城市治理中的公民參與失序化問(wèn)題

付鑒宇

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、公民有序參與是城市治理的應(yīng)有之意

（一）公民參與是城市治理的內(nèi)在價(jià)值

俞可平認(rèn)為，治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)，也意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威[1]。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)下的城市管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛化、行政決策民主化、文化面貌多元化的城市發(fā)展趨勢(shì)，催生出社會(huì)公眾對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)服務(wù)的更多、更廣泛的要求。十八屆四中全會(huì)提出要讓公民通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。在“城市管理”走向“城市治理”的過(guò)程中，主體、目標(biāo)、過(guò)程和方式都發(fā)生了巨大的變化：主體上，從單一的政府主導(dǎo)型主體走向政府、社會(huì)、公民三方參與的多元化治理主體；目標(biāo)上，城市管理強(qiáng)調(diào)以物為本的績(jī)效指標(biāo)，城市治理則強(qiáng)調(diào)“以人為本”的發(fā)展理念；過(guò)程上，由城市管理中的“反應(yīng)—解決”式管理轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺鞘兄卫碇械摹鞍l(fā)現(xiàn)—預(yù)見(jiàn)”模式；方式上，由過(guò)去的單一政府主導(dǎo)的管理模式走向了政治手段、經(jīng)濟(jì)手段、文化手段、法律手段等多渠道結(jié)合的治理路徑[2]。因此，在由“城市管理”走向“城市治理”的外在環(huán)境轉(zhuǎn)變背景下，公民參與在城市治理中扮演著越來(lái)越重要的角色，是治理主體、目標(biāo)、過(guò)程和方式多元化的必備根基，也是城市治理的應(yīng)有之意。

公眾參與具有濃厚的公共管理文化底蘊(yùn)，是民主行政發(fā)展的要求和途徑，使原來(lái)自上而下的政府決策和行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?dòng)、管制和服務(wù)的新型城市管理模式[3]。因此，公眾參與在城市治理中以民主為價(jià)值內(nèi)核，以城市治理過(guò)程和體制的特定高級(jí)階段為完善形式，展現(xiàn)出了新公共管理理念在我國(guó)的應(yīng)用以及現(xiàn)代城市治理過(guò)程中公正與效率相結(jié)合的特征[4]，是城市治理的應(yīng)有之意。

（二）公民參與應(yīng)當(dāng)在有序化的框架之內(nèi)

公民參與在城市治理理念和社會(huì)管理模式變革的背景下固然具有重要性，但是公民參與并非盲目的、毫無(wú)界限的參與，而是應(yīng)該具有條理的、秩序先行的參與，即公民參與應(yīng)當(dāng)在有序化的框架內(nèi)進(jìn)行?！坝行颉奔匆灾刃?yàn)橐劳校^“秩序”是指有條理而不混亂的情況；相對(duì)應(yīng)的概念即“失序”，指混亂、非法等不規(guī)范的行為狀態(tài)。相對(duì)應(yīng)在公民參與領(lǐng)域，即存在“有序的公民參與”與“失序的公民參與”兩個(gè)概念的界分。

達(dá)成公民有序參與城市治理的價(jià)值目標(biāo)主要包含：第一，系統(tǒng)化的秩序規(guī)范。即通過(guò)立法規(guī)范公民在城市治理中的參與權(quán)能與參與方式，達(dá)成各種法律規(guī)范之間的配套與銜接，為公民有序參與培植秩序土壤。第二，公民與其他城市治理主體之間良好的互動(dòng)關(guān)系。主要表現(xiàn)在公民與公權(quán)力機(jī)關(guān)間的關(guān)系上，公民在參與城市治理相關(guān)決策、民主管理、民主監(jiān)督的過(guò)程中，要求政府與公民進(jìn)行合作，以達(dá)到“善治”狀態(tài)，因?yàn)樯浦蔚谋举|(zhì)就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，也是兩者的最佳狀態(tài)[5]。第三，公民參與的權(quán)利與義務(wù)邊界清晰，即不單單強(qiáng)調(diào)公民的參與權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)關(guān)注公民參與的義務(wù)以及建構(gòu)完整的后果責(zé)任機(jī)制。

二、公民參與城市治理的失序化現(xiàn)狀

就目前我國(guó)對(duì)于公民有序參與城市治理的理論成果而言，主要體現(xiàn)在前提性信息告知上的公民參與、議事決策上的公民參與、公共政策執(zhí)行監(jiān)督上的公民參與[6]三個(gè)方面，形成了有關(guān)城市治理的“事前—事中—事后”的相對(duì)連貫的公民參與機(jī)制。但是，在具體的操作層面，公民有序參與城市治理仍然出現(xiàn)了官方制度設(shè)計(jì)不足、公民參與行為失范以及對(duì)于參與責(zé)任追究缺位等弊病，導(dǎo)致了公民參與城市治理行為展現(xiàn)出失序化的不良狀態(tài)。

（一）公民參與城市治理的規(guī)范失序

立法是引導(dǎo)公民進(jìn)行城市治理活動(dòng)的秩序性前提，完善的立法規(guī)定可以起到設(shè)定公民與其他城市治理主體的關(guān)系形式、分配城市治理中的權(quán)利與義務(wù)、調(diào)整城市治理的過(guò)程以及確認(rèn)城市治理中治理秩序的作用[7]。但是，在目前我國(guó)與城市治理相關(guān)的立法領(lǐng)域，出現(xiàn)了調(diào)整結(jié)構(gòu)非系統(tǒng)化、調(diào)整方式粗放化以及調(diào)整內(nèi)容非完善化等方面的問(wèn)題。

1.缺乏有關(guān)公民有序參與城市治理的相關(guān)法律法規(guī)的集中建構(gòu)。

經(jīng)搜集有關(guān)公民參與城市治理的相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)論為：有關(guān)城市治理的相關(guān)法律法規(guī)僅有《南京市城市治理?xiàng)l例》一篇，位階為地方性法規(guī)?！赌暇┦谐鞘兄卫?xiàng)l例》在第二章“公眾參與治理”以7條的內(nèi)容集中規(guī)定了公民參與城市治理的方式和渠道，較為全面，但是略顯原則與粗陋。除該條例之外，各地方均缺乏與城市治理相關(guān)的集中性法律法規(guī)，即使有相關(guān)規(guī)定，例如《泰州市城市治理辦法》，也為位階較低的規(guī)范性文件；而搜索關(guān)于公民參與城市治理系統(tǒng)、直接的法律法規(guī)，更是處于缺位狀態(tài)之中。雖然《南京市城市治理?xiàng)l例》為其他地區(qū)城市治理相關(guān)立法提供了關(guān)于“落實(shí)公民參與”和“推進(jìn)柔性管理”等方面的良好范例，但是自其2013年頒布至今，并沒(méi)有其他地方仿照南京進(jìn)行相關(guān)立法實(shí)踐，反而在立法操作上，僅僅將公民參與內(nèi)容作為綱領(lǐng)性和宣誓性的條件散漫分布在各個(gè)規(guī)范性文件之中，未予以集中化、系統(tǒng)化的梳理。

在總體上，我國(guó)有關(guān)公民有序參與的憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及領(lǐng)導(dǎo)講話等，對(duì)公民參與權(quán)雖有所涉及，但對(duì)公民有序參與的范圍、程序、工具、救濟(jì)等都沒(méi)有做出具體、可操作的規(guī)定，這就導(dǎo)致我國(guó)公民有序參與的相關(guān)制度環(huán)境亟待優(yōu)化[8]。

2.調(diào)整方式過(guò)于粗放，非精細(xì)化。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《十三五規(guī)劃》）提出，要提升城市治理水平，創(chuàng)新城市治理方式，改革城市管理和執(zhí)法體制，推進(jìn)城市精細(xì)化、全周期、合作性管理。從城市管理走向城市治理最主要的特色即在于政府與公民間關(guān)系的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)由“管控”到“合作”的過(guò)程。關(guān)于政府與公民間關(guān)系調(diào)整內(nèi)容主要體現(xiàn)在行政法領(lǐng)域，但是現(xiàn)有的相關(guān)行政法規(guī)范仍然停留在一個(gè)相對(duì)落后的局面，即“現(xiàn)有的部門(mén)行政法是針對(duì)原來(lái)?xiàng)l塊分割的城市管理模式而建立的，其調(diào)控方式主要也是以行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政管理為前提而設(shè)置”[9]，因此，這種調(diào)整方式忽略了城市治理主體的多樣性，依然采取一種“行政主體管理行政相對(duì)人”的模式，而粗略地將所有公民、法人、其他組織視為單一的行政相對(duì)人。因此在公民有序參與城市治理領(lǐng)域，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有做出細(xì)化的規(guī)定，以區(qū)別其他的社會(huì)參與。這種調(diào)整方式顯然與“十三五”規(guī)劃中城市、治理的精細(xì)化、全周期、合作性管理不相適應(yīng)，顯得過(guò)于粗放。

3.調(diào)整內(nèi)容上，現(xiàn)有規(guī)范未能為公民有序參與設(shè)置完整的“權(quán)利—義務(wù)”框架。

公民有序參與城市治理包括兩個(gè)方面，一是公民依法享有參與城市治理的權(quán)能，二是公民必須依法行使該項(xiàng)權(quán)能，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。在現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)范中，往往只強(qiáng)調(diào)了如何擴(kuò)大并保有公民的參與權(quán)，而忽略了對(duì)其設(shè)定責(zé)任機(jī)制，這在規(guī)則體系框架內(nèi)是不完整的。因此，在抽象層面制定公民參與權(quán)的有序行使相關(guān)規(guī)范的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以行為權(quán)利和行為后果作為完整的框架結(jié)構(gòu)，并結(jié)合公共利益與私人利益間可能出現(xiàn)的矛盾、公民參與行為的邊界、城市治理與公民參與間的關(guān)系進(jìn)行綜合考量。

（二）公民參與城市治理的行為失序

公民參與城市治理的行為失序指一種次序混亂、失去常規(guī)的參與狀態(tài)。最主要表現(xiàn)為兩種極端的情況：第一，公民參與意識(shí)薄弱，導(dǎo)致參與流于形式；第二，公民被賦予抽象而又籠統(tǒng)的參與權(quán)利導(dǎo)致的行為邊界淡漠。

在第一種情況中，公民以沉默、被動(dòng)、從眾等消極行為回應(yīng)城市治理，認(rèn)為城市治理與其生活并不相關(guān)。雖然在我國(guó)的城市化進(jìn)程中，公民的權(quán)利意識(shí)與參與意識(shí)都有了大幅度的提升，在環(huán)保、住房、教育等領(lǐng)域展開(kāi)了積極的參與性嘗試，但不得不承認(rèn)，在整體狀態(tài)中，公民仍保有一種“大政府，小社會(huì)”的格局理念，除個(gè)別與生活息息相關(guān)的領(lǐng)域外，認(rèn)為城市治理工作與之無(wú)關(guān)，民主意愿較低。第二種情況中，公民參與意識(shí)過(guò)于激進(jìn)，對(duì)于自己是否享有參與權(quán)以及享有何種程度上的參與權(quán)認(rèn)定不清晰，導(dǎo)致行為邊界淡漠，從而產(chǎn)生失序化的社會(huì)矛盾。向來(lái)多發(fā)的以激進(jìn)性質(zhì)作為顯著特征的群體性暴力事件就是公民參與失序的顯著例證，2012年“什邡群體性事件”、2008年“貴州甕安打砸搶燒事件”、2008年“云南孟連事件”等，都是由于公民的不當(dāng)參與所引發(fā)的群體性暴力事件，嚴(yán)重危害了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

總體來(lái)說(shuō)，由于公民參與行為失序，在我國(guó)的城市治理過(guò)程中往往展現(xiàn)出負(fù)面、消極的影響。一方面，公民不愿意參與城市治理，就導(dǎo)致城市治理相關(guān)文件所規(guī)定的“改革治理方式，倡導(dǎo)公民參與”成為一紙空文，“面子工程”、“形象工程”和只顧眼前利益、竭澤而漁的城市建設(shè)行為，都是由于缺乏民主機(jī)制所導(dǎo)致的，這種消極不參與的態(tài)度嚴(yán)重侵害城市整體的治理利益，也是對(duì)自己所享有權(quán)利的漠視，民主意識(shí)的淡薄。另一方面，公民采取群體自發(fā)組織的方式和憤怒的過(guò)激行為來(lái)表達(dá)自己對(duì)于城市治理過(guò)程中的不滿、怨憤，雖然體現(xiàn)了民主化意圖，但由于其方式違法、偏激，所以仍然是不理智的表現(xiàn)。這樣的行為非但無(wú)助于城市建設(shè)，反而妨礙了城市的正常治理秩序，增加了城市治理負(fù)擔(dān)。

（三）公民參與城市治理的互動(dòng)失序

互動(dòng)指公民與公權(quán)力機(jī)關(guān)間的交流與協(xié)調(diào)，互動(dòng)失序則是二者溝通不暢行為所衍生的客觀狀態(tài)。在城市治理主體多元化、利益復(fù)雜化的情境下，多方互動(dòng)呈現(xiàn)網(wǎng)狀格局，這就要求其中的利益主體在參與過(guò)程中適當(dāng)表達(dá)自己的訴求，并在博弈之中平衡個(gè)人利益與公共利益。但在當(dāng)下城市治理現(xiàn)狀中，對(duì)于互動(dòng)式利益協(xié)調(diào)工作，往往不甚理想。以城市治理中房屋拆遷問(wèn)題為例，在房屋拆遷過(guò)程中，牽涉拆遷人、被拆遷人與政府三方利益，而各方利益擁有者均秉持以自己所持利益最大化的原則，導(dǎo)致暴力拆遷、官民沖突等矛盾糾紛頻發(fā)。

產(chǎn)生這樣問(wèn)題的根源在于，一方面，城市治理模式中政府與公民間的關(guān)系未予轉(zhuǎn)換，呈現(xiàn)一種兩者對(duì)立的、缺乏理解、溝通和相互信任封閉的利益系統(tǒng)；另一方面，當(dāng)下公民參與城市治理主要體現(xiàn)在重大決策的表決或聽(tīng)證活動(dòng)中，允許公民進(jìn)言獻(xiàn)策，以求得決策的科學(xué)化和民主化，但是對(duì)于決策的后續(xù)執(zhí)行，卻缺乏公民持續(xù)的參與和跟進(jìn)，這就呈現(xiàn)出一種“頭重腳輕”的尷尬局面，即表面上公民擁有參與城市治理的權(quán)能，但在實(shí)際情形中，公民往往只能參與城市治理的決策部分，而無(wú)法跟進(jìn)決策執(zhí)行進(jìn)行參與。外觀上看，公民各種形式參與部分政策的制定，塑造出政府與公民良性互動(dòng)的情景，但是在城市治理的政策執(zhí)行階段，政府對(duì)于公眾參與后續(xù)訴求不予重視，依舊按照自己的意圖實(shí)施管理，使得公眾參與與否都成為虛幻和不重要的步驟，公民堅(jiān)持自己的利益主張，在參與無(wú)門(mén)的情況下選擇采取暴力或其他過(guò)激方式表達(dá)不滿，所以二者的關(guān)系本質(zhì)上仍處于一種對(duì)抗和斗爭(zhēng)的狀態(tài)，產(chǎn)生政府與公民的互動(dòng)失序。

總體考量公民參與城市治理中的規(guī)范失序、行為失序和互動(dòng)失序問(wèn)題，主要原因有幾個(gè)方面：第一，有關(guān)公民參與城市治理的相關(guān)法律法規(guī)缺乏集中建構(gòu)。缺乏完善的立法規(guī)范和細(xì)化的調(diào)整方式，在法治化進(jìn)程中勢(shì)必是落后的，并且無(wú)法對(duì)城市治理中的公民參與作出指導(dǎo)，是后續(xù)行為失序與互動(dòng)失序的根源性癥結(jié)所在，由此，一種系統(tǒng)化的公民參與城市治理的法律法規(guī)建構(gòu)應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。第二，公民參與權(quán)的邊界不清晰。未能從規(guī)范層面為公民參與權(quán)設(shè)定明晰邊界的主要表現(xiàn)在于，一方面只設(shè)定參與權(quán)利而不設(shè)定參與義務(wù)和后果責(zé)任，另一方面，只籠統(tǒng)規(guī)定“應(yīng)當(dāng)參與”，而未細(xì)化規(guī)定“如何參與”。第三，公民參與城市治理中利益協(xié)調(diào)不均。政府急于進(jìn)行城區(qū)規(guī)劃改革而忽視了公共的利益訴求，而公眾僅求取個(gè)人利益最大化而忽視了自己在城市治理中的參與性地位。第四，公民參與決策但卻無(wú)法跟進(jìn)執(zhí)行。公民參與城市治理呈現(xiàn)程度較淺、非連貫性的問(wèn)題，這就要求考慮一種更加周延的公民參與方式，即從決策到執(zhí)行的全方位公民參與。

三、對(duì)策：建立城市治理中公民參與的有序化模式

（一）完善以部門(mén)行政法為核心的城市治理法律規(guī)范體系

城市治理理論的提出，對(duì)于我國(guó)法律規(guī)范體系的完善提出了新的要求，尤其體現(xiàn)在部門(mén)行政法領(lǐng)域。部門(mén)行政法又稱(chēng)“行政法分論”，規(guī)定了行政領(lǐng)域的方方面面，例如公共安全、財(cái)稅、住房、城管執(zhí)法、教育、環(huán)境等諸多內(nèi)容，并且部門(mén)行政法確定多元主體的法律資格，采取分配的方式確定城市治理中各個(gè)主體所享有的權(quán)利與義務(wù)，以達(dá)到利益多元狀態(tài)下的共存與和諧狀態(tài)，因此部門(mén)行政法與城市治理的發(fā)展和創(chuàng)新息息相關(guān)。在公民生活與城市治理中都扮演了重要的角色，其間散漫分布著關(guān)于城市治理相關(guān)問(wèn)題的法律規(guī)范。由于上述在城市治理過(guò)程中規(guī)范失序問(wèn)題的客觀存在，我國(guó)在城市治理和公民參與兩個(gè)領(lǐng)域都缺乏單獨(dú)、系統(tǒng)的立法，現(xiàn)有的法律法規(guī)都采取一種對(duì)于城市治理的各個(gè)領(lǐng)域分別立法的非系統(tǒng)化方式，而更不必談在公民參與城市治理領(lǐng)域的獨(dú)立化法律法規(guī)。因此必須對(duì)以部門(mén)行政法為核心的法律規(guī)范體系進(jìn)行進(jìn)一步完善。

1.對(duì)公民參與城市治理領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。

現(xiàn)有城市治理相關(guān)內(nèi)容散見(jiàn)于《教育法》、《食品安全法》、《環(huán)境保護(hù)法》等部門(mén)法之中，其中雖有涉及公民參與內(nèi)容，但分散化、抽象化問(wèn)題嚴(yán)重。因此，建議出臺(tái)《公民參與城市治理法》，以法律而非規(guī)章、以專(zhuān)門(mén)法而非法律條文的形式，系統(tǒng)化設(shè)定公民參與城市治理的權(quán)能、步驟、時(shí)限等問(wèn)題，并整體分配城市治理各個(gè)主體間的權(quán)利義務(wù)，以落實(shí)城市治理中政策決定、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督的全過(guò)程參與。這就要求在專(zhuān)門(mén)立法的過(guò)程中，對(duì)原有部門(mén)法或各類(lèi)地方立法進(jìn)行整合，確立統(tǒng)一、清晰的標(biāo)準(zhǔn)。以城市公共安全治理為例，自然災(zāi)害、食品安全事故、安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的背景下，中央和各地方已出臺(tái)與之相關(guān)法律法規(guī)和各類(lèi)規(guī)范性文件，在專(zhuān)門(mén)立法過(guò)程中，需要從現(xiàn)有的食品安全行政法、治安行政法等法律規(guī)范中抽離公民參與部分進(jìn)行統(tǒng)一整合，以克服公民參與過(guò)程中的沖突和無(wú)序問(wèn)題。

2.細(xì)化部門(mén)行政法調(diào)控方式。

現(xiàn)有的調(diào)整方式粗略地將所有公民、法人、其他組織視為單一的行政相對(duì)人，不加區(qū)分地采取一種“統(tǒng)一管控”的模式。這就要求系統(tǒng)考量當(dāng)下城市治理所要求的多元化主體與多元化方式，采取更具針對(duì)性、細(xì)化的調(diào)整方式。因此，建議改變現(xiàn)有行政法“行政主體—行政相對(duì)人”的傳統(tǒng)格局，并細(xì)化分為“行政主體—公民”、“行政主體—法人”、“行政主體—其他社會(huì)組織”的新型模式，針對(duì)不同的調(diào)整對(duì)象進(jìn)行分別立法。

3.與其他部門(mén)法共同形成有序的法律規(guī)范體系。

部門(mén)行政法規(guī)定的公共安全、社會(huì)環(huán)境、城區(qū)規(guī)劃等內(nèi)容固然是城市治理的法律規(guī)范體系的核心，但除此之外，刑法和民法等其他部門(mén)法也應(yīng)當(dāng)配合形成完整的城市治理規(guī)范體系。例如，刑法中規(guī)定犯罪與刑罰方面的法律規(guī)范，民法中關(guān)于財(cái)產(chǎn)、人身侵權(quán)等法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)與《治安管理處罰法》共同形成緊密的保護(hù)公共安全的城市治理網(wǎng)絡(luò)。

（二）建構(gòu)公民參與行為的“權(quán)利——義務(wù)”模式

公民參與城市治理行為失序源于現(xiàn)有參與權(quán)邊界范圍不清晰，過(guò)窄或過(guò)寬地理解參與權(quán)都容易導(dǎo)致行為失序化現(xiàn)象。公民消極不參與和激進(jìn)的暴力化參與是當(dāng)下的兩種失序化情況，針對(duì)此現(xiàn)狀提出解決對(duì)策：

1.精細(xì)化設(shè)定公民參與權(quán)。

以《南京市城市治理?xiàng)l例》為例，在第十三條規(guī)定“公眾可以通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征詢(xún)、問(wèn)卷調(diào)查等多種方式參與城市治理活動(dòng)”，卻沒(méi)有具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何參與，如此泛泛條款容易讓公民產(chǎn)生“與己無(wú)關(guān)”的淡漠態(tài)度，消極不參與城市治理。因此，從本體論角度出發(fā)，分析參與權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，進(jìn)行歸納整合，依類(lèi)別確定公民參與的步驟、程序、方式，在制度層面為公民設(shè)定真正意義上的參與權(quán)，有助于改善公民的民主意識(shí)，積極參與城市治理活動(dòng)。

另一方面，政府也應(yīng)當(dāng)為改變部分公民的消極態(tài)度起到引導(dǎo)作用，登哈特提出，“行政官員負(fù)有一種幫助教育公民的責(zé)任。對(duì)公民權(quán)活動(dòng)的參與具有一種教育功能，這樣做可以幫助人們不只考慮他們自己的利益，而是考慮更加廣泛的利益，并且有助于人們認(rèn)識(shí)治理過(guò)程的復(fù)雜性?！盵10]首先，對(duì)于公民參與的消極失序行為，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公民樹(shù)立民主參與的公共利益目標(biāo)，對(duì)于民主參與中的非程序化、情緒化行為，政府要理性、客觀對(duì)待，用合理的利益表達(dá)機(jī)制等有效的方式來(lái)加以引導(dǎo)[11]；其次，政府應(yīng)首先選擇公眾接受度強(qiáng)的生活領(lǐng)域進(jìn)行參與式引導(dǎo)，跟進(jìn)治理流程，再逐步引導(dǎo)擴(kuò)展到其他城市治理領(lǐng)域。

2.設(shè)定公民參與義務(wù)和后果責(zé)任機(jī)制。

現(xiàn)有的法律規(guī)范或理論觀點(diǎn)中，多談公民參與權(quán)的擴(kuò)大與保護(hù)內(nèi)容，很少有談到參與義務(wù)問(wèn)題，這樣容易導(dǎo)致非法治、激進(jìn)、暴力的公民參與行為失序問(wèn)題。因此，需要樹(shù)立公民的參與義務(wù)意識(shí)和公民參與的規(guī)范化意識(shí)，使實(shí)踐中無(wú)序化的過(guò)激方式包含在秩序的框架之內(nèi)。這里的“義務(wù)”包含兩層意思：一是公民有義務(wù)參與城市治理；二是在參與過(guò)程中，有義務(wù)遵照相關(guān)規(guī)定合法、有序地進(jìn)行參與。例如，在法律規(guī)范層面設(shè)定公民參與的行為邊界，明確規(guī)定在參與過(guò)程中哪些行為不可為，并且設(shè)定與之相關(guān)的后果責(zé)任機(jī)制，若違反義務(wù)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)諸如罰款、拘留等懲罰措施。

（三）轉(zhuǎn)變政府與公民間關(guān)系：理念的變遷

有學(xué)者提出，改革開(kāi)放后，在立法上平衡論產(chǎn)生了積極的影響，但在行政執(zhí)法上占主導(dǎo)地位的仍然是管理論理念[12]。我國(guó)在城市治理過(guò)程中由于治理主體間利益不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的互動(dòng)失序問(wèn)題，根源在于政府與公民的關(guān)系理念未予正當(dāng)轉(zhuǎn)換。1969年，Sherry Arnstain在美國(guó)規(guī)劃師協(xié)會(huì)雜志上發(fā)表了著名的論文《市民參與的階梯》，文章的最大貢獻(xiàn)在于發(fā)現(xiàn)了一種具有8種層次的公眾參與類(lèi)型模式，按公眾參與的程度，分別為：操縱，引導(dǎo)，告知，咨詢(xún)，勸解，合作，授權(quán)，公眾控制。我國(guó)目前處于第1-4程度，即“象征主義”的參與階段，說(shuō)明雖然城市治理理論的核心價(jià)值是協(xié)商民主，但是這一目標(biāo)依然停留在價(jià)值層面，并未真正落入實(shí)踐。所以，由管理走向合作是政府與公民間關(guān)系轉(zhuǎn)變的重要步驟。阿倫特強(qiáng)調(diào)公民“行動(dòng)”的重要性，認(rèn)為公共領(lǐng)域中行動(dòng)者一可以通過(guò)溝通、討論相互了解各自的主張和利益，即使這些主張和利益是不一致的，運(yùn)用公共理性討論程序，可以將“私利”轉(zhuǎn)化為公共性目的[13]。因此，轉(zhuǎn)變政府與公民的關(guān)系，不僅僅存在于價(jià)值層面的理論構(gòu)想當(dāng)中，更要在實(shí)踐中真正達(dá)到從管理走向合作的理念變遷，這也是一個(gè)從利益相斥走向利益協(xié)調(diào)的過(guò)程，有助于增加政府與公民間的互信。在如何走向合作的具體操作，需要做到由政府先行引導(dǎo)，增加與公民間溝通，并開(kāi)通透明化渠道，讓公民認(rèn)識(shí)到自己的參與權(quán)是能夠得到正當(dāng)行使并且行之有效，從而增加其可接受性；另一方面，公民需要建立對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的信任，轉(zhuǎn)變自身在治理活動(dòng)中的地位，增加自身的實(shí)用性?xún)r(jià)值。

但是應(yīng)當(dāng)注意，這不僅僅是政策性問(wèn)題的合作理念，更是執(zhí)行性問(wèn)題的合作理念。政策性問(wèn)題的合作即公民通過(guò)論證會(huì)、表決等形式參與城市治理中重大問(wèn)題的決策，獻(xiàn)言獻(xiàn)策，與政府機(jī)關(guān)共同決定相關(guān)法律規(guī)范或者其他抽象性的城市治理項(xiàng)目的治理規(guī)則，以“協(xié)商”與“開(kāi)放”的理念貫穿政府決策的全過(guò)程，包括決策事項(xiàng)的醞釀、調(diào)研、起草、論證，直至政府常務(wù)會(huì)議討論、決策[14]，合作式?jīng)Q策方式有助于打破傳統(tǒng)公民決策中的封閉狀態(tài)，提高治理能力和水平。另一方面，也應(yīng)該注意到執(zhí)行過(guò)程中的合作理念，即讓公民參與政策執(zhí)行，與行政機(jī)關(guān)一起作為實(shí)際操作者共同進(jìn)行更有切實(shí)意義上的城市治理活動(dòng)。這樣的參與模式意味著一種更為廣泛和系統(tǒng)化的公民與政府間的合作，創(chuàng)建一種“由決策到執(zhí)行”的全方位參與治理新模式，防止公民前階段的政策參與被架空，有益于將公民參與的民主意愿和素養(yǎng)提升到一個(gè)新的階段?！?/p>