京津冀交通一體化發(fā)展的現(xiàn)狀與存在問題及對策

賈 姝 敏

(中國鐵路設(shè)計集團有限公司,天津 300142)

1 京津冀協(xié)同發(fā)展溯源

京津冀協(xié)同發(fā)展最早可以追溯到20世紀80年代，當(dāng)時國家實施土改，將京津冀地區(qū)作為試點之一進行土地整治工作，為日后的區(qū)域協(xié)同、資源整合打下了最初的政策基礎(chǔ)。21世紀初，“廊坊共識”提出了京津冀三地在公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)和資源以及生態(tài)環(huán)保等方面加速一體化的愿景。2011年國家十二五規(guī)劃綱要提出要“打造首都經(jīng)濟圈”伊始，京津冀都市圈發(fā)展規(guī)劃被提上日程。《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》提出區(qū)域發(fā)展按照8+2的模式制訂，即包括北京、天津兩個直轄市以及河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口和承德在內(nèi)的8個城市。2014年，習(xí)近平總書記在京主持召開相關(guān)會議，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，并提出七項要求進一步推進發(fā)展進程。2015年4月30日，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》審議通過，明確提出紓解北京非首都功能的發(fā)展目標(biāo)和打造世界級城市群的發(fā)展目標(biāo)。

綜合交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要支撐和基本前提。建立京津冀綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系、大力構(gòu)建一體化交通對于京津冀協(xié)同發(fā)展具有重大意義?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》里明確了交通先行的重要性，強調(diào)了要將京津冀交通一體化作為重點領(lǐng)域率先突破。在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)下，2015年11月，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合交通運輸部發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》，提出要打造“軌道上的京津冀”，將軌道交通作為京津冀交通一體化發(fā)展的核心和重中之重。

2 京津冀交通一體化發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 區(qū)域概況

京津冀位于環(huán)渤海核心地區(qū)，是中國的“首都圈”，也是中國最具發(fā)展?jié)摿Φ拇蟪鞘腥?，目前，京津冀城市群包括中部核心城市北京、天津、保定、廊坊，以及周圍唐山、秦皇島、張家口、承德、石家莊、滄州、邯鄲、邢臺、衡水，共13個城市，占地面積21.8萬km2，人口1.1個億，是中國北方經(jīng)濟規(guī)模最大、最具影響力的城市群。

2.2 人口概況

從人口的規(guī)模上看，大量人口更多的集中于北京、天津、石家莊這樣的直轄市以及省會城市，尤其是京津雙城，人口密度為河北省的3倍以上。人口分布的不均一定程度上反映了京津冀城市群發(fā)展的極度不均衡性，如何推動人口的流動，紓解北京巨大的人口壓力，這也是京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的一大難題。

2.3 經(jīng)濟發(fā)展概況

相比長三角和珠三角，京津冀城市群的經(jīng)濟呈現(xiàn)斷崖式分布，地區(qū)與地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差距較大。從GDP來看京津唐位于經(jīng)濟發(fā)展的第一陣營，城市經(jīng)濟發(fā)展迅猛，其他城市GDP較為疲軟，并且城市之間差距不大?？梢哉f京津唐目前是京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的絕對主力，主要集聚了大型制造業(yè)工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及相應(yīng)的服務(wù)業(yè)，而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及高端裝備制造業(yè)則主要集中在京津兩地。

2.4 城市群發(fā)展現(xiàn)狀對于交通一體化提出較高要求

京津冀協(xié)同發(fā)展旨在通過發(fā)揮京津冀區(qū)域優(yōu)勢，實現(xiàn)平衡區(qū)域發(fā)展、優(yōu)化空間布局、縮小內(nèi)部發(fā)展差異，從而達到提升區(qū)域競爭力和影響力的最終愿景。交通作為產(chǎn)業(yè)、人口流動聚集的重要載體，是人口、資源、產(chǎn)業(yè)流動得以實現(xiàn)的基本前提，也是形成區(qū)域空間發(fā)展布局脈絡(luò)的骨骼框架。區(qū)域的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，交通需要先行。一方面，區(qū)域交通的合理布局能夠促進和加強城市之間的聯(lián)動與合作，提供經(jīng)濟、社會、人文、環(huán)境一體化的物理支撐；另一方面，綜合交通運輸系統(tǒng)的建立和完善可以加強區(qū)域經(jīng)濟的整合能力，提高區(qū)域合作的效率，營造高效有利的投資環(huán)境，促進各生產(chǎn)要素的有效流動，疏通要素壁壘，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟活力。

3 京津冀交通一體化發(fā)展的問題

從京津冀區(qū)域城市交通發(fā)展現(xiàn)狀可以看到，區(qū)域交通基本上分為三大圈層：以北京、天津為核心的成熟區(qū)；以石家莊、唐山為代表的發(fā)展區(qū)和以保定、秦皇島為代表的起步區(qū)。從交通一體化的宏觀角度出發(fā)，京津冀地區(qū)基本上形成了涵蓋公路、鐵路、航空、港口以及市域公交等多種方式相結(jié)合的區(qū)域綜合客貨運交通體系。然而京津冀協(xié)同發(fā)展對于交通一體化的要求遠不止于此，京津冀交通一體化發(fā)展在規(guī)劃布局、結(jié)構(gòu)體系、體制機制以及產(chǎn)業(yè)帶動等方面仍存在諸多問題。

1)現(xiàn)狀綜合交通網(wǎng)絡(luò)布局尚未完善，核心城市輻射帶動效應(yīng)難以發(fā)揮。

根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”為基本發(fā)展框架，交通規(guī)劃布局應(yīng)該與之相協(xié)調(diào)，建立多層級、高效率、優(yōu)勢互補的綜合交通網(wǎng)絡(luò)布局體系。然而，從京津冀區(qū)域交通發(fā)展現(xiàn)狀來看，現(xiàn)狀綜合交通網(wǎng)絡(luò)布局尚未實現(xiàn)成熟的網(wǎng)絡(luò)覆蓋，除北京、天津兩大城市交通網(wǎng)絡(luò)布局較為完善、運輸體系較為完整之外，石家莊、唐山等地的交通網(wǎng)絡(luò)仍然缺乏一定的系統(tǒng)性和覆蓋率，這樣的交通網(wǎng)絡(luò)布局很難支撐起京津冀區(qū)域核心城市對于周邊城市的輻射和帶動，從而在一定程度上限制了京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

2)市域綜合交通扁平化發(fā)展，交通優(yōu)勢難以發(fā)揮。

從京津冀城市交通發(fā)展現(xiàn)狀來看，可以發(fā)現(xiàn)京津冀城市綜合交通呈現(xiàn)扁平化發(fā)展的趨勢。一方面，天津、唐山和秦皇島具有明顯的港口優(yōu)勢，但是在現(xiàn)狀交通布局來看，天津港作為吞吐量世界第四的大型綜合深水港，并沒有與唐山港、曹妃甸港和秦皇島港口形成有效的港口聯(lián)動和優(yōu)勢互補。在天津、唐山和秦皇島的現(xiàn)狀交通布局上也沒有對于港口優(yōu)勢發(fā)展的進一步考慮。另一方面，區(qū)域現(xiàn)狀交通布局沒有體現(xiàn)出層級式的布局發(fā)展關(guān)系，城市交通布局各自為陣，千篇一律，缺乏區(qū)域的聯(lián)結(jié)性、互補性和宏觀的布局思考，使得城市自身的交通優(yōu)勢難以發(fā)揮，劣勢難以彌補，雖然城市自身交通運輸體系從公路、鐵路、航空到軌道交通、公共交通，硬件設(shè)施相對齊全，但是從區(qū)域角度來講，呈現(xiàn)出的是扁平化的發(fā)展態(tài)勢，對京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展起不到引導(dǎo)和推動的作用。

3)城市之間交通發(fā)展要素壁壘難破除，市域之間交通銜接不暢。

隨著綜合交通運輸體系的逐步完善和建立，城市之間的聯(lián)系日益密切，城市之間交通銜接以及不同交通方式的高效接駁對于京津冀協(xié)同發(fā)展來說顯得尤為重要。但是研究現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，京津冀區(qū)域城市之間仍存在著諸多硬件設(shè)施乃至體制機制的要素壁壘，這些壁壘局限了城市之間交通銜接以及不同交通方式接駁換乘的高效性，大大降低了城市之間客貨流通的效率。從硬環(huán)境來看，客貨在市域之間的流動主要依靠公路、鐵路和航空得以實現(xiàn)，然而目前，針對客運，市域之間建成的城際軌道交通僅有京津城際和津保城際兩條線路，由此可見，要實現(xiàn)客運壁壘的破除，首先要完善硬件設(shè)施的配備，具體體現(xiàn)在城際線網(wǎng)的進一步完善與覆蓋和市內(nèi)軌道交通系統(tǒng)與公交系統(tǒng)的接駁構(gòu)建。從軟環(huán)境來看，目前影響客貨流通的主要壁壘在于城市交通系統(tǒng)收費體制的高度自治化。不同城市，不同交通方式存在收費體系的巨大差距，這些直接導(dǎo)致客貨流動的層層阻滯，大大降低了流通效率。

4)交通先行以后，產(chǎn)業(yè)、功能和人才的滯后使得京津冀一體化協(xié)同發(fā)展呈現(xiàn)疲軟態(tài)勢，無法實現(xiàn)疏解北京非首都功能的初衷。

交通先行是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要先決條件，但并不是唯一的先決條件。交通先行的目的是充分推動產(chǎn)業(yè)和人才的區(qū)域性流動，將人才和部分非首都功能的產(chǎn)業(yè)輸出到北京以外的周邊城市，從而實現(xiàn)京津為首的區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，同時紓解北京非首都功能，為首都減負。也就是說交通先行的同時，產(chǎn)業(yè)、功能和人才的輸出也要跟上，才能實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的初衷。然而，現(xiàn)狀京津冀區(qū)域內(nèi)，多地仍處于人口紅利階段，交通先行往往帶來的是對于周邊地帶土地紅利的投機需求，使得交通先行所到之處房價齊飛，產(chǎn)業(yè)、功能和人才的輸出受各種條件制約嚴重滯后，京津冀一體化協(xié)同發(fā)展面臨嚴峻的考驗。

4 京津冀交通一體化發(fā)展的對策

面對京津冀交通一體化現(xiàn)狀呈現(xiàn)出的一系列問題，必須看到，在關(guān)注交通一體化硬件設(shè)施建設(shè)的同時，也要關(guān)注現(xiàn)存的機制體制、設(shè)施環(huán)境以及協(xié)同管理等軟件設(shè)施的建立健全。硬環(huán)境和軟環(huán)境雙管齊下，才能夠從根本上解決京津冀交通一體化面臨的問題，為京津冀協(xié)同發(fā)展打好基礎(chǔ)。為此，提出以下幾點對策：

1)完善區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)布局，確立各自交通發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)多層級的、優(yōu)勢互補的、高效統(tǒng)一的綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系；

2)統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)部交通運營管理機制，破除要素壁壘，實現(xiàn)高效對接；

3)交通先行的基礎(chǔ)上規(guī)劃合理的區(qū)域功能布局，通過政策引導(dǎo)和長效的市場管理機制大力推動產(chǎn)業(yè)、人才的區(qū)域流動，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展大計。

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