǎn)生新的不公平。

三、經(jīng)濟(jì)法能促進(jìn)大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策的良性實施運行

1.政府干預(yù)有效之根本——政府干預(yù)與市場失靈相適應(yīng)

市場失靈產(chǎn)生了對政府干預(yù)的需求，然而政府也會失靈，并且通常而言，政府失靈所帶來的后果往往更加嚴(yán)重。防止政府失靈，實現(xiàn)政府干預(yù)有效的根本就是努力使政府干預(yù)與市場失靈相適應(yīng)。所謂相適應(yīng)既包括干預(yù)范圍的適應(yīng)，也包括干預(yù)程度的適應(yīng)。政府干預(yù)的范圍應(yīng)僅局限于市場失靈的范圍④，政府干預(yù)的程度應(yīng)與市場失靈的程度相適合，同時應(yīng)當(dāng)動態(tài)調(diào)整干預(yù)范圍的大小以及干預(yù)程度的強(qiáng)弱。當(dāng)市場失靈的范圍縮小或市場失靈的程度降低，政府干預(yù)的領(lǐng)域以及干預(yù)的力度也應(yīng)當(dāng)隨之相應(yīng)限縮；當(dāng)市場失靈停止或恢復(fù)作用時，政府應(yīng)當(dāng)及時停止干預(yù)。把未失靈的市場理解為失靈、把失靈的市場理解為未失靈，或者把輕度失靈的市場理解為重度失靈、把重度失靈的市場理解為輕度失靈，其實質(zhì)都是對市場失靈的范圍及程度沒有作出正確的判斷，沒有在干預(yù)的過程中及時作出動態(tài)調(diào)整，從而導(dǎo)致政府干預(yù)的范圍、干預(yù)的程度與市場失靈不相匹配，導(dǎo)致政府失靈。

在《實施意見》出臺以來，大學(xué)畢業(yè)生一直以“夾心層”的身份接受公租房制度的保障，時至今日仍有很多地方繼續(xù)沿用公租房政策實行對大學(xué)畢業(yè)生的住房保障。⑤政府沒有將大學(xué)畢業(yè)生與其他弱勢群體進(jìn)行具體化分析，導(dǎo)致對大學(xué)畢業(yè)生住房難問題的解決缺乏實質(zhì)性的效果，大學(xué)畢業(yè)生住房依舊難。筆者在前文中提到，大學(xué)畢業(yè)生住房難實質(zhì)是政府在對大學(xué)畢業(yè)生住房問題中的干預(yù)不足?！秾嵤┮庖姟返某雠_，有效地彌補(bǔ)了政府在大學(xué)畢業(yè)生住房問題中的缺位，動態(tài)地調(diào)整了干預(yù)范圍，實現(xiàn)了干預(yù)范圍的擴(kuò)大與明晰化。大學(xué)畢業(yè)生是高素質(zhì)人才，其收入的低水平化只可能是暫時性的，因此，政府還應(yīng)該動態(tài)調(diào)整對大學(xué)畢業(yè)生住房保障的力度。就目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況及政策制定的角度而言，首先，大學(xué)畢業(yè)生保障性住房應(yīng)僅限于畢業(yè)5年內(nèi)的大學(xué)生，超過5年仍承受住房難問題的大學(xué)生應(yīng)當(dāng)尋求公租房、廉租房等其他保障性住房政策的保障；其次，大學(xué)畢業(yè)生在有能力進(jìn)入房地產(chǎn)市場進(jìn)行購房、租房時，應(yīng)當(dāng)及時退出大學(xué)畢業(yè)生保障性住房體系。大學(xué)畢業(yè)生初入社會，缺乏實踐經(jīng)驗，工資收入低水平化是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的必然表現(xiàn)，其本身并不是市場失靈的體現(xiàn)。然而由于收入水平低，大學(xué)畢業(yè)生住房難也是客觀事實，是需要政府予以傾斜性住房政策保護(hù)的弱勢群體。因此，政府應(yīng)當(dāng)明確，其對大學(xué)畢業(yè)生所給予的住房保障是基于經(jīng)濟(jì)法社會本位屬性、實現(xiàn)實質(zhì)公平的價值目標(biāo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的使命。政府在對住房資源進(jìn)行再分配、對房地產(chǎn)市場進(jìn)行干預(yù)的時候，應(yīng)當(dāng)把握好“度”。此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)性改革，政府對大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策還應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代發(fā)展的客觀規(guī)律因時因地進(jìn)行調(diào)整。這是實現(xiàn)政府干預(yù)有效性的深層次原因，也是政府干預(yù)與市場失靈相適應(yīng)的深度體現(xiàn)。

2.政府干預(yù)有效之前提——政策目的應(yīng)單一

政府失靈既有干預(yù)不足、干預(yù)缺失所致，也有干預(yù)過度所為。政府在對大學(xué)畢業(yè)生住房難問題的解決方面干預(yù)不足甚至有缺位之嫌，使得大學(xué)畢業(yè)生住房依舊難。然而我們還應(yīng)該看到，在現(xiàn)實中，更多的是政府的干預(yù)行為超過必要的范圍、程度而產(chǎn)生的政府失靈。其中，很重要的一個原因就是，政策制定的目標(biāo)復(fù)雜化。政府制定某項政策解決某個社會經(jīng)濟(jì)問題，往往會設(shè)定一系列不同的目標(biāo)，而這些目標(biāo)間往往又會出現(xiàn)沖突或重疊的利益問題，導(dǎo)致目標(biāo)不明確，政府干預(yù)效果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

實行大學(xué)畢業(yè)生保障性住房的首要目的是招攬留漢人才，這是與其他保障性住房政策相區(qū)別的根本所在。雖然推行大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策在外部效應(yīng)方面會與公租房等其它保障性住房政策相重合，例如，化解“夾心層”住房保障缺失的尷尬，甚至推進(jìn)住房制度改革，推動社會保障體系建設(shè)的進(jìn)程，但或許這正是我們希望看到的結(jié)果，也是推行該政策將產(chǎn)生的外部正效應(yīng)，但筆者認(rèn)為，目標(biāo)與實際的影響應(yīng)當(dāng)分開，不能混為一談，否則只會讓“初心”不自覺地承載太多的“負(fù)重”，在制定、落實政策的時候，甚至?xí)煜诵?、重點，還沒有走太遠(yuǎn)就已然忘記了當(dāng)初為什么要出發(fā)，政策實際落實的效果也會大打折扣。

強(qiáng)調(diào)政策目的的單一化并不是不考慮其它相關(guān)的因素，而是指以該目標(biāo)為靶心，以實現(xiàn)該目標(biāo)為出發(fā)點和歸宿，每項舉措都直擊靶心，實現(xiàn)信度和效度的高度統(tǒng)一與融合。例如，在現(xiàn)有的公租房政策中，公租房制度已經(jīng)能夠保障新就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生的住房利益，為什么還要再制定《實施意見》呢？概言之，其根本目的不同。公租房政策是為了解決城市中低收入者住房困難、滿足“夾心層”住房需求。公租房政策的出臺確實在一定程度上能夠完善我國的住房結(jié)構(gòu)體系，甚至優(yōu)化房地產(chǎn)市場的供需結(jié)構(gòu)，推進(jìn)房地產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。但是這并不是制定公租房政策的直接目的，公租房政策是我國構(gòu)建、完善住房保障體系的一個環(huán)節(jié)，對于保障性住房這樣一個箭靶，公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等制度的構(gòu)建均是直擊該靶心的箭。而《實施意見》其實是武漢市政府實施“百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)計劃”的一個具體步驟，是武漢市政府從住房這一角度為招攬人才而量身定制的政策方案?？陀^而言，《實施意見》的實施確實會有利于公租房體系的完善，推動武漢市保障性住房的制度構(gòu)建，但它卻是屬于不同的體系，肩負(fù)著不同的使命。在制定《實施意見》時，即應(yīng)當(dāng)明確，該舉措的目的是為武漢吸引人才、留住人才，應(yīng)當(dāng)以“百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)計劃”為藍(lán)本，制定的所有政策都應(yīng)當(dāng)是緊緊且僅僅圍繞招攬人才這一個中心的，而非既要招攬人才又要完善住房保障體系還要調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)等。

廣度與深度不是同一個概念。一項政策能帶來的社會效應(yīng)越廣不意味著該項政策的實施效果越好。資源是有限的，政府能夠投入的時間、精力、資金都是有限的，如果目標(biāo)太過龐雜，芝麻西瓜都想要，那么在實施過程中可能就會分散掉本應(yīng)首要完成的任務(wù)，雖然看起來似乎社會效應(yīng)很廣，但其實每一項目標(biāo)都沒有達(dá)到應(yīng)有的效果，最終造成實施效果的信度大打折扣。應(yīng)以首要目標(biāo)為圓心，在牢牢扎穩(wěn)圓心的前提下，再向外畫出同心圓，拓寬政策的輻射廣度，惠及其他。一個問題可以有多重政策、多種方案來實施解決，但一項政策、一種方案只應(yīng)當(dāng)專注于一個問題的解決。上帝與凱撒尚且權(quán)限分明，我們亦當(dāng)如斯矣！

3.政府干預(yù)有效之保障——尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更好地發(fā)揮政府的作用

宏觀調(diào)控的合法性、合理性來自于政府和市場主體的共同認(rèn)識⑥，認(rèn)識的統(tǒng)一化和深度化是激發(fā)市場活力，提升政府干預(yù)有效性，強(qiáng)化政府與市場耦合性互動的有效路徑。承認(rèn)市場的決定性作用是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的趨勢，是政府對市場進(jìn)行干預(yù)越來越科學(xué)化的體現(xiàn)，是政府與市場主體之于市場決定性作用地位的共同認(rèn)識的不斷統(tǒng)一與深化。⑦這一認(rèn)識要求國家和政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，在制定政策時，應(yīng)當(dāng)充分考慮市場主體的利益與訴求。

市場主體的營利性是市場經(jīng)濟(jì)的最顯著特征。我們可以寄希望于熱心公益的企業(yè)家少賺錢，但不能希冀每個企業(yè)家都是慈善家，少賺錢是可能的，但不賺錢甚至賠本是絕對不可能的，這也有悖于市場經(jīng)濟(jì)、理性經(jīng)濟(jì)人的根本屬性，有悖于經(jīng)濟(jì)法視閾下政府干預(yù)的合理性要求。政府通過對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控來鼓勵、引導(dǎo)市場主體參與到大學(xué)畢業(yè)生保障性住房的建設(shè)、運營中來。而政府所采取的舉措需要市場主體接受或采納方能產(chǎn)生效力，其根本就在于尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此，要想吸引社會力量的加入、社會資金的投入，政府應(yīng)當(dāng)通過稅費的減免、簡化審批手續(xù)、降低開發(fā)商的土地成本、向開發(fā)商補(bǔ)貼保障性住房與同地段商品房或租賃或出售之間的差價，以切實保障開發(fā)商的利益等方式，綜合運用金融、土地、投資、減費等舉措，依此設(shè)計出既能實現(xiàn)大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策落實又能滿足市場主體營利性屬性從而使企業(yè)心甘情愿注入資本的制度。政府的任務(wù)是制定出能夠有利于政策實施的制度，并且維護(hù)好該制度在實施過程中的公平競爭環(huán)境、良好競爭秩序，將主導(dǎo)作用讓位于市場調(diào)節(jié)機(jī)制。

如果政府干預(yù)只一味地強(qiáng)調(diào)“市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律”，脫離了社會發(fā)展的全面性要求，偏離了社會利益整體軌道，忽略了實質(zhì)公平的要義，那么將會不自覺地走向市場原教旨主義，導(dǎo)致與調(diào)控的目標(biāo)相悖，與干預(yù)的初衷相去甚遠(yuǎn)，與政府所肩負(fù)的社會利益之責(zé)任相背離。調(diào)控者不能完全根據(jù)自己的認(rèn)識和偏好選擇調(diào)控措施和行為，應(yīng)當(dāng)在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，重視經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的作用。

政府從吸引人才、留住人才的角度出發(fā)，有針對性地制定出大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策，目的是以人才的力量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。制定傾斜性的扶持政策，設(shè)定扶持條件和年限，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。因此，在制定大學(xué)畢業(yè)生保障性住房的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)時，不僅要考慮到該住房的市場價值，更要結(jié)合大學(xué)畢業(yè)生的實際承擔(dān)能力以及政府所能給予的最大保障力度等多方面的因素，再綜合定價。

尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的目的是更好地發(fā)揮政府干預(yù)的作用，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律的最大合力為考量，構(gòu)建大學(xué)畢業(yè)生保障性住房制度體系，政府的保障力度亦當(dāng)“既盡力而為，又量力而行”。

四、經(jīng)濟(jì)法視閾下對大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策的簡要評析及合理化建議

1.房源的統(tǒng)一不等于制度的合并

《實施意見》中對于落實“加大住房建設(shè)和供應(yīng)力度”的政策，提出了“盤活存量”這一主張，通過租賃“城中村”改造閑置的還建房、調(diào)整部分公租房來補(bǔ)充大學(xué)畢業(yè)生租賃房的數(shù)量。對于這一項舉措，有公眾質(zhì)疑此種做法不妥，將還建房與公租房的房源冠以大學(xué)畢業(yè)生租賃房之名，實則是拆東補(bǔ)西，政策內(nèi)容的重復(fù)會導(dǎo)致資源的浪費，新政的落實有以犧牲其他弱勢群體的利益為代價之嫌。

筆者對上述質(zhì)疑之聲不敢茍同。首先，房源的統(tǒng)一不等于制度的合并。“城中村”改造的還建房也好，公租房也罷，甚或是新生的大學(xué)畢業(yè)生保障房，其房源的性質(zhì)是不同的，所依據(jù)的政策理念、對受眾群體的資格認(rèn)定及取得住房的方式等方面均不同?！俺侵写濉边€建房是政府的補(bǔ)償性住房，不屬于保障性住房，主要以補(bǔ)償形式取得，針對的是為配合“城中村”改造拆遷而失去住房的群眾；而公租房與大學(xué)畢業(yè)生保障房雖同屬于保障性住房，但公租房的出臺是為了解決“夾心層”住房難的問題，針對的是除符合大學(xué)畢業(yè)生租賃房要求的其余“夾心層”群體⑧；大學(xué)畢業(yè)生保障性住房的出臺是為了吸引人才、留住人才，針對的是剛畢業(yè)且在本市沒有住房的大學(xué)生。因此，雖然房源有合并，但性質(zhì)完全不同，更無所謂的拆東補(bǔ)西之嫌。

其次，“盤活存量”體現(xiàn)了政策的靈活性和科學(xué)性。“夾心層”主要包括外來務(wù)工人員、新就業(yè)人員與中低收入人員，其中新畢業(yè)大學(xué)生與該“夾心層”有重合部分，是政府專門針對初出校園的大學(xué)畢業(yè)生而制定出的保障性政策。每一項政策的出臺，即使只是對某一種關(guān)系或行為的細(xì)微調(diào)整，其背后都有基于對或沖突或重疊的利益進(jìn)行評估、考量的準(zhǔn)則。政策的制定不是無謂的也不是重復(fù)浪費資源，而是基于社會發(fā)展的需要、國家大政方針的貫徹而產(chǎn)生的，有其獨立的價值。從公租房的保障性視角而言，大學(xué)畢業(yè)生租賃房是特殊化的公租房，它當(dāng)然具有公租房的一般特性與意義，但它更有著公租房所不具有的特殊價值——政府對人才的愛惜與重視，吸引人才與留住人才的決心。既然大學(xué)畢業(yè)生租賃房也是公租房的一部分，那么將部分公租房調(diào)整成為大學(xué)畢業(yè)生租賃房，不僅沒有改變房屋的性質(zhì)和用途，而且大大提升了新政落實的效率，是完全合理且正當(dāng)?shù)?，是政府制定政策、落實政策的科學(xué)性和靈活性的具體體現(xiàn)。

再次，“盤活存量”體現(xiàn)了政府實事求是的精神及集約資源的態(tài)度。政府盤活存量，是將閑置的“城中村”還建房調(diào)整成為大學(xué)畢業(yè)生租賃房，針對的只是閑置的部分，對于已經(jīng)被分配出去的或正在使用的房源，不做調(diào)整，不僅不可能損害“城中村”還建房受眾群體的利益，反而提升了資源利用率，節(jié)約了資源。政府將部分公租房調(diào)整成大學(xué)畢業(yè)生公租房，也只是針對大學(xué)畢業(yè)生住房租賃需求較為集中的區(qū)域，更加符合保障大學(xué)畢業(yè)生的實際需求和權(quán)益，而不是隨意、任意的調(diào)整，是實實在在建立在實事求是的基礎(chǔ)上的，實實在在地為大學(xué)畢業(yè)生謀福祉。

市場經(jīng)濟(jì)不姓資也不姓社，它只是用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種方式，同樣，補(bǔ)償性住房也好、保障性住房也罷，對于其受眾對象而言，房子本身沒有差別，它都是政府用來保障弱勢群體利益、推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康和諧發(fā)展的方式，只是受眾群體的資格認(rèn)定、受惠標(biāo)準(zhǔn)不同。以房源的調(diào)整來詬病制度的合理性不可理解。

2.房源供應(yīng)量不足的解決路徑

武漢市素有“大學(xué)之城”的美譽(yù)，高校數(shù)量在全國的排名中僅次于北京，位居第二，截至2014年5月，武漢在校大學(xué)生人數(shù)全球第一。在招攬人才方面有著得天獨厚的優(yōu)勢。也正因此，大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量之龐大導(dǎo)致對武漢市政府出臺的《實施意見》中大學(xué)畢業(yè)生保障性住房的數(shù)量要求頗高。數(shù)量不足的解決有開源節(jié)流兩條路徑，從開源來看，《實施意見》中規(guī)劃出了新建、配建、改建等三種方式，以及對房源作出調(diào)整的“盤活存量”這一方式。而對于節(jié)流而言，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面來拓寬路徑：

首先，倡導(dǎo)共享理念，集約住房資源。《實施意見》中提到，通過完善共有式的公共空間和配套服務(wù)，集約利用空間，降低落戶成本，使大學(xué)畢業(yè)生有房住、好安居。這是武漢市政府從政策實施的宏觀角度所確立的原則性綱領(lǐng)，從住房供應(yīng)量的角度而言，政府可以通過建設(shè)一定數(shù)量的套房，以倡導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)行合租，共享共有空間，節(jié)省住房資源。該套房既可以用于大學(xué)畢業(yè)生租賃房也可以用于安居房，可根據(jù)適用對象的不同，決定房源的不同用途。適用的不同方式，可以實現(xiàn)租賃房與安居房的靈活轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)資源的節(jié)約，同時提高政策落實的效率。

其次，推行貨幣化補(bǔ)貼，實行住房補(bǔ)給與租金補(bǔ)給相結(jié)合。大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策的實施時間短，任務(wù)重，能進(jìn)行分配的住房資源相當(dāng)有限，政府應(yīng)當(dāng)以提供住房為主。對于大學(xué)畢業(yè)生租賃房制度而言，應(yīng)允許超過輪候期限的大學(xué)畢業(yè)生租賃房申請者到市場租賃符合其保障標(biāo)準(zhǔn)的住房，政府可以通過財政補(bǔ)貼的方式向其發(fā)放一定的租金補(bǔ)貼，或者是采取申請租金補(bǔ)貼與申請住房配給相結(jié)合的方式，由申請者自主選擇，但不管是哪種方式，政府提供的租金補(bǔ)貼都應(yīng)當(dāng)以實際租金的20%且不超過同一地區(qū)均價的20%為宜。2017年11月27日，武漢市就推進(jìn)公共租賃住房貨幣化保障下發(fā)通知，全市中心城區(qū)所有有公共租賃住房保障資格的家庭均可選擇享受貨幣化保障的方式，并按照規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取租賃補(bǔ)貼。大學(xué)畢業(yè)生租賃房也是公租房的一種，該政策的推行方式亦可以適用于大學(xué)畢業(yè)生保障性住房制度的實施中。對于安居房制度而言，同樣可以適用貨幣補(bǔ)貼與住房配給相結(jié)合的方式，對于符合安居房申請的大學(xué)畢業(yè)生而言，允許其到住房市場購買商品房，政府對其提供住房的貨幣補(bǔ)貼，應(yīng)以安居房60平方米的貨幣金額為限。這樣，既真正地實現(xiàn)了對受眾者的保障，又集約了資源，減輕了政府籌建大學(xué)畢業(yè)生保障性住房的壓力。

再次，堅持程序正義與實質(zhì)正義的結(jié)合，嚴(yán)守入口，嚴(yán)把出口。在對申請大學(xué)畢業(yè)生保障性住房的大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)行資格審核的時候，要進(jìn)行實質(zhì)性審核，對于弄虛作假的申請者，堅決取消其參與資格。同時，政府應(yīng)該明確，大學(xué)畢業(yè)生租賃房不能等同于大學(xué)畢業(yè)生住房，應(yīng)明確其臨時性、應(yīng)急性、過渡性的特征，因此要嚴(yán)格實行循環(huán)退出機(jī)制，對于超出最長租住期限或不再符合參住條件的，應(yīng)當(dāng)及時收回其住房，提高大學(xué)畢業(yè)生保障性住房的重復(fù)使用率。此外，還應(yīng)明確大學(xué)畢業(yè)生保障住房的一次性性質(zhì)，即每個符合大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策的大學(xué)畢業(yè)生，有且僅有一次享受該政策保障的機(jī)會，以實現(xiàn)機(jī)會的均等性。對于已經(jīng)被強(qiáng)制要求退出租賃環(huán)節(jié)的大學(xué)畢業(yè)生，如果仍無力購房，不受其曾經(jīng)享受過大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策的待遇而剝奪其參與其他保障性住房的資格。即對于已退出大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策的大學(xué)畢業(yè)生而言，若其仍符合公租房等其他保障性住房的資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，則可以享受該保障性住房的保障性政策，以實現(xiàn)形式公平下對大學(xué)畢業(yè)生實質(zhì)公平最大程度化的保障。⑨

復(fù)次，加強(qiáng)施工過程的監(jiān)管，杜絕質(zhì)量不合格的樓房，避免后期的反復(fù)維修造成資源的浪費。由于大學(xué)畢業(yè)生保障性住房的價格低于市場上的商品房價格，開發(fā)商在對大學(xué)畢業(yè)生保障性住房進(jìn)行新建、創(chuàng)建、改建的時候，很容易出現(xiàn)偷工減料、以犧牲質(zhì)量換取數(shù)量的現(xiàn)象。根據(jù)以往的公租房等保障性住房運營中出現(xiàn)的問題來看，后期的反復(fù)維修是經(jīng)常現(xiàn)象，大部分原因還是在修建時對質(zhì)量的把控不嚴(yán)格。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對施工中房屋質(zhì)量的監(jiān)管，以避免后期的反復(fù)維修造成資源重復(fù)的浪費，以及避免出現(xiàn)因質(zhì)量不合格而無法投入使用，造成房屋空置的現(xiàn)象。

最后，以大學(xué)畢業(yè)生的實際需求為出發(fā)點，降低住房的空置率以提升住房的使用率。大學(xué)畢業(yè)生保障性住房針對的是剛畢業(yè)的大學(xué)生，因此要考慮該群體的需求。不管是租賃房還是安居房，對于剛畢業(yè)的大學(xué)生而言，他們既不是社會最底層的群眾，也不是擁有一定財富的人群，而是社會發(fā)展的新鮮血液、優(yōu)質(zhì)力量，因此，他們的住房不僅要區(qū)別于公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等類別的保障性住房，在房源的選址上也要充分考量到該群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)的特點，交通便利應(yīng)當(dāng)是首要條件，不應(yīng)太過偏遠(yuǎn)，導(dǎo)致生活成本高、房子空置率大，避免不能真正實現(xiàn)對該群體的保障以及造成住房資源的浪費。

五、結(jié)語

政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)法一直以來的重要研究課題，也是我國經(jīng)濟(jì)體制改革、市場化程度越來越深化的重要內(nèi)容。市場的決定性地位以及對政府干預(yù)方式越來越科學(xué)化要求的提出，都是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而逐漸形成、產(chǎn)生的，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)物，是尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律的必然要求。政府干預(yù)應(yīng)逐漸實現(xiàn)由傳統(tǒng)的彌補(bǔ)市場失靈轉(zhuǎn)向更為重視經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。本文從“大學(xué)畢業(yè)生保障性住房”制度的構(gòu)建出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)法的角度在政府與市場關(guān)系重塑化的今天對二者的關(guān)系進(jìn)行了粗淺的探索，以期對“大學(xué)畢業(yè)生保障性住房”制度的落實提供有益的借鑒。

注釋：

① 劉翠竹：《我國保障性住房政策沿革之研究》，《中共山西省直機(jī)關(guān)黨校學(xué)報》2012年第2期。

② 劉大洪、廖建求：《經(jīng)濟(jì)法的反貧困機(jī)理和制度設(shè)計》，《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第6期。

③ 胡光志、張軍：《弱勢群體的經(jīng)濟(jì)法保護(hù)》，《重慶大學(xué)學(xué)報》 （社會科學(xué)版）2014年第6期。

④ 劉大洪：《論經(jīng)濟(jì)法上的市場優(yōu)先原則：內(nèi)涵與適用》，《法商研究》2017年第2期。

⑤ 例如《南京市人才安居辦法（試行）》中規(guī)定，對本科畢業(yè)在寧就業(yè)大學(xué)生（25歲以下），可享受600-1000元租賃補(bǔ)貼，或申請30平米公租房；成都新都區(qū)出臺“人才新政24條”，推行青年人才公寓，提供過渡性住房等，這些政策其實質(zhì)都是公租房制度。

⑥ 岳彩申：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的宏觀調(diào)控制度轉(zhuǎn)型》，《法商研究》2012年第2期。

⑦ 黨的十二屆三中全會提出要建設(shè)“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”，十四大提出“發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的改革目標(biāo)，十六屆三中全會提出“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，十八屆三中全會提出“要讓市場在資源配置中起決定性作用”，將市場放在了至高無上的地位，不是基礎(chǔ)作用，也不是主導(dǎo)作用，而是決定性作用，十九大重申了“市場在資源配置中起決定性作用”，再次強(qiáng)調(diào)了市場的決定性地位。市場經(jīng)濟(jì)地位的不斷提升，表明我國的市場化改革越來越深入，方向愈加明晰。

⑧ 公租房所針對的對象主要是“夾心層”，新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生亦屬于“夾心層”范圍，在大學(xué)畢業(yè)生保障性住房政策出臺之前，屬于大學(xué)畢業(yè)生租賃房政策受眾群體的大學(xué)畢業(yè)生是有權(quán)利享受公租房制度保障的，該政策出臺后，符合大學(xué)畢業(yè)生租賃房政策的大學(xué)畢業(yè)生應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用此政策，因此，筆者對武漢市范圍內(nèi)公租房的受眾對象作出了一定的限縮，排除了符合大學(xué)畢業(yè)生租賃房政策的適用對象。

⑨《實施意見》第四部分的第二點規(guī)定，“實行循環(huán)退出機(jī)制”里的“大學(xué)畢業(yè)生不得重復(fù)享受其他保障性住房優(yōu)惠政策”，此處的“重復(fù)”二字有語義不明之嫌，筆者建議改為“同時”，以明晰大學(xué)畢業(yè)生在退出大學(xué)畢業(yè)生保障性住房體制后的利益保障問題。