農(nóng)村居民點土地集約節(jié)約利用評價研究
——以蘭州市七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)為例

（甘肅省國土資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000）

一、研究背景

現(xiàn)階段隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的推進，建設(shè)占用大量土地已不可避免，土地供需矛盾日益突出。農(nóng)村人口減少的同時，農(nóng)村居民點面積并沒有相對應(yīng)的減少而是呈現(xiàn)增加的趨勢，這一表象說明土地節(jié)約集約研究特別是農(nóng)村居民點土地節(jié)約集約的研究非常重要。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的提出，是以專項資金形式將一部分資金用于建設(shè)新農(nóng)村、宅基地整理及農(nóng)戶改造，提高農(nóng)村宅基地集約利用率。同時對騰出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)進行異地置換。用于解決農(nóng)村宅基地閑置問題的同時，填補城市建設(shè)用地指標(biāo)缺口，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地減少和控制城市建設(shè)用地增加雙向目標(biāo)，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，土地集約節(jié)約具有現(xiàn)實意義。

二、蘭州市七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)基本情況

七里河區(qū)位于蘭州市中南部，地處蘭州近郊四區(qū)中心。東鄰城關(guān)區(qū)、榆中縣，西與西固區(qū)、臨夏州永靖縣接壤，南接定西市臨洮縣，北瀕黃河，主流線與安寧區(qū)為界。黃峪鄉(xiāng)位于七里河區(qū)西南部，距市區(qū)11km，轄區(qū)面積68.5km2，地形為隴中山地和黃土丘陵區(qū)，最高大尖山，海拔2 850m，境內(nèi)溝壑縱橫，梁峁起伏，山巒重疊，其地形以山地為主。氣候?qū)贉貛О敫珊禋夂?，區(qū)內(nèi)年平均氣溫為7.8℃，年均降雨量為464mm。

黃峪鄉(xiāng)轄王官營、尖山村、趙李家洼、魯家村、陶家溝、邵家洼村等11個行政村，主要農(nóng)作物有小麥、豆類、馬鈴薯、糜谷等。經(jīng)濟作物以百合、蔬菜、花椒為主。

圖1 七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)位置圖

（一）七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)土地利用狀況

根據(jù)2013年全國土地調(diào)查變更數(shù)據(jù)，七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)總面積7 266.03hm2，其中農(nóng)用地5 559.57hm2，建設(shè)用地374.68hm2，其他土地1 331.78hm2。

圖2 七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)土地利用現(xiàn)狀圖

表1 七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)2013年土地利用現(xiàn)狀 單位：公頃

圖3 七里河區(qū)土地利用現(xiàn)狀示意圖

（二）黃峪鄉(xiāng)農(nóng)村居民點現(xiàn)狀

七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)建設(shè)用地面積374.68hm2。其中農(nóng)村居民點為336.45hm2，人均197.69m2，占建設(shè)用地的89.8%。農(nóng)村建設(shè)用地所占比重偏大，超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，通過對黃峪鄉(xiāng)農(nóng)村居民點的土地利用現(xiàn)狀分析，總結(jié)七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)農(nóng)村居民點的特點及存在的問題。

表2 黃峪鄉(xiāng)各村農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀表

黃峪鄉(xiāng)居民點的建設(shè)雜亂無章，大多數(shù)居民點建于耕地中間，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，嚴(yán)重制約了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和進步。

根據(jù)2016年土地變更數(shù)據(jù)，全鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有11個行政村，村莊小而分散，農(nóng)村居民點建筑密度很小，村莊內(nèi)的土地的利用率低，人均居民點用地197.69m2，超出國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，建新不拆舊，宅基地閑置率高。土地利用率較低，土地浪費嚴(yán)重。

三、農(nóng)村居民點土地節(jié)約集約利用評價

（一）評價的對象和目的

1.評價對象。本文農(nóng)村居民點節(jié)約集約是以七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的6個行政村（包括拆舊區(qū)：尖山村、魯家村、王家莊村、趙李家洼村、邵家洼村；建新區(qū)：王官營村）為評價對象，以行政村為評價單元。

2.評價目的。通過對農(nóng)村居民點節(jié)約集約利用評價，計算黃峪鄉(xiāng)11個行政村農(nóng)村居民點整理前和整理后節(jié)約集約利用程度。

（二）評價目標(biāo)、原則及工作程序

1.評價目標(biāo)。第一，評價建設(shè)項目節(jié)約集約用地的程度。一方面從宏觀層面反映土地節(jié)約和集約的共性，另一方面從中觀和微觀層面進一步體現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)不同分區(qū)和不同用地類型土地節(jié)約集約的利用程度，分析建設(shè)項目節(jié)約集約用地的潛力，對建設(shè)用地項目節(jié)約集約用地程度進行評價，以促進項目各個環(huán)節(jié)的節(jié)約集約利用。確定可以挖掘的建設(shè)用地利用潛力范圍，為提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平提供現(xiàn)實依據(jù)。第二，發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目節(jié)約集約用地的規(guī)律。找出建設(shè)項目用地在空間分布、時間上演進和節(jié)約集約狀態(tài)之間的變化規(guī)律，進一步了解建設(shè)項目節(jié)約集約用地的影響因素產(chǎn)生作用的機制和在不同環(huán)境條件下各自作用大小，推動建設(shè)用地節(jié)約集約用地的研究和實踐。第三，為全面科學(xué)的節(jié)約集約用地管理和決策提供依據(jù)和技術(shù)支持。節(jié)約集約用地評價成果可為土地等行政主管部門更加及時地掌握建設(shè)項目節(jié)約集約用地的狀況、合理制定建設(shè)項目用地的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范土地節(jié)約集約利用政策法規(guī)、建立可持續(xù)的建設(shè)項目節(jié)約集約用地管理和決策體系提供依據(jù)和技術(shù)支持。

2.評價原則。一是合理利用原則。土地節(jié)約集約利用應(yīng)以合理利用為前提條件。土地集約利用就是在不影響當(dāng)前生產(chǎn)、生活對土地的需求條件下，對土地資源的最節(jié)約利用。二是綜合性原則。所選擇的評價方法和指標(biāo)必須從多方面反映土地集約利用的內(nèi)涵。指標(biāo)體系的設(shè)計必須包括反映土地合理利用和可持續(xù)利用的程度、土地投入、使用強度以及使用效率等方面的各項內(nèi)容。三是定量分析與定性分析相結(jié)合的原則。土地節(jié)約集約利用評價應(yīng)從定性分析入手，同時盡量將各類影響因素量化，避免任意性，項目范圍內(nèi)的評價可以定性分析為主，定量分析為輔。四是可操作性原則。評價方法與選用的指標(biāo)要簡單明確，易于收集，統(tǒng)計口徑一致，指標(biāo)的獨立性強，要盡量采用現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、圖件和城建及土地部門掌握的資料。五是區(qū)域性原則。各區(qū)域發(fā)展條件千差萬別，評價指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)考慮各地、各項目實際情況，具有一定的彈性和靈活性。

3.評價工作程序。本項目土地節(jié)約集約利用評價的工作程序和技術(shù)步驟見圖4：

圖4 工作程序和技術(shù)步驟

（三）評價指標(biāo)確定與計算

本文根據(jù)宅基地復(fù)墾后新增建設(shè)用地的指標(biāo)收益作為宅基地整理的間接收益，即地均指標(biāo)收益。從承載力的角度出發(fā)，宅基地集約度的提高必然體現(xiàn)在人口承載力的提高，故選擇單位宅基地面積內(nèi)的人口和戶數(shù)的承載力作為評價指標(biāo)。最后，咨詢相關(guān)專業(yè)專家意見，收集專家反饋意見進行修改，初步建立評價指標(biāo)體系。

具體指標(biāo)體系見表3。

表3 農(nóng)村居民點節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系

（四）指標(biāo)權(quán)重與標(biāo)準(zhǔn)值的確定

1.建立函數(shù)。采用線性加權(quán)法對每一個指標(biāo)權(quán)重賦以權(quán)重系數(shù)Mj，則i村的宅基地利用集約度。

k表示指標(biāo)個數(shù)，采用層次分析法計算七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)6個行政村農(nóng)村居民點節(jié)約集約利用評價指標(biāo)的權(quán)重值。

七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)6個行政村農(nóng)村居民點整理前和整理后的評價指標(biāo)原始值見表4：

表4 七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)各行政村農(nóng)村居民點整理前數(shù)據(jù)表

2.評價指標(biāo)權(quán)重確定。經(jīng)過計算，通過判斷矩陣得到農(nóng)村居民點節(jié)約集約利用評價各指標(biāo)的權(quán)重，如表5：

表5 農(nóng)村居民點節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系權(quán)重表

3.節(jié)約集約利用評價結(jié)果。根據(jù)集約評價指標(biāo)體系的權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值，計算出七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)6個行政村整理前和整理后農(nóng)村居民點節(jié)約集約度分值，見表6：

表6 黃峪鄉(xiāng)農(nóng)村居民點節(jié)約集約利用評價結(jié)果

（五）評價結(jié)果分析

根據(jù)農(nóng)村居民點節(jié)約集約利用評價結(jié)果，分析農(nóng)村居民點整理之前黃峪鄉(xiāng)各村宅基地節(jié)約集約利用程度平均值0.22，集約度最小值0.02，集約度最大值為0.43，各行政村在農(nóng)村居民點整理前普遍處于低度利用狀態(tài)。經(jīng)過農(nóng)村居民點整理后，6個行政村節(jié)約集約利用程度平均值為0.65，集約度最小值0.56，集約值最大值0.75。結(jié)果表明通過農(nóng)村居民點整理，七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)節(jié)約集約利用程度得到普遍提高。

四、農(nóng)村居民點土地集約利用的對策和建議

根據(jù)七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)的實際情況和集約利用評價的結(jié)果，針對七里河區(qū)黃峪鄉(xiāng)土地集約利用，提出以下對策和建議：

（一）強調(diào)規(guī)劃對農(nóng)村各業(yè)用地的科學(xué)引導(dǎo)作用

土地利用總體規(guī)劃是優(yōu)化配置土地資源，協(xié)調(diào)各業(yè)各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序的手段，是實行土地用途管制、保障產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要依據(jù)。優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地并充分考慮農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、布局分散的特點，給予地方一定的彈性空間，預(yù)留指標(biāo)用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)，使農(nóng)村形成生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田集中連片、村莊集約緊湊的田園景觀風(fēng)貌。

（二）廣泛開展政府宣傳工作

充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、電視、報紙等新聞媒體及新興媒體作用，針對黃峪鄉(xiāng)近些年發(fā)展歷程和取得成效，加大宣傳力度，大力宣傳黃峪鄉(xiāng)一系列巨大變化及建設(shè)方針、政策、措施、辦法等，通過多途徑、多層次宣傳教育，形成強大的發(fā)展聲勢和廣泛共識，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。進一步統(tǒng)一認識，按照專業(yè)化、社會化和模塊化思路，將鄉(xiāng)村振興的工作進行任務(wù)分解，廣泛動員社會各界力量積極參與，形成鄉(xiāng)村振興的強大合力。