建立公共基金，探索國企改革新思路

國有企業(yè)的根本問題在于政企不分，這一點幾十年如一日，沒有任何改變。但是今日研究國企改革，必須結(jié)合金融危機的基本經(jīng)驗，即，公共財政的基礎(chǔ)必須穩(wěn)健，行之有效的辦法是政府長期、合理、有效地分散持股。因此，國企改革必須探索新思路。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，對很多題目的研究是經(jīng)久不衰的。在中國，國有企業(yè)改革，很不幸，也淪為了這類話題。我自己在上個世紀(jì)80年代末讀博士期間，以及學(xué)術(shù)生涯的起步階段，研究的重點就是國有企業(yè)改革，曾先后多次參與組織對近千家國有企業(yè)的調(diào)研，以仔細(xì)分析國有企業(yè)的病癥以及各種改革措施的效果。

那個時代，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界有大量關(guān)于國有企業(yè)改革的爭論，記得美國匹茲堡大學(xué)的羅斯基教授（Thomas G. Rawski）、加州大學(xué)圣地亞哥分校的諾頓教授（Barry Naughton）等學(xué)者曾堅定認(rèn)為當(dāng)時國企改革大獲成功，而我們一批剛從哈佛大學(xué)畢業(yè)的、深受科爾奈教授（Janos Kornai）影響的學(xué)者持相反觀點，爭論最后集中到了企業(yè)效率的測度問題。當(dāng)時我們的一篇文章論證，國有企業(yè)的效率不能用全要素生產(chǎn)效率（TFP）這個生產(chǎn)力指標(biāo)來衡量，因為其行為不是純粹的利潤極大化，所以往往是市場效率越高，產(chǎn)量提高越快，經(jīng)濟(jì)效率越低。很不幸，至今為止大部分同行還沒意識到這一點，仍然認(rèn)為TFP是衡量企業(yè)效率的最終指標(biāo)。當(dāng)時的爭論特別激烈，也產(chǎn)生不少經(jīng)濟(jì)學(xué)智慧的火花，這一點還是值得懷念的。如今中國經(jīng)濟(jì)的走勢舉世矚目，而我們的辯論對手似乎英雄遲暮，也令人感慨。

到了本世紀(jì)初，國有企業(yè)的利潤率逐步改善，很多同行以為國有企業(yè)改革的話題會逐步淡出研究領(lǐng)域。但事與愿違，今天，在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整中，它又成為經(jīng)濟(jì)改革中的一個課題。國有企業(yè)如何改革？首先，應(yīng)從國有企業(yè)的病癥以及病根開始分析。

國有企業(yè)運行的主要病狀

國有企業(yè)運行的主要病狀諸多，總結(jié)起來有兩個。

一是經(jīng)濟(jì)效益的問題。經(jīng)濟(jì)效益不同于商業(yè)盈利，它不僅考察收益，也計算投入。國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低，在上世紀(jì)90年代表現(xiàn)為大規(guī)模的虧損（盡管稅收+利潤總額始終為正），而今天略有不同。今天，大多數(shù)國有企業(yè)從賬面上看是盈利的，非金融業(yè)的國有企業(yè)一年的盈利在1萬億元左右，金融業(yè)國企的盈利大數(shù)也是1萬億元，一共約占GDP的4%。但這種大規(guī)模盈利背后的經(jīng)濟(jì)效益卻經(jīng)不起推敲，也不等于其經(jīng)濟(jì)效益高。和國有企業(yè)所占用的資金和社會資源相比，其盈利是不盡如人意的。據(jù)中歐商學(xué)院副院長、會計學(xué)教授許定波的計算，2007到2011年，A股上市公司中，中央國企的平均資金回報率（ROA）為3.55%，地方國企為3.66%，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民營企業(yè)5.68%的資金回報率水平。

國有企業(yè)病癥的第二個表現(xiàn)，就是往往不按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則辦事，干擾市場經(jīng)濟(jì)運行，這尤其表現(xiàn)在一些壟斷部門的企業(yè)身上。它們往往可以通過游說來改變市場經(jīng)濟(jì)的運行規(guī)則，在很大程度上影響中國經(jīng)濟(jì)效率的提高。最讓人詬病的就是國有企業(yè)盈利而不分紅，在很大程度上導(dǎo)致了中國經(jīng)濟(jì)高投資、低消費的格局，拖了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的后腿。金融危機前，筆者作過相應(yīng)的研究，發(fā)現(xiàn)中國一半以上的固定資產(chǎn)投資來源，是企業(yè)的未分配利潤。最近，清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心又對這一數(shù)據(jù)進(jìn)行了更新，發(fā)現(xiàn)金融危機后這一趨勢不僅沒有下降，反而有所上升。

國有企業(yè)運行的病根

從上個世紀(jì)80年代末開始，筆者就開始進(jìn)行國有企業(yè)的研究，現(xiàn)在回過頭來看，當(dāng)時研究的基本結(jié)論仍然是成立的?？梢哉f，幾十年如一日，國有企業(yè)問題的本質(zhì)并未改變。

國有企業(yè)的病根在于政企不分。國有企業(yè)本身既是政府機構(gòu)，又有企業(yè)的身份，其高層管理人員往往都是政府直接任命的，而這部分官員的職業(yè)生涯，往往又和政府緊密結(jié)合在一起，他們的行為目標(biāo)往往是在仕途上有所發(fā)展，這就是國有企業(yè)的根本問題。由于這一弊病，國有企業(yè)的經(jīng)理才不可能也不愿意完全按市場經(jīng)濟(jì)的原則辦事。固然，在一定場合下，國有企業(yè)由于具有政治性，可以穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，可以在宏觀經(jīng)濟(jì)極為困難的條件下穩(wěn)定就業(yè)，但它犧牲的是企業(yè)的效率，帶來的也是國有企業(yè)不完全按市場規(guī)律辦事這么一個結(jié)局。

制度創(chuàng)新，厘清政企關(guān)系，

從本質(zhì)上推動國企改革

新時代的國有企業(yè)改革必須有新的大思路，而不是意識形態(tài)化的口號，粗暴地把國企一賣了之，一分了之。在經(jīng)歷全球金融危機之后，這是筆者認(rèn)為特別需要強調(diào)的一點。

金融危機以及歐債危機的基本經(jīng)驗是，一個經(jīng)濟(jì)體要具備一定的抵抗經(jīng)濟(jì)波動的能力，其公共財政必須要有一定的儲備。美國、歐洲大部分國家以及日本之所以落入今天的困境，一個基本原因，盡管也許不是唯一原因，就是它們的公共財政在經(jīng)濟(jì)周期的高點儲備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。這種公共財政儲備最重要的一條，就是政府必須要持有一定的資產(chǎn)，而國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)該成為政府財政儲備的一大支柱。挪威、智利、香港特區(qū)、新加坡都是正面的例子。但是，國有經(jīng)濟(jì)并不等于國有企業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是通過國家持有相當(dāng)?shù)母鞣N企業(yè)的股份來實現(xiàn)的。

國有企業(yè)改革的大思路是什么？時至今日，中國市場經(jīng)濟(jì)的基本格局已經(jīng)形成，在這種情況下，是通過制度創(chuàng)新，大刀闊斧地減持國有企業(yè)股份，以此厘清政企關(guān)系，同時分散購買部分非國有股份，持有一部分社會公共企業(yè)（包括國有企業(yè)）的股份，以此夯實公共財政基礎(chǔ)，提升宏觀調(diào)控能力。

具體說來，第一，借鑒挪威、新加坡、香港等經(jīng)濟(jì)體的國有經(jīng)濟(jì)運營管理辦法，由中央與地方政府分別成立若干獨立于政府的公共基金，這些基金持有國有企業(yè)的股份，按照現(xiàn)代公司制度參與企業(yè)的治理，而這些國有基金也可以投資于非國有經(jīng)濟(jì)。

第二，此后，這些公共基金逐步從現(xiàn)行國有企業(yè)的股份中撤資，使其持有的國有企業(yè)股份比重大幅度下降，同時在國有企業(yè)中引進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)，在股權(quán)方面實現(xiàn)民進(jìn)國退。

第三，公共基金的運行機制要定期向全社會公布，其經(jīng)營利潤要上交給相應(yīng)的政府財政，成為各級政府公共財政的一部分。公共基金彼此競爭，相對業(yè)績公開透明。

第四，對于壟斷性行業(yè)，必須要引入新的企業(yè)，形成一定的競爭性格局。在現(xiàn)實生活中，像經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中所說的自然壟斷的領(lǐng)域，是極其少的，甚至根本不存在，即便像自來水、電網(wǎng)等等所謂自然壟斷的行業(yè)，往往也只是教科書概念化的迷信，現(xiàn)實中完全可以在這些領(lǐng)域建立數(shù)家相互有一定競爭關(guān)系的機構(gòu)，讓它們彼此互相競爭，類似于中國移動、中國電信、中國聯(lián)通的競爭局面。

通過這種國有企業(yè)的市場化改革，當(dāng)前國有企業(yè)政企不分的病根將會在很大程度上解決，國有企業(yè)的行為也將改變，公共財政的基礎(chǔ)將得以鞏固，整個中國經(jīng)濟(jì)的活力將會上升一個臺階。