黨內(nèi)法規(guī)立法原則

史修瑞

（中共山東省委黨校政法教研部，山東 濟南 250103）

一、明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則的重大意義

黨內(nèi)法規(guī)立法原則是指貫穿黨內(nèi)法規(guī)制定全過程，明確黨內(nèi)法規(guī)制定的指導(dǎo)思想、基本方針，體現(xiàn)政黨立法意圖和法律意識的原則性規(guī)定。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）中表明，黨內(nèi)法規(guī)制定過程包括：規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估。黨內(nèi)法規(guī)立法原則貫穿其中，指導(dǎo)立法者行為，端正立法者目的和方向，引領(lǐng)各步驟的運行與發(fā)展。明確黨內(nèi)法規(guī)的立法原則對于黨內(nèi)治理法治化、科學(xué)化具有重大意義。

（一）保證黨內(nèi)法規(guī)制定的優(yōu)質(zhì)與完備

中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）指出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，并重視黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的完善與作用的提升。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的依據(jù)，作為制度治黨中的核心“骨干”，承載著黨和國家的意志，代表著最廣大人民的利益。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的優(yōu)劣，直接影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善，關(guān)系依法治國與依規(guī)治黨的成效。十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛?cè)肟燔嚨?，共制定修?2部中央黨內(nèi)法規(guī)，包括兩部準(zhǔn)則、14部條例，占195部現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的近50%[1]。制定修訂諸多黨內(nèi)法規(guī)，勢必應(yīng)當(dāng)具有明確的立法原則作為指引，科學(xué)的頂層設(shè)計以為歸依。明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則，貫徹落實到黨內(nèi)法規(guī)制定工作的方方面面，為制定工作提供價值指引，指明方向，規(guī)范立法者行為，保證法規(guī)質(zhì)量符合新時代黨建要求，體現(xiàn)立法目的，滿足社會需求。

（二）填補黨內(nèi)法規(guī)制度體系漏洞與空白

黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善過程中，顯現(xiàn)了諸多問題。黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性還不夠，主要是：四大板塊中基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)不夠健全，存在不少法規(guī)制度空白；配套制度跟不上，無法形成上下緊密銜接的制度合力；一些法規(guī)制度沖突重復(fù)、疊床架屋，還有一些法規(guī)制度老化嚴重，明顯滯后于實踐[2]。面對諸多問題，仍存在制度漏洞與空白，有關(guān)部門也未及時出臺規(guī)范性文件予以規(guī)制解決。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)過程中，存在實踐先行于制度，理論滯后于制度的問題，實踐層面的快速推進亟需理論界給予科學(xué)回應(yīng)。一些黨內(nèi)法規(guī)的制定往往迫于現(xiàn)實需求，急用先立。然而學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)制度的研究遠遠落后于現(xiàn)實需要，并不能根據(jù)現(xiàn)實情況，給予科學(xué)及時的理論回應(yīng)。面對現(xiàn)實中探索在前、總結(jié)在后的情況，習(xí)近平總書記指出，要把實踐中行之有效的做法和經(jīng)驗用法規(guī)制度形式固定下來、堅持下來，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的與時俱進。明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則，可以對黨內(nèi)法規(guī)實踐中矛盾解決提供指導(dǎo)性建議，填補制度漏洞與空白。最大程度上保障黨內(nèi)法規(guī)的實效性和靈活性，通過原則指引，解決新型案例，根據(jù)社會失效，為黨內(nèi)法規(guī)制定總結(jié)經(jīng)驗提供參考，為黨內(nèi)法規(guī)制度的完善提供案例指導(dǎo)。

（三）促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善與優(yōu)化

指導(dǎo)思想和基本原則是黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在靈魂和精神導(dǎo)向，沒有指導(dǎo)思想與基本原則，黨內(nèi)法規(guī)體系就只是諸多黨規(guī)的簡單集合[3]。黨內(nèi)法規(guī)立法原則中，包含立法的指導(dǎo)思想和基本原則。指導(dǎo)思想在各類中央規(guī)定、文件及五年規(guī)劃中已明確表明，大多置于篇首予以說明。而基本原則的范疇仍處于不明確狀態(tài)。明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則，為完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建靈魂并指明方向，引領(lǐng)立法者宏觀掌握黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展趨向，根據(jù)現(xiàn)實情況，協(xié)調(diào)各方面利益，指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制定過程。黨內(nèi)法規(guī)立法原則屬于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中頂層設(shè)計必不可少的組成部分，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提高立足長遠的整體規(guī)劃，為黨內(nèi)法規(guī)體系搭建相互協(xié)調(diào)、邏輯自洽、內(nèi)容周延的體系架構(gòu)，增強體系性和實用性，保證實用效率，節(jié)省政治資源。

二、黨內(nèi)法規(guī)立法原則

立法原則是立法主體在立法活動中所遵守的準(zhǔn)繩，是將立法思想與立法實踐相結(jié)合的過程。在《立法法》第三條至第六條中明確規(guī)定，在國家立法中須遵循憲法原則、法治原則、民主原則和科學(xué)原則。在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》、《制定條例》、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》、《第二個五年規(guī)劃》等規(guī)范性文件中，均提及到黨內(nèi)法規(guī)立法原則，筆者借鑒國家法律立法原則，將黨內(nèi)法規(guī)立法原則歸納為：黨性原則、法治原則、民主原則和科學(xué)原則。對黨內(nèi)法規(guī)的制定明確方向，鋪墊基礎(chǔ)。

（一）黨性原則

黨性原則是指在黨內(nèi)法規(guī)的制定中，應(yīng)以黨章為依據(jù)，體現(xiàn)黨的宗旨、路線和思想，符合黨的各類規(guī)范性文件的內(nèi)容及要求。黨性原則是黨內(nèi)法規(guī)制定中的“憲法原則”，黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)帥，規(guī)定著最根本的黨的綱領(lǐng)、黨發(fā)展和活動的準(zhǔn)則，屬于“黨內(nèi)最高法”。黨性原則要求在黨內(nèi)法規(guī)制定中，應(yīng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極貫徹落實黨的路線方針政策。

1.堅持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

憲法確認了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，憲法第一條第二款中明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，也是中國特色社會主義的最大優(yōu)勢。黨領(lǐng)導(dǎo)人民，建立新中國，完成社會主義改造，推進改革開放，取得了舉世矚目的偉大成就。歷史經(jīng)驗證明，中國黨的歷史造就了黨，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是正確的。同時，是由我國的國家性質(zhì)決定的。我國是人民民主專政的社會主義國家，需要一支無產(chǎn)階級政黨執(zhí)掌國家政權(quán)，帶領(lǐng)人民進行社會主義建設(shè)。國際共產(chǎn)主義運動史也可以證明堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是無產(chǎn)階級掌握國家政權(quán)的條件和規(guī)律，也是社會主義事業(yè)和改革的前提和基礎(chǔ)[4]。中國特色社會主義法治體系是社會主義制度的重要組成部分，保障著無產(chǎn)階級治國理政，代表人民意志和利益。黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為中國特色社會主義法治體系的一條分支，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中，勢必要堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這最為重要的原則。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨內(nèi)法規(guī)也規(guī)范到黨執(zhí)政生活的各個角落。堅持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把握社會主義發(fā)展方向，完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)體系更貼切、高效地服務(wù)于社會主義事業(yè)。

2.貫徹黨的路線方針政策。

制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)貫徹落實黨的路線方針政策。中國共產(chǎn)黨具有先進性和純潔性的本質(zhì)屬性，黨制定的路線方針政策，是在充分考察社會實情、運用科學(xué)專業(yè)技術(shù)方法、理論聯(lián)系實際的基礎(chǔ)上制定的。往往具有內(nèi)容科學(xué)、行之有效、高瞻遠矚的特點。進入中國特色社會主義新時代，黨建工作走到了時代前列。日益重視依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，重視思想建黨和制度建黨的同步進行。中共中央兩個五年規(guī)劃的印發(fā)也表明將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提上日程，以改革創(chuàng)新精神使黨的各方面制度日益完備，補足黨內(nèi)法規(guī)制度短板，增強依法依規(guī)治黨能力，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的執(zhí)政能力和水平。

黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，應(yīng)充分考慮黨的路線方針政策，吸收借鑒馬克思主義和中國特色社會主義理論成果，貫徹落實十九大工作部署，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，重視社會主義核心價值觀融入法治，確保各項立法導(dǎo)向更加鮮明，要求更加明確，措施更加有力[5]，運用法治思維和法治方法，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定過程，確保黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)質(zhì)與完備。

（二）法治原則

法治原則是指黨內(nèi)法規(guī)的制定必須在憲法、法律和黨章的范圍內(nèi)進行，符合憲法、法律和黨章的精神與原則。法治原則也要求立法過程應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序。

1.憲法至上，黨章為本。

法制統(tǒng)一是國家法律體系中一項基本的法治原則，是單一制國家的立法區(qū)別于聯(lián)邦制國家立法的一個重要特征[6]。黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系同屬于中國特色社會主義法治體系范疇，憲法作為國家法律體系的根本大法，黨章作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的最高法，二者也應(yīng)保持法制統(tǒng)一。國法高于法規(guī)，法規(guī)嚴于國法。國法與黨規(guī)同是人民意志和利益的表現(xiàn)形式，均在黨和國家治理過程中發(fā)揮作用。黨章中明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”。宋功德認為，黨內(nèi)法規(guī)是在國家法第一次調(diào)整以后又作出的再調(diào)整，對黨組織和黨員作出“新”的職權(quán)職責(zé)、義務(wù)權(quán)利規(guī)定。國家法律側(cè)重于規(guī)定底線性原則，而黨內(nèi)法規(guī)則針對黨組織和黨員提出更高要求。注重國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接是維護我國法制統(tǒng)一、保證法治體系效力、權(quán)威、尊嚴的基本保障，是我國全面推進依法治國的必然要求。

2.正當(dāng)程序原則。

立法程序是指制定、修改、廢止規(guī)范性法律文件過程中應(yīng)遵循的法定步驟和方法。正當(dāng)程序原則是《立法法》法治原則的重要組成部分，也是黨內(nèi)法規(guī)立法過程中必須遵守的原則?！白鳛橐豁椃ㄖ卧瓌t，正當(dāng)程序既是一項立法正義原則，同時也是一種執(zhí)行性正義;作為一項法治理性，正當(dāng)程序是社會理性的象征，是人們用以實現(xiàn)其‘利益與愿望’，通向社會正義的保障”[7]。程序性規(guī)定“法制化”有利于保證黨內(nèi)法規(guī)的立法質(zhì)量，維護黨內(nèi)法規(guī)的威嚴，符合黨內(nèi)法規(guī)的合法性要求，更好地體現(xiàn)全體黨員的共同意志，維護黨員的共同利益。

同時，在黨內(nèi)法規(guī)立法程序中制定過程公開透明也是正當(dāng)程序原則的一種體現(xiàn)，除法律保留的涉密部分外，在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的信息和資料應(yīng)該公開，在陽光和見證下進行立法，是程序正義的要求，是黨內(nèi)法規(guī)實質(zhì)正義的體現(xiàn)，也是新時代黨務(wù)公開的應(yīng)然要求。

（三）民主原則

“黨內(nèi)法規(guī)的效力不僅來自于黨員自愿對自己權(quán)利的讓渡，還來自于黨內(nèi)法規(guī)民主制定程序?！盵8]民主原則是指在黨內(nèi)法規(guī)立法過程中，發(fā)揚社會主義民主，貫徹黨的“民主集中制”原則。民主原則體現(xiàn)在民主參與、民主集中制和以人民為本三個方面。

1.民主參與。

民主參與是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容合理、權(quán)威的基本保障。“黨內(nèi)法規(guī)的制定過程應(yīng)向基層組織和普通黨員開放，以提高黨員法規(guī)的民主性”[9]，在黨內(nèi)法規(guī)立法過程中應(yīng)保證民主參與，堅持“開門立法”，廣泛吸收黨員、群眾、專家、官員的建議，尊重各行各業(yè)人員的意見和建議，保障他們平等參與的權(quán)力。維護黨內(nèi)法規(guī)的程序合法，內(nèi)容合理。提高黨員對黨內(nèi)法規(guī)的參與程度，有利于黨員對黨內(nèi)法規(guī)的認同感，從而自發(fā)性的貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中黨員參與程度過低，黨員的意見反饋機制尚不健全，黨內(nèi)法規(guī)的征求意見形式也有待健全。諸多問題影響黨員和人民的意愿表達，有損黨內(nèi)法治權(quán)威。

2.民主集中制。

民主集中制是黨的根本組織、領(lǐng)導(dǎo)制度。在黨內(nèi)法規(guī)制定中，應(yīng)保證既民主又集中。“少數(shù)服從多數(shù)”的表決機制，就是民主集中制的重要載體，黨員在充分了解議題的前提下，充分表達自己的意見和選擇，發(fā)揚民主，保證最廣泛人民訴求和意志，提高黨員積極性和創(chuàng)造力，發(fā)揮組織合力，發(fā)揮黨組織和黨員的群體智慧，凝聚全體意志，保證政策文件的合理有效。民主集中制還要求“黨的上級組織要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題”，這對黨內(nèi)法規(guī)審批之后運行評估反饋階段具有重大意義。黨員群眾的意見和建議對黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后的修改與完善具有指導(dǎo)性意義。

3.以人民為中心。

根據(jù)馬斯洛人類需求發(fā)展理論，中國特色社會主義的最高價值應(yīng)該是促進人的全面而自由的發(fā)展[10]。在黨內(nèi)法規(guī)法治發(fā)展中，勢必堅持以人為本，尊重和保障人權(quán)。十八大以來，習(xí)近平總書記強調(diào)，法治建設(shè)為了人民，法治建設(shè)依靠人民。黨和國家的工作注重人的全面發(fā)展，社會全面進步。制定黨內(nèi)法規(guī)過程中，應(yīng)本著以人民為中心原則，通過制定內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套嚴密、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度，合理制約與監(jiān)督權(quán)力，規(guī)范黨組織和黨員行為，保證中國共產(chǎn)黨長期高效治國理政，為人民服務(wù)。

（四）科學(xué)原則

黨內(nèi)法規(guī)立法中的科學(xué)原則是指黨內(nèi)法規(guī)的制定要從實際出發(fā)，符合黨的發(fā)展和建設(shè)的實際需要，注重黨內(nèi)法規(guī)之間，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)銜接，注重規(guī)范性文件之間體系配套，內(nèi)容無沖突。保證黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容簡明實用。

1.從實際出發(fā)。

黨內(nèi)法規(guī)為黨的建設(shè)和發(fā)展服務(wù)，是中國共產(chǎn)黨從實際出發(fā)，科學(xué)合理分析現(xiàn)狀與問題，按照程序制定規(guī)范黨組織和黨員的規(guī)范性文件。其出發(fā)點和立足點都是為黨建而服務(wù)。實事求是，從實際出發(fā)是黨的實踐和發(fā)展的制勝法寶，是在九十多年的實踐中總結(jié)出的經(jīng)驗，是黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民建設(shè)中國特色社會主義的行為指南。黨內(nèi)法規(guī)的制定，應(yīng)從實際出發(fā)，明確需要黨內(nèi)法規(guī)規(guī)制的范圍，在憲法法律規(guī)定下，根據(jù)黨組織授權(quán)，按照相應(yīng)程序制定。

2.注重黨內(nèi)法規(guī)體系化構(gòu)建。

黨內(nèi)法規(guī)體系包括1部黨章，3部準(zhǔn)則，20多部條例，2400多部規(guī)定、規(guī)則、細則、辦法，22000多部意見等黨內(nèi)規(guī)范性文件，涵蓋黨執(zhí)政生活的方方面面。巨大的黨內(nèi)法規(guī)體系需要一個內(nèi)容完整、邏輯自洽、配合協(xié)調(diào)的體系架構(gòu)。目前黨內(nèi)法規(guī)體系存在“碎片化現(xiàn)象”問題，“由于立法沒有整體規(guī)劃，沒有頂層設(shè)計，從而黨內(nèi)法規(guī)存在‘碎片化’現(xiàn)象，許多領(lǐng)域缺少必要的基礎(chǔ)主干性法規(guī)，有的領(lǐng)域雖然有基礎(chǔ)主干性法規(guī)，卻缺少配套性法規(guī)，有的領(lǐng)域的某些法規(guī)存在著相互重復(fù)、相互沖突的情形?！盵11]“碎片化現(xiàn)象”在浪費黨和國家法律資源的同時，也有損法治體系的權(quán)威，影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)合作、價值統(tǒng)一。在黨內(nèi)法規(guī)制定工作上，中央各部門及地方黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時往往僅考慮本地區(qū)本部門的情況與利益，往往導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)文件之間內(nèi)容不統(tǒng)一、原則不互通。有些領(lǐng)域重復(fù)立法，有些領(lǐng)域立法缺失，黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間信息不互通，溝通不順暢，影響著黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量與實施實效，不利于統(tǒng)一、合理、有效的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。

3.協(xié)調(diào)規(guī)則，簡明實用。

協(xié)調(diào)規(guī)則是指黨內(nèi)法規(guī)立法原則與規(guī)則之間應(yīng)協(xié)調(diào)互補?！耙?guī)則的具體、細致、精準(zhǔn)與原則的抽象、概括、彈性之間是互補的，成千上萬的規(guī)則其實是對民主集中制原則、黨內(nèi)民主原則、公開公平公正原則、職權(quán)法定原則、程序正當(dāng)原則、權(quán)力制約原則、權(quán)力監(jiān)督原則與權(quán)利救濟原則等若干原則的細化，原則據(jù)此起到統(tǒng)帥規(guī)則體系、貫通規(guī)則架構(gòu)、彌補規(guī)則空缺結(jié)構(gòu)等重要作用?！盵12]黨內(nèi)法規(guī)立法者應(yīng)立足現(xiàn)實，放眼黨內(nèi)法規(guī)體系全局，在保證靈活性和指導(dǎo)性基礎(chǔ)上，歸納概括出簡明實用、廣闊抽象的原則，指導(dǎo)制度制定和體系完善。

黨內(nèi)法規(guī)只規(guī)范黨的事務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)的立法原則，應(yīng)保證簡明實用。在保證黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的前提下，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容規(guī)定范圍明確、權(quán)責(zé)具體，非經(jīng)法定事由，未經(jīng)法定程序不可任意撤銷、修改。根據(jù)“誰制定誰解釋”的原則，黨內(nèi)法規(guī)的制定部門應(yīng)重視黨內(nèi)法規(guī)的解釋與運用，務(wù)必做到規(guī)范黨的組織主體，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，完善黨的自身建設(shè)，嚴格對黨的監(jiān)督保障這四個要求，增強實用性。

三、黨內(nèi)法規(guī)立法原則付諸實施

（一）立法原則法律化和制度化

立法原則的法律化和制度化是當(dāng)代中國立法制度的一個鮮明特色[13]。黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法律體系的組成部分，其制定原則也應(yīng)法律化和制度化。古往今來，在中國的法制建設(shè)中，均秉承著一定原則進行。從古代的“親親尊尊”、“代行天罰”、“君權(quán)神授”到頒布《立法法》，中國法制建設(shè)已習(xí)慣于將“觀念形態(tài)”的立法基本原則上升為“制度形態(tài)”。將立法原則體現(xiàn)在法律、規(guī)范性文件或政策中，集中系統(tǒng)建立了立法原則體系，使立法原則法律化和制度化。從2000年通過《立法法》至今，實踐表明立法原則法律化和制度化對中國特色社會主義法治體系的形成，對于中國法治建設(shè)具有巨大推動保障作用。

借鑒國家法律建設(shè)成功經(jīng)驗，中共中央于2013年出臺了具有“黨內(nèi)立法法”之稱的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并隨后頒布了諸多黨內(nèi)法規(guī)指導(dǎo)性、建設(shè)性政策文件。有些文件中涉及黨內(nèi)法規(guī)立法原則和基本思想，但學(xué)術(shù)界對基本原則的構(gòu)建并未達成共識。立法機關(guān)和學(xué)術(shù)界，應(yīng)在充分學(xué)習(xí)歸納黨的政策文件精神的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會實效，歸納總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)立法原則，將立法原則明確體現(xiàn)在制度和政策文件中，保證立法原則法律化、制度化。

（二）健全制定與評估機制

完善黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的前提，而明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則則是制度建設(shè)中的最為關(guān)鍵一步。將黨內(nèi)法規(guī)立法原則融入黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制定過程中部門溝通、利益協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審議評估等機制，保證黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)與完備。部門之間權(quán)責(zé)明確，配合有效。顧及各方面利益訴求，滿足人民需求和管黨治黨要求。一系列黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)配合，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

評估機制具有“發(fā)現(xiàn)問題，反饋問題，解決問題”的功能，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“新陳代謝鏈條”，對促進其優(yōu)化更新具有重要意義[14]。將黨內(nèi)法規(guī)立法原則貫徹落實到黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)前、立規(guī)中與立規(guī)后，全程把控黨內(nèi)法規(guī)制定過程。立規(guī)前，充分考慮黨內(nèi)法規(guī)制定過程、現(xiàn)實需求、制定阻力等情況，將黨內(nèi)法規(guī)立法原則貫徹落實在制定制度設(shè)計中，指導(dǎo)后續(xù)制定工作。立規(guī)中，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)立法原則的導(dǎo)向作用，指導(dǎo)立法者行為，端正立法方向和價值，為立法過程中的矛盾和問題提供解決方向性指引，有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，保證法規(guī)內(nèi)容科學(xué)并行之有效。立規(guī)后，重在根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)立法原則，考察評估法規(guī)質(zhì)量、價值、實效效果及社會反饋等情況。通過效益評估和社會反饋，為修改完善黨內(nèi)法規(guī)提出指導(dǎo)性建議。多方合作，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)立法原則的指引作用，力求無死角、多方位的完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

（三）重視立法原則普及教育

首先，在普及宣傳層面，應(yīng)重視黨內(nèi)法規(guī)立法原則宣傳普及，將黨內(nèi)法規(guī)納入普法規(guī)劃，完善黨內(nèi)法規(guī)公開工作，創(chuàng)新宣傳教育。在黨內(nèi)開展黨課教育、專題培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)等形式的學(xué)習(xí)活動，抓住關(guān)鍵少數(shù)，讓立法原則深入立法者和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心，為原則落實與實踐鋪墊理論基礎(chǔ)。在黨外，通過大眾媒體、宣傳教育、實踐傳播等形式，擴大社會影響力，使黨內(nèi)法規(guī)立法原則深入人心，為人民構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，為黨內(nèi)法規(guī)頒布實施提供社會反饋，反哺黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，聆聽人民心聲和利益訴求，為完善黨內(nèi)法規(guī)制度工作獻計獻策。

其次，在人才教育方面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)政治性、政策性、理論性很強，需要高素質(zhì)干部人才作保障。力求建設(shè)好黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍、理論工作隊伍、后備人才三支隊伍，為黨內(nèi)法規(guī)事業(yè)長遠發(fā)展儲備人才力量[15]。人才興則事業(yè)旺，在科研機構(gòu)和高等院校設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)研究所，普及黨規(guī)知識，加快黨規(guī)專業(yè)人才培養(yǎng)，推進高水平黨規(guī)人才和法治工作隊伍建設(shè)，聚焦黨規(guī)制度和黨內(nèi)法治建設(shè)重大現(xiàn)實問題，不斷推進黨規(guī)建設(shè)和黨內(nèi)法治實踐探索[16]。培養(yǎng)高素質(zhì)、高水平、高能力人才，歸納總結(jié)適時有效的黨內(nèi)法規(guī)立法原則，為補足黨內(nèi)法規(guī)制度短板，完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)打下人才基礎(chǔ)。

結(jié)語

完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的千里之行始于完備黨內(nèi)法規(guī)制度體系，而明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則是千里之行邁出的第一步。借鑒國家立法經(jīng)驗，在憲法、法律與黨章的指導(dǎo)下，在一系列政策、指導(dǎo)性意見文件基礎(chǔ)上，參照國家立法法基本原則歸納明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則，在具體子原則中彰顯黨內(nèi)法規(guī)特有原則，健全黨內(nèi)法規(guī)制定與評估機制，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，協(xié)同國家法律，共同進行社會治理，為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國保駕護航?！?/p>