政府鄰避沖突治理中價(jià)值選擇困境與化解

伍玉振　昌業(yè)云

摘 要：當(dāng)前，鄰避沖突事件已成為城市社會(huì)面臨的比較緊迫的顯性穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)之一。絕大多數(shù)鄰避設(shè)施都具有公共服務(wù)屬性或重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活存在著密切的聯(lián)系，這使鄰避沖突事件的發(fā)生不可能僅局限于單一的環(huán)境議題或技術(shù)性難題，其影響必然擴(kuò)及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化諸層面，對(duì)社會(huì)公共利益形成阻滯。為適應(yīng)新時(shí)代國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的需要，政府在鄰避沖突治理中應(yīng)格外關(guān)注公共利益和公眾的價(jià)值訴求，突出包容性和開(kāi)放性，吸納社會(huì)第三方力量的參與；完善協(xié)同機(jī)制，增進(jìn)政府與公眾間的相互信任與合作等。

關(guān) 鍵 詞： 鄰避沖突；價(jià)值選擇；政府治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）06-0034-08

收稿日期：2018-02-22

作者簡(jiǎn)介：伍玉振（1983—），男，河南臺(tái)前人，中共濟(jì)南市委黨校（濟(jì)南市行政學(xué)院）公共管理教研部講師，博士，研究方向?yàn)檎卫?；昌業(yè)云（1965—），女，山東齊河人，中共濟(jì)南市委黨校（濟(jì)南市行政學(xué)院）公共管理教研部副主任，教授，研究方向?yàn)檎卫怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系山東省黨校系統(tǒng)黨的十九大精神重點(diǎn)專項(xiàng)課題“構(gòu)建新型環(huán)境治理體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：201711026；全國(guó)行政學(xué)院科研合作課題“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)公共性的偏離與保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17KYHZ0120。

一、政府鄰避沖突治理文獻(xiàn)研究綜述

“鄰避”一詞由美國(guó)學(xué)者奧黑爾于1977年首次提出。他在研究城市化問(wèn)題時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些公共設(shè)施建設(shè)會(huì)對(duì)附近居民的身體健康、生活環(huán)境和資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估等帶來(lái)諸多負(fù)面影響，從而引發(fā)不同程度的地方性沖突，形成群體和空間的鄰避對(duì)抗效應(yīng)。[1]近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速以及公眾環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，一些城市的鄰避設(shè)施建設(shè)也開(kāi)始遭到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)，由此帶來(lái)“不要建在我家后院”[2]的抗議活動(dòng)不斷增多。

國(guó)外對(duì)城市發(fā)展中鄰避問(wèn)題的研究主要集中于鄰避沖突產(chǎn)生的原因、特征以及處置方法等。包普爾認(rèn)為，當(dāng)鄰避設(shè)施所帶有的負(fù)外部性對(duì)人們的環(huán)境質(zhì)量、身體健康、經(jīng)濟(jì)財(cái)富乃至生命安全帶來(lái)威脅時(shí)，社區(qū)居民就會(huì)反對(duì)在附近建設(shè)該類設(shè)施，并產(chǎn)生“地方不欲的土地使用”。[3]弗瑞等學(xué)者借用公共產(chǎn)品理論進(jìn)行分析后認(rèn)為，鄰避設(shè)施是一個(gè)公共善和個(gè)人惡的混合體，利益的不可分割性和不均衡分配性導(dǎo)致社區(qū)居民強(qiáng)烈地反對(duì)將它建造在他們周邊。[4]個(gè)別學(xué)者在探究鄰避沖突產(chǎn)生的邏輯緣由時(shí)還發(fā)現(xiàn)，來(lái)自于平等地參與、公平地被關(guān)心、風(fēng)險(xiǎn)分配正義性等社會(huì)價(jià)值層面的因素也是重要致因。如戴維斯和萊斯特從社會(huì)心理學(xué)視角認(rèn)為，鄰避沖突是附近社區(qū)居民出于文化禁忌和偏見(jiàn)的影響而產(chǎn)生的情緒化，甚至是固執(zhí)地反對(duì)那些他們認(rèn)為將會(huì)導(dǎo)致負(fù)面影響的鄰避設(shè)施的活動(dòng)。[5]享特等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，公眾出于維護(hù)和保障自身的環(huán)境權(quán)利，對(duì)政府鄰避設(shè)施建設(shè)中的封閉型決策模式極其反感和不信任，存在著阻礙政策實(shí)施的行動(dòng)傾向。[6]

在國(guó)內(nèi)，學(xué)者們主要結(jié)合不同的案例，集中于鄰避沖突的起因、特征、規(guī)模、應(yīng)急措施等方面進(jìn)行研究。崔晶通過(guò)實(shí)證研究認(rèn)為，國(guó)內(nèi)鄰避抗?fàn)幵诜绞缴祥_(kāi)始從最初的“散步”轉(zhuǎn)向“邊緣性暴力”，抗?fàn)幍念l率也不斷增強(qiáng)。[7]洪鴻智認(rèn)為，“鄰避”的發(fā)生主要基于潛在威脅生活品質(zhì)與財(cái)產(chǎn)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)因素考量。[8]鄰避沖突作為一種基于公共決策而引發(fā)的部分群體與政府、企業(yè)之間的利益沖突，屬于社會(huì)沖突的一部分。[9]王佃利等通過(guò)對(duì)鄰避沖突的屬性和基本特征分析認(rèn)為，我國(guó)鄰避沖突更多地表現(xiàn)為“議題單一型”或“目標(biāo)單一型”，即公眾關(guān)注的焦點(diǎn)在于鄰避設(shè)施本身，而諸如政府環(huán)保信息公開(kāi)、政府公信力等則為非顯著性相關(guān)因素。[10]關(guān)于鄰避沖突的化解方面，廖秋子認(rèn)為，政府應(yīng)從權(quán)力“嵌入性”和“證成性”兩個(gè)核心維度，推動(dòng)社會(huì)管理模式由管控向參與轉(zhuǎn)變。[11]杜健勛則從社會(huì)良性互動(dòng)的視角認(rèn)為，政府要注意對(duì)公眾意見(jiàn)的聽(tīng)取，加強(qiáng)對(duì)技術(shù)的精細(xì)掌握，防止因信息傳遞的異化或不暢而引發(fā)鄰避沖突。[12]

總體而言，當(dāng)前中外學(xué)術(shù)界主要圍繞鄰避沖突中的經(jīng)濟(jì)損益不均衡、公眾參與不足、鄰避信息傳遞異化、技術(shù)發(fā)展制約和政府決策模式封閉等議題展開(kāi)研究，只有較少研究成果涉及到更為深層次的多元價(jià)值選擇、意識(shí)沖突層面，即相關(guān)利益主體對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)分配傳統(tǒng)規(guī)則認(rèn)同的分裂與對(duì)抗。因此，本文將深入鄰避沖突生成機(jī)理和事件誘發(fā)演變的背后，由單純地關(guān)注經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益向關(guān)注社會(huì)正義和社會(huì)公共價(jià)值轉(zhuǎn)向，以更好地推動(dòng)政府決策部門(mén)完善風(fēng)險(xiǎn)管理程序，提升風(fēng)險(xiǎn)處置能力。

二、政府鄰避沖突治理中多元價(jià)值沖突之困境

現(xiàn)代社會(huì)沖突普遍表現(xiàn)為一種政治和經(jīng)濟(jì)、公眾權(quán)益和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的對(duì)抗。[13]鄰避沖突發(fā)生后，政府面對(duì)的不僅僅是環(huán)保技術(shù)問(wèn)題或經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償問(wèn)題，它還會(huì)連帶引發(fā)諸多不可預(yù)知的后續(xù)政治影響和社會(huì)多元價(jià)值沖突問(wèn)題。

（一）多元利益主體價(jià)值認(rèn)同不一的困境

在特定的抗?fàn)巿?chǎng)域中，行動(dòng)參與者所秉持的價(jià)值觀念會(huì)直接影響其對(duì)某一事件的定性，并將直接左右行動(dòng)者的情感激發(fā)和態(tài)度醞釀。[14]通過(guò)分析我國(guó)發(fā)生的絕大多數(shù)鄰避沖突會(huì)發(fā)現(xiàn)，作為直接利益相關(guān)者的政府、營(yíng)運(yùn)企業(yè)和公眾在其間各持有不同的價(jià)值立場(chǎng)，表現(xiàn)出基于價(jià)值認(rèn)同不一的觀念沖突或利益沖突。在政府方面，因?yàn)猷彵茉O(shè)施具有公共服務(wù)屬性或者重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性，無(wú)論是基于政績(jī)考慮還是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都會(huì)極力推動(dòng)鄰避設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。對(duì)營(yíng)運(yùn)鄰避設(shè)施的企業(yè)而言，擔(dān)負(fù)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任是企業(yè)贏得長(zhǎng)久發(fā)展的重要選項(xiàng)，并且大多數(shù)鄰避設(shè)施具有一定的公共性和公益性，但企業(yè)的生產(chǎn)成本、經(jīng)濟(jì)收益仍然是其考慮的首要問(wèn)題和核心問(wèn)題。企業(yè)在考慮成本收益的時(shí)候更為注重核算表面性的經(jīng)濟(jì)投入與產(chǎn)出，很少核算鄰避設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的安全事故、群體性上訪等不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)成本，“逐利避險(xiǎn)”的傾向明顯。而在鄰避設(shè)施附近居民看來(lái)，鄰避設(shè)施本身所包含的成本收益不均衡分配已使他們從項(xiàng)目中獲益有限且不確定，但面臨的風(fēng)險(xiǎn)值是高度而真實(shí)存在的。尤其是近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，居民自利意識(shí)和社區(qū)共同體意識(shí)越發(fā)強(qiáng)烈，在權(quán)衡經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的益損關(guān)系時(shí)開(kāi)始更多地傾向于后者，增加了“環(huán)境保護(hù)”的權(quán)重，普遍表現(xiàn)出強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和對(duì)優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境的追求。所以，當(dāng)居民聽(tīng)到自己居住附近要建設(shè)鄰避設(shè)施時(shí)，普遍表現(xiàn)出一定程度的厭惡感和抵觸情緒?？傊?，每一個(gè)鄰避抗?fàn)巿?chǎng)域中都雜糅著來(lái)自于政府、企業(yè)和公眾間的行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和環(huán)保等多種因素之爭(zhēng)，體現(xiàn)著各方價(jià)值觀念和立場(chǎng)的難以協(xié)調(diào)性。

（二）鄰避風(fēng)險(xiǎn)協(xié)商中政府行政決策壟斷的困境

陳玲和李利利通過(guò)分析鄰避項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)機(jī)制發(fā)現(xiàn)，政府在鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)中存在著行政決策壟斷、處置過(guò)程割裂與破碎化等問(wèn)題。[15]雖然鄰避項(xiàng)目背后都蘊(yùn)含著難以預(yù)知的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而牽連著鄰避設(shè)施附近居民的“神經(jīng)”，但受制于當(dāng)前社會(huì)制度的局限性，公眾參與公共決策的路徑還不夠暢通。因?yàn)閾?dān)心公眾反對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)，一些地方政府、專家和營(yíng)運(yùn)企業(yè)會(huì)選擇在小范圍項(xiàng)目調(diào)研和技術(shù)分析基礎(chǔ)上進(jìn)行單向度的公共決策。由于缺少公眾的參與，鄰避設(shè)施規(guī)劃階段就不能有效地聽(tīng)到公眾的聲音和意見(jiàn)。這種參與主體單一的封閉半封閉決策模式很可能會(huì)形成以犧牲附近居民利益來(lái)成就社會(huì)發(fā)展和城市福祉的局面，導(dǎo)致鄰避設(shè)施不均衡分配的負(fù)效應(yīng)被放大，加深鄰避設(shè)施所在地居民的不滿情緒。而當(dāng)鄰避沖突發(fā)生后，政府在行政化邏輯的運(yùn)作下往往將其迅速地定性為“影響穩(wěn)定”的突發(fā)性公共事件，借助于輿論工具和掌控的信息資源向公眾進(jìn)行“風(fēng)險(xiǎn)釋疑”或“風(fēng)險(xiǎn)教育”，將理應(yīng)雙向平等的風(fēng)險(xiǎn)溝通又變成了單向的風(fēng)險(xiǎn)可接受性答疑。如果事態(tài)發(fā)展不是按照預(yù)想的軌跡進(jìn)行，超出可控范圍時(shí)，政府又會(huì)竭盡全力“息事寧人”或“抹平事態(tài)”，表現(xiàn)為被動(dòng)式接受和采納公眾的意見(jiàn)。[16]如在廈門(mén)、大連、啟東、什郁、杭州、廣東等地發(fā)生的鄰避沖突，都是以政府基于居民群體性抗議加劇而匆匆宣布項(xiàng)目停建或移址。這種主要由政府行政化邏輯進(jìn)行主導(dǎo)，而不是基于相關(guān)利益主體公平博弈和裁斷的結(jié)果，既容易引發(fā)抗議活動(dòng)擾亂正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，又不利于鄰避沖突的根本性解決。正如邱敬斌和賴世剛所言，鄰避沖突中政府與公眾之間類似于囚徒困境，[17]如果雙方不進(jìn)行對(duì)話協(xié)商，不經(jīng)由正常的利益博弈，完全依賴于政府的行政權(quán)力單方面運(yùn)作，結(jié)果必然導(dǎo)致“兩敗俱傷”。

（三）風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞異化與技術(shù)發(fā)展制約的困境

鄰避設(shè)施是否存在風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)分配如何？政府、專家與公眾之間由于工作環(huán)境、知識(shí)儲(chǔ)備等因素的影響導(dǎo)致認(rèn)知偏差，在經(jīng)過(guò)層層的鄰避信息傳遞失真和擴(kuò)散變異之后更會(huì)加重這種判斷上的分歧。在現(xiàn)行的鄰避沖突治理中，政府和營(yíng)運(yùn)企業(yè)會(huì)對(duì)鄰避信息的發(fā)布、傳遞進(jìn)行嚴(yán)格控制和審查，通常只是公開(kāi)鄰避設(shè)施某些可控的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，有意忽略其它難以預(yù)測(cè)、難以預(yù)防的安全事故危害，尤其是對(duì)于人體健康比較敏感的鄰避信息，普通公眾更是難以獲取。如果經(jīng)過(guò)授權(quán)發(fā)布的鄰避信息受到媒體或公眾質(zhì)詢時(shí)，政府會(huì)以經(jīng)過(guò)專家的科學(xué)論證或發(fā)改委、環(huán)保局、規(guī)劃局等行政部門(mén)的權(quán)威性批復(fù)來(lái)“釋疑”。因此，公眾對(duì)于鄰避設(shè)施潛在風(fēng)險(xiǎn)的判斷主要來(lái)源于自身的主觀認(rèn)知，其中不可避免地會(huì)受到一些謠言和傳聞的影響，使他們對(duì)鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、危害概率以及如何避免風(fēng)險(xiǎn)威脅等問(wèn)題存在著“以偏概全”的可能。現(xiàn)實(shí)中，雖然絕大多數(shù)的鄰避設(shè)施都具有法律程序上要求的環(huán)評(píng)報(bào)告，但還有少數(shù)鄰避設(shè)施是出于必須的例行審批手續(xù)，存在著內(nèi)部使用而對(duì)外不完全公開(kāi)的現(xiàn)象。其中，一些環(huán)評(píng)報(bào)告僅提供技術(shù)層面上的評(píng)價(jià)，缺少公眾參與環(huán)節(jié)的指數(shù)報(bào)告。鄰避設(shè)施建設(shè)中政府與公眾之間信息如果不能實(shí)現(xiàn)共享，那么風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)就難以達(dá)成，必然滋生信息落差與信任危機(jī)，進(jìn)而影響到后續(xù)鄰避抗?fàn)幮袨榈睦硇猿潭?。此外，由于大多?shù)鄰避設(shè)施涉及的是一些技術(shù)相對(duì)復(fù)雜并具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前瞻性的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，因此鄰避風(fēng)險(xiǎn)分配中還存在著技術(shù)不確定性和技術(shù)發(fā)展制約的問(wèn)題。通常鄰避風(fēng)險(xiǎn)管理包含安全風(fēng)險(xiǎn)分析、環(huán)境影響評(píng)估和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等環(huán)節(jié)，這些分析和評(píng)估無(wú)一例外地都需要復(fù)雜的數(shù)據(jù)研判以及技術(shù)專家的參與。政府在遇到這類鄰避設(shè)施技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)處理難題時(shí)，經(jīng)常表現(xiàn)出“專家優(yōu)先偏好”的立場(chǎng)，由專家來(lái)預(yù)判和主導(dǎo)政策制定。但是這類具有高技術(shù)性和前瞻性鄰避設(shè)施建設(shè)所帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)性、不可預(yù)測(cè)性、嚴(yán)重后果的時(shí)間滯后性、因果鏈條的難以證明性等[18]問(wèn)題，在現(xiàn)行科技發(fā)展條件下如果完全依賴于專家的技術(shù)判斷，也必然存在著較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（四）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社區(qū)內(nèi)生共同體意識(shí)增長(zhǎng)的困境

目前，相比于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府重視環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境問(wèn)題的動(dòng)力和壓力明顯不足。城市生態(tài)資源、環(huán)境容量、公眾健康指數(shù)等事項(xiàng)經(jīng)常處于一些地方政府行政履職的次要位置考慮，他們?yōu)榱送瓿赡甓冉?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)和招商引資任務(wù)，會(huì)選擇降低企業(yè)入駐的環(huán)保門(mén)檻等措施。尤其是當(dāng)?shù)胤秸龅劫N有公共利益或重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益標(biāo)簽的鄰避項(xiàng)目時(shí)，更是會(huì)不遺余力地去推動(dòng)。比如廈門(mén)和寧波的PX項(xiàng)目、什郁的鋁銅項(xiàng)目都是能夠很快地拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、增加地方稅收的項(xiàng)目，而江蘇啟東的“大型工業(yè)達(dá)標(biāo)水排海基礎(chǔ)工程”更是引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)來(lái)改造保護(hù)淡水資源的綜合提升項(xiàng)目。這使地方政府推動(dòng)其在當(dāng)?shù)亻_(kāi)工建設(shè)具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，并可能在環(huán)保評(píng)估、設(shè)施選址等方面提供必要的“快速通道”幫助。[19]雖然，在中央政府的環(huán)保問(wèn)責(zé)機(jī)制推動(dòng)下，地方政府普遍提高了環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，開(kāi)始重視環(huán)境問(wèn)題，但不可否認(rèn)，個(gè)別地方政府仍受原有以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的“晉升錦標(biāo)賽”[20]慣性影響，對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作重要性的認(rèn)識(shí)還需強(qiáng)化。

鄰避設(shè)施建設(shè)中所產(chǎn)生的環(huán)境利益表達(dá)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配抗議活動(dòng)頻發(fā)，還與我國(guó)城市社區(qū)群體內(nèi)生的自我環(huán)境保護(hù)意識(shí)的同步增長(zhǎng)有關(guān)?！俺嗽缘沫h(huán)境問(wèn)題之外，社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題更多地表現(xiàn)為社會(huì)問(wèn)題?！盵21]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、城市化進(jìn)程的加快和住房商品化的不斷普及帶來(lái)居住空間的轉(zhuǎn)換，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織方式、利益格局和價(jià)值觀念都發(fā)生了深刻變化，社區(qū)已發(fā)展為城市基層社會(huì)最基本的組織單元和治理單元。依賴于社區(qū)這一形態(tài)，居民已經(jīng)逐漸從松散的、單個(gè)的原子化狀態(tài)自覺(jué)過(guò)渡到了正式的、集體的組織化狀態(tài)，使居民彼此之間的利益存在高度的一致性。由于大部分鄰避設(shè)施具有公共產(chǎn)品屬性，因此，在其服務(wù)范圍內(nèi)的每個(gè)人都可以享用它所提供的便利服務(wù)。但是，諸如變電站、垃圾焚燒廠、核能發(fā)電站、殯儀館、廢棄物處理站、精神病院等鄰避設(shè)施成本效用分配明顯不均衡，其會(huì)對(duì)所在地居民的日常生活、生命健康和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)造成不良影響，涉及附近居民不動(dòng)產(chǎn)及由此衍生的各項(xiàng)權(quán)利。這使當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)此類鄰避設(shè)施的支持度與需求度呈現(xiàn)出倒掛關(guān)系，[22]居民對(duì)這些鄰避設(shè)施所提供的服務(wù)和產(chǎn)品是有需求的，但對(duì)于建設(shè)在自己居住地附近是不贊成和不支持的。附近社區(qū)居民基于共同的地緣關(guān)系和利害關(guān)系，會(huì)普遍感受到相似的鄰避風(fēng)險(xiǎn)威脅，導(dǎo)致具有高度動(dòng)員性和一致性的鄰避抗議活動(dòng)的發(fā)生?，F(xiàn)實(shí)中許多鄰避沖突正在從單一經(jīng)濟(jì)屬性的小圈子社會(huì)活動(dòng)走向以多元利益相關(guān)方的公眾為主體的大規(guī)模街頭抗?fàn)?。[23]

三、構(gòu)建利益和價(jià)值高度認(rèn)同的政府鄰避沖突治理機(jī)制

（一）創(chuàng)新鄰避風(fēng)險(xiǎn)處置理念，優(yōu)化應(yīng)急處置流程

政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)維穩(wěn)優(yōu)先的風(fēng)險(xiǎn)控制策略，推動(dòng)封閉或半封閉的鄰避決策機(jī)制向過(guò)程開(kāi)放和主體多元轉(zhuǎn)化，借助于現(xiàn)代信息技術(shù)建立動(dòng)態(tài)的、實(shí)時(shí)的、全過(guò)程的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。首先，培養(yǎng)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)處置意識(shí)。政府要完善鄰避項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，重視鄰避項(xiàng)目前期環(huán)?？尚行栽u(píng)估，不間斷地與專家、營(yíng)運(yùn)企業(yè)和公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配溝通，全方位覆蓋到利益相關(guān)群體。在處置鄰避沖突時(shí)，政府要全面掌握沖突各方的價(jià)值立場(chǎng)與情緒波動(dòng)變化，同時(shí)要與反對(duì)行動(dòng)者分享信息資源，避免引起因利益相關(guān)者極端抵制而造成鄰避沖突再升級(jí)?？ɡ_·西弗里認(rèn)為，在鄰避事件處置中，應(yīng)密切關(guān)注抗議公眾的看法和行動(dòng)，要發(fā)現(xiàn)他們是如何聚集起抗議行動(dòng)并形成鄰避效應(yīng)的。[24]也就是說(shuō)，要提升公眾在整個(gè)鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中的地位，跟蹤、監(jiān)測(cè)公眾對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的理性判斷變化和情緒反應(yīng)。其次，在借鑒國(guó)外和總結(jié)國(guó)內(nèi)公共危機(jī)處置成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和風(fēng)險(xiǎn)治理模式。如重視大數(shù)據(jù)分析在鄰避沖突應(yīng)急處置中的應(yīng)用，建立鄰避沖突預(yù)警案例數(shù)據(jù)庫(kù)和風(fēng)險(xiǎn)處置案例數(shù)據(jù)庫(kù)。在確定鄰避設(shè)施位置時(shí)，多方搜集贊成、反對(duì)和質(zhì)疑的信息，謹(jǐn)慎地評(píng)估相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，努力爭(zhēng)取在阻力最小、效益最大、距離代價(jià)最小和環(huán)保價(jià)值最高等優(yōu)勢(shì)選項(xiàng)中合理平衡。再次，在鄰避沖突處置的終極目標(biāo)取向上，政府要著重于化解居民的對(duì)抗行為，重點(diǎn)就鄰避設(shè)施的社會(huì)需求度、負(fù)面效應(yīng)分擔(dān)比例值、鄰避設(shè)施設(shè)址社區(qū)的后期保護(hù)與補(bǔ)償、可能性替代方案等議題進(jìn)行探討，以滿足各方的價(jià)值關(guān)注與利益訴求。

（二）突出包容性和開(kāi)放性，完善風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)同機(jī)制

政府在有關(guān)政策制定中要向社會(huì)展示其更多的包容性和開(kāi)放性，吸納更多相關(guān)利益主體的參與。在鄰避項(xiàng)目規(guī)劃階段，政府要通過(guò)多種方式滿足公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)的需要，充分評(píng)估公眾對(duì)鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知水平、風(fēng)險(xiǎn)承受意愿、風(fēng)險(xiǎn)與收益的權(quán)衡分配等；政府要讓擔(dān)負(fù)利益與風(fēng)險(xiǎn)成本的居民在鄰避設(shè)施選址決策中擁有足夠的話語(yǔ)權(quán)，得到應(yīng)有的尊重，享受應(yīng)有的權(quán)利。在這方面，美國(guó)一些地方政府通過(guò)“志愿程序”或“競(jìng)爭(zhēng)選址程序”的辦法，[25]由附近社區(qū)居民自己權(quán)衡鄰避設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的利弊得失，通過(guò)投票作出最終決定。這種辦法可以最大限度地得到鄰避選址社區(qū)居民的認(rèn)同和配合，避免和減少后續(xù)鄰避沖突的發(fā)生，值得學(xué)習(xí)和借鑒。在鄰避設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)階段，政府要為設(shè)址附近居民的協(xié)同參與提供必要的政策激勵(lì)，建立及時(shí)、有效、充分的信息溝通制度。政府要讓公眾參與公共決策過(guò)程的核心部分，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，既可以增加公眾在體制內(nèi)表達(dá)訴求的方式和渠道，也可為政府面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)和應(yīng)急處置時(shí)提供可緩沖余地。此外，鄰避協(xié)同參與機(jī)制的構(gòu)建可以有效地實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)之間從“脫嵌”到“嵌入”的轉(zhuǎn)變，[26]降低因信息不對(duì)稱或政府失靈造成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率。

（三）秉持生態(tài)優(yōu)先原則，權(quán)衡環(huán)保與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這就要求政府不僅要?jiǎng)?chuàng)造更多的物質(zhì)和精神產(chǎn)品，而且要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域承擔(dān)起越來(lái)越多的職責(zé)。通過(guò)前述學(xué)者們對(duì)大多數(shù)鄰避沖突的實(shí)踐研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，反對(duì)者主要因?yàn)閾?dān)心環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或環(huán)境污染而對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的具體選址有異議，并非要求否決該項(xiàng)目。因此，政府在鄰避設(shè)施建設(shè)中不能單純依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本——收益分析來(lái)思考問(wèn)題，不能把距離代價(jià)最小視為唯一選址依據(jù)；要體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)均衡分配和生態(tài)正義相結(jié)合的原則，科學(xué)處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，拓寬面向鄰避設(shè)施附近居民的生態(tài)利益表達(dá)渠道；要秉持生態(tài)優(yōu)先原則，綜合空間、安全、環(huán)保及效益等分析維度，科學(xué)評(píng)估各種鄰避設(shè)施的破壞性與滋擾性，豐富化解方式，以避免鄰避設(shè)施附近居民產(chǎn)生厭惡情緒及抗議行為。政府要科學(xué)協(xié)調(diào)城市發(fā)展與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，在城市功能規(guī)劃中盡量使具有潛在負(fù)外部性影響的鄰避設(shè)施遠(yuǎn)離居民區(qū)，并依據(jù)城市發(fā)展的不同階段科學(xué)確定鄰避設(shè)施的發(fā)展類型與先后次序。對(duì)于污染風(fēng)險(xiǎn)較大或預(yù)測(cè)公眾關(guān)注度較高的項(xiàng)目，還應(yīng)事先建立戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)估和全過(guò)程環(huán)境影響評(píng)估制度。

（四）基于信任與合作，構(gòu)建有效的信息公開(kāi)和信息交流機(jī)制

首先，在鄰避風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的傳遞和信息流動(dòng)方面，打通政府、企業(yè)、專家和公眾之間的信息溝通壁壘，構(gòu)建一套健全的、透明的鄰避風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞發(fā)布機(jī)制。政府要向設(shè)址附近居民參與規(guī)劃提供必要的信息、技術(shù)和法律資源，尤其對(duì)于居民所關(guān)注的鄰避設(shè)施運(yùn)行后可能產(chǎn)生的生態(tài)損壞、健康風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵性信息，政府應(yīng)給予一定的預(yù)測(cè)并提前告知。其次，政府要借助現(xiàn)代信息技術(shù)，推動(dòng)傳統(tǒng)單向信息發(fā)布模式向現(xiàn)代雙向信息交流模式轉(zhuǎn)變，形成以交涉性、協(xié)商性為特征的現(xiàn)代信息傳遞和發(fā)布機(jī)制，減少因鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)模糊性而造成的居民恐慌和抵觸情緒。此外，作為鄰避場(chǎng)域中另一個(gè)重要利益主體的營(yíng)運(yùn)企業(yè)，既要滿足政府行政許可的條件，也應(yīng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，關(guān)注環(huán)境利益和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)。企業(yè)應(yīng)該客觀真實(shí)地公布營(yíng)運(yùn)設(shè)施的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)指標(biāo)，并適當(dāng)提高信息發(fā)布的質(zhì)量和頻率。

（五）提升鄰避沖突治理的公共性，積極吸納社會(huì)第三方力量的參與

由于大多數(shù)鄰避設(shè)施具有公共價(jià)值屬性，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一定階段又具有不可替代性，因此，在鄰避設(shè)施建設(shè)面臨困境時(shí)，除了提升鄰避設(shè)施的科技水平，利用科技創(chuàng)新來(lái)減少鄰避沖突外，還需要通過(guò)有關(guān)制度的重構(gòu)來(lái)修正人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。為適應(yīng)社會(huì)利益主體復(fù)雜化的需要，在鄰避沖突治理的制度設(shè)計(jì)中，政府要重視發(fā)揮社會(huì)第三方力量在鄰避設(shè)施建設(shè)中的價(jià)值，建立沖突“旁觀者”參與的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。獨(dú)立的社會(huì)第三方作為“局外人”和“旁觀者”，在技術(shù)判斷、數(shù)據(jù)分析、社會(huì)正義主張等方面具備特有的優(yōu)勢(shì)，能夠在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、溝通和表達(dá)等方面發(fā)揮特殊的作用。政府引入社會(huì)第三方或獨(dú)立的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力量，可以減少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的“走過(guò)場(chǎng)”“暗箱操作”等現(xiàn)象，保障決策程序的科學(xué)性，增強(qiáng)公眾對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的認(rèn)同度。如瑞典政府，由于環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)性很強(qiáng)，不易為公眾所熟知，因此在公共決策過(guò)程中積極邀請(qǐng)民間專業(yè)性組織參與，委托第三方專家就相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范信息積極與公眾溝通，取得了非常好的效果。[27]近些年，隨著我國(guó)公眾權(quán)益意識(shí)的增強(qiáng)和社會(huì)組織能力的提升，一些綠色環(huán)保組織迅速發(fā)展，當(dāng)鄰避沖突發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)積極吸納他們參與鄰避沖突的調(diào)解過(guò)程，依靠其所具有的社會(huì)資源來(lái)傳遞鄰避信息、收集利益訴求，從而搭建起政府與公眾良好溝通的橋梁，發(fā)揮化解沖突的作用。

總之，作為工業(yè)文明的副產(chǎn)品，鄰避設(shè)施在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，其自身所帶來(lái)的鄰避風(fēng)險(xiǎn)不可避免地涉及公平地分配環(huán)境損益問(wèn)題，使鄰避設(shè)施選址不僅僅局限于環(huán)境保護(hù)或技術(shù)改進(jìn)領(lǐng)域，更是涉及公眾權(quán)利和社會(huì)正義的問(wèn)題，需要全面考慮和權(quán)衡經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等各方面因素。政府處置鄰避沖突既要立足于保障社區(qū)居民的環(huán)境權(quán)益，增強(qiáng)社區(qū)居民的安全感，營(yíng)造關(guān)注社區(qū)居民財(cái)產(chǎn)價(jià)值和生活品質(zhì)的社會(huì)氛圍，也要著眼于對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)性和制度性改善，而不僅僅是策略性的技術(shù)改進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：劉 鵬）

On the Predicament and Resolution of Value Choice

of the Government in the adjacent Conflict

Wu Yuzhen， Chang Yeyun

Abstract：At present，the group events of adjacenting conflict are one of the more forced and obvious risks to stability in urban society.As most of the adjacent facilities have public service properties or significant social and economic value，there is a close relationship with the current national politics，economic development and social life.This has led to the avoidance of conflicts from breaking through the limitations of a single environmental issue or technical difficulty，involving political，economic，social and legal levels，and blocking public interests.In order to meet the needs of building a modern country's governance capacity in a new era，the government should pay due attention to public interest and value appeals gathered by the public in the governance of neighboring conflicts，highlight its inclusiveness and openness，and attract the participation of third-party social forces；improve the coordination mechanism，enhance trust and cooperation，etc.

Key words：adjacent conflict；value choice；government