淺析通過建立集體土地專用市場治理“小產(chǎn)權(quán)房”問題

邵陽

摘要：近年來，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)已經(jīng)的受到嚴(yán)格的限制，但是目前我國仍存在大量的存量小產(chǎn)權(quán)房，其產(chǎn)生及存在的根本原因在于我國土地市場供給側(cè)與需求側(cè)的不平衡。我國施行二元土地所有制，但是只有國有土地可以進(jìn)行市場交易，這使得大批資金不足的住房剛需人群轉(zhuǎn)向購買在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。但是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和交易均屬于違法，購買者的權(quán)益無法得到法律保障，容易引發(fā)糾紛。我國目前小產(chǎn)權(quán)房存量巨大，有效的治理將助力我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會的長治久安。本文將探索建立集體土地專用市場會引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房問題的健康解決。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；房地產(chǎn)市場；治理

1、政府治理小產(chǎn)權(quán)房的原因

小產(chǎn)權(quán)房不是法律概念，是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂，專指在農(nóng)村集體土地上違法或者違規(guī)建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由縣級及以上國家房管部門頒發(fā)，該類房沒有國家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證，購房合同在國土房管局不會給予備案。所謂產(chǎn)權(quán)證亦不是真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。小產(chǎn)權(quán)房在法律上是一種特殊的不完全產(chǎn)權(quán)房。目前，政府大力治理小產(chǎn)權(quán)房問題的原因主要在于小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)程序違法，所以不能取得房產(chǎn)證，也不能在正規(guī)的商品房市場交易，并且現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房交易過程長期游離于政府監(jiān)管之外，造成了很多糾紛，擾亂了房地產(chǎn)市場。此外，農(nóng)村土地是集體土地，集體不是一定不變的，這樣購房者和農(nóng)民的權(quán)益就無法得到保障。還有一個重要的原因在于小產(chǎn)權(quán)房大多位于城中村和城市近郊，都是城市發(fā)展及改造的重要地段。這樣的區(qū)位如果任由農(nóng)村集體或開發(fā)商隨意建設(shè)，將會影響城市整體的發(fā)展規(guī)劃。由此可見，有效的治理小產(chǎn)權(quán)房對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市化建設(shè)意義重大。

2、建立集體土地及小產(chǎn)權(quán)房專用市場原因

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生有其深刻的經(jīng)濟(jì)、社會和政策制度背景。雖然其形式違法，但是在緩解我國買房難的問題上，不能否認(rèn)其作出的積極作用。

從經(jīng)濟(jì)方面來看，小產(chǎn)權(quán)房為滿足無力購買商品房而有住房需求的人提供了一種選擇，為外出務(wù)工人員承租住房提供了一種選擇，也為偏好城市郊區(qū)居住環(huán)境的人們提供了一種選擇，更為一些具有生產(chǎn)性功能的經(jīng)濟(jì)活動提供了必要的場所。

從社會影響來看，隨著城市化的推進(jìn)以及住房市場化改革的深入，越來越多流動人口由于收入原因和居住質(zhì)量原因選擇購買小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房使得一些沒有高收入、處于起步階段的人才得以安居中心城市，為城市的發(fā)展奠定了人才基礎(chǔ)；同時也使得城市中一些低收入人群得意買的起住房，間接提升了人民生生活質(zhì)量，從而維護(hù)了社會穩(wěn)定。

從法律方面來看，《憲法》、《民法通則》和《物權(quán)法》規(guī)定集體享有所有權(quán)。而在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律卻剝奪了集體對其土地的處分權(quán)。從這個意義上講，集體土地的所有權(quán)是不完整的，所以我們應(yīng)該尊重其存在的客觀實際，完善法律，引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房成為完整的法律概念，并且依法形成市場，

3、建立我國一級乙型市場——集體土地專用市場

將我國現(xiàn)有的一元土地一級市場發(fā)展成二元的土地一級市場，國有土地的出讓與劃撥為一級甲市場，集體所有土地的出讓為一級乙市場。乙市場的出讓土地為已經(jīng)建成小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)村宅基地，以及其他經(jīng)縣級以上房管部門批準(zhǔn)建設(shè)的農(nóng)村宅基地。進(jìn)入乙市場的集體所有土地必須遵守以下規(guī)定：首先，入市階段其土地必須為合法的宅基地，不能占用耕地或其他用途的農(nóng)用地，并且土地所屬的村集體必須到國家土地房管部門進(jìn)行登記，經(jīng)過登記的土地，政府向村集體頒發(fā)乙市場交易的相關(guān)準(zhǔn)入證書，登記的同時村集體對于土地的處分權(quán)自動凍結(jié)，凍結(jié)期限為登記次日起70年。其次，對合格進(jìn)入乙型市場的集體土地出讓交易時進(jìn)行限制，主要限制建設(shè)類型必須為住宅，在地價方面可以采用限地價的方法。

4、建立我國二級乙型市場——小產(chǎn)權(quán)房專用市場

將我國現(xiàn)有的一元土地二級市場發(fā)展成二元的土地二級市場，國有建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押為二級甲市場；集體所有建設(shè)用地的的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押二級乙市場。二級乙市場使用權(quán)的形式就是合法入市的集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，二級乙市場也如同一級乙市場那樣，通過引用二級甲市場的相關(guān)辦法再加上限制，起到其調(diào)節(jié)治理的目的。首先，進(jìn)入二級乙市場的住宅必須為已登記進(jìn)入土地一級乙市場的土地上建設(shè)的住宅，并且住宅的所有者也需要到國家房管部門進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的入市登記，登記后為業(yè)主頒發(fā)乙型房產(chǎn)證。乙型產(chǎn)權(quán)房在受到相關(guān)法律制度保護(hù)的同時必須執(zhí)行乙型市場運(yùn)行的相關(guān)規(guī)定，在制度允許范圍內(nèi)交易。國家應(yīng)該向變更登記的業(yè)主征收相關(guān)的稅費(fèi)，但是為了鼓勵大家登記，對于在規(guī)定期限內(nèi)辦理的業(yè)主可以進(jìn)行減免。其次，所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租聘和抵押是二級乙市場限定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須謹(jǐn)慎嚴(yán)格的作出科學(xué)化的限定。例如，可以采取限定交易對象的方式，讓乙型產(chǎn)權(quán)房真正為住房剛需人權(quán)所用。最后，乙型產(chǎn)權(quán)房在70年到期后土地已被征收則應(yīng)該根據(jù)當(dāng)時國家對于國有土地使用權(quán)延長的處理辦法統(tǒng)一辦理，并且需要補(bǔ)交一定的產(chǎn)權(quán)變更差價。

5、對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分化處理

通過建立一、二級乙市場，已經(jīng)將小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分化，那些實在危害公眾利益、違反法律建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為少數(shù)群體。這時，國家可以對這類小產(chǎn)權(quán)房出重拳進(jìn)行整治，在保障人民利益的基礎(chǔ)上對這類小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行拆除等處理，由于這類型小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為少數(shù)群體，并且其他原小產(chǎn)權(quán)房乙變更為乙型產(chǎn)權(quán)房，受到法律的保護(hù)，所以對這類小產(chǎn)權(quán)過房的處理不會造成大的社會問題。但是處理必須以保障民生為前提，具體的實施辦法，可以根據(jù)一、二級乙市場實施后進(jìn)行設(shè)計。

本文只是對小產(chǎn)權(quán)房治理表達(dá)作者個人的見解，科學(xué)的、有效的制度需要更加復(fù)雜、嚴(yán)密的設(shè)計以及試點實踐的驗證。本文薄見，還望讀者多提出寶貴意見。

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