理解新形勢(shì)下的金融監(jiān)管體制改革

楊濤

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，事關(guān)國(guó)家安全、發(fā)展全局、人民財(cái)產(chǎn)安全，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口。

當(dāng)前，我國(guó)金融監(jiān)管體制改革進(jìn)入了新階段。機(jī)構(gòu)改革后，金融監(jiān)管在組織架構(gòu)上已經(jīng)形成了新的框架，新組建的中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主席郭樹(shù)清又兼任了央行黨委書(shū)記。

之所以要推動(dòng)這一系列變革，歸根結(jié)底，一方面是因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)的創(chuàng)新、深化、演變，逐漸加速甚至走到了監(jiān)管的前面；另一方面，則是眾多風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，都產(chǎn)生于監(jiān)管交叉或空白地帶，從而使得監(jiān)管協(xié)調(diào)成為重中之重。

大勢(shì)所趨

從監(jiān)管的變革壓力來(lái)看，面臨日趨復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，必須構(gòu)建現(xiàn)代化的金融監(jiān)管框架。

具體來(lái)看，一是需要在政策制定之前加強(qiáng)分析和研判能力，有效度量各類金融風(fēng)險(xiǎn)的水平。

近年來(lái)，隨著多層次金融市場(chǎng)、多元化金融產(chǎn)品、多類型準(zhǔn)金融組織的創(chuàng)新與發(fā)展，金融運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題變得更加復(fù)雜，局部風(fēng)險(xiǎn)的積累如果控制不力，甚至可能轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，由于對(duì)于相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的量化分析能力不足，因此監(jiān)管思路往往容易“走極端”，即：或者過(guò)于偏重事先風(fēng)險(xiǎn)防范而遏制創(chuàng)新，或者在風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)之后簡(jiǎn)單地“一刀切”處理，或者由于難以研判具體風(fēng)險(xiǎn)程度及所在，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的積累放任不管。要解決這些矛盾，就需要進(jìn)一步改善風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)收集機(jī)制，優(yōu)化量化分析模式，更好、更及時(shí)地把握風(fēng)險(xiǎn)，為監(jiān)管的跟進(jìn)創(chuàng)造前提條件。

二是監(jiān)管內(nèi)容與對(duì)象，需要從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向產(chǎn)品和功能監(jiān)管，進(jìn)而側(cè)重金融產(chǎn)品和服務(wù)的外部條件監(jiān)管。

我們看到，由于金融子行業(yè)之間的混業(yè)趨勢(shì)愈加明顯，而且互聯(lián)網(wǎng)金融帶來(lái)了金融與非金融行業(yè)邊界的模糊，因此跳出傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管視角，逐漸轉(zhuǎn)向產(chǎn)品和功能監(jiān)管，已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，也只有這樣才能適應(yīng)金融創(chuàng)新逐漸呈現(xiàn)的跨市場(chǎng)、跨行業(yè)、跨時(shí)空特點(diǎn)。與此同時(shí)必須注意的是，在這一監(jiān)管轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，也不能泛泛地照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，圍繞金融產(chǎn)品來(lái)構(gòu)建監(jiān)管模式。因此，與國(guó)外相比，許多教科書(shū)上的金融產(chǎn)品，在我國(guó)往往難以真正發(fā)揮包括資源配置、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理等基本功能，并且反而可能成為風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)來(lái)源，其原因在于缺乏有效的市場(chǎng)環(huán)境、制度基礎(chǔ)、金融文化等保障。因此，監(jiān)管重點(diǎn)同樣應(yīng)該放在如何完善這些外部條件方面，從而促使金融創(chuàng)新走上良性發(fā)展道路。

三是把探索跨境監(jiān)管作為重中之重。

4月11日，在博鰲亞洲論壇上，我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放的具體措施和時(shí)間表發(fā)布。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，無(wú)論是我國(guó)金融市場(chǎng)的持續(xù)對(duì)外開(kāi)放，還是國(guó)內(nèi)金融資本的“走出去”，都需要有新型的、具有全球視野的監(jiān)管模式與之相配合，更好地規(guī)范、約束和監(jiān)管跨境金融交易中的風(fēng)險(xiǎn)要素。尤其在構(gòu)建這一體系的過(guò)渡時(shí)期，更需要我國(guó)監(jiān)管部門(mén)與境外監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)合作，共同致力于防范跨境風(fēng)險(xiǎn)傳染和放大，努力尋求共同的監(jiān)管利益所在。

四是以支付清算體系為核心的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，也不斷面臨新技術(shù)、新制度和金融中前臺(tái)業(yè)務(wù)變化帶來(lái)的沖擊，迫切需要進(jìn)行更有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

美國(guó)次貸危機(jī)的最主要教訓(xùn)之一是使人們認(rèn)識(shí)到防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要性，除了大銀行和大投行之外，全球近年來(lái)都更關(guān)注金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。2012年4月，CPSS（后更名為CPMI）和IOSCO共同發(fā)布了《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》，成為指導(dǎo)各國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，包括支付系統(tǒng)、中央證券存管、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對(duì)手以及交易數(shù)據(jù)庫(kù)等。實(shí)際上，我國(guó)現(xiàn)有支付清算市場(chǎng)發(fā)展中面臨的一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，很大程度上也源自于在制度協(xié)調(diào)、監(jiān)管協(xié)調(diào)方面面臨的跨界挑戰(zhàn)。

監(jiān)管協(xié)調(diào)

面臨上述矛盾與挑戰(zhàn)，監(jiān)管協(xié)調(diào)就成為重要“抓手”，自2000年以來(lái)，國(guó)內(nèi)的討論一直不絕于耳。2003年“三會(huì)”之間的協(xié)調(diào)嘗試，2008年央行“三定方案”里對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，都沒(méi)有從根本上促使這一機(jī)制真正落實(shí)。

究其原因，一是2009年之前的國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管體制運(yùn)行，更多借鑒以美國(guó)為主的分業(yè)監(jiān)管模式，而奧巴馬政府于2009年6月發(fā)布了名為《金融監(jiān)管改革——新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》的金融監(jiān)管改革計(jì)劃，之后，強(qiáng)化央行監(jiān)管職責(zé)、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，甚至趨于統(tǒng)一監(jiān)管，才成為國(guó)際范圍內(nèi)的新潮流。二是部門(mén)之間存在協(xié)調(diào)難度。要設(shè)計(jì)好金融監(jiān)管部門(mén)日常協(xié)調(diào)的制度與模式，并且在實(shí)踐中發(fā)揮更大作用，就必須確定牽頭機(jī)構(gòu)，并且把常設(shè)性的工作部門(mén)設(shè)在牽頭機(jī)構(gòu)中。而在2003年銀監(jiān)會(huì)成立之后，“一行三會(huì)”之間顯然對(duì)此難以達(dá)成共識(shí)。三是早期監(jiān)管協(xié)調(diào)的迫切性，還不足以引起高度重視。直到2005年銀行理財(cái)產(chǎn)品大規(guī)模出現(xiàn)之后，才帶動(dòng)了交叉監(jiān)管領(lǐng)域的金融產(chǎn)品創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，而相關(guān)的處于監(jiān)管“交叉重疊”地帶的風(fēng)險(xiǎn)也日益突出。

直到2013年，國(guó)務(wù)院同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，再到去年國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)設(shè)立，表明上述三個(gè)條件發(fā)生了趨勢(shì)性變化。除了各國(guó)為應(yīng)對(duì)混業(yè)風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)或統(tǒng)一趨勢(shì)外，央行在金融穩(wěn)定與金融發(fā)展中的協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用也在逐漸上升。在內(nèi)外因素的變化下，迫切需要以此來(lái)落實(shí)中央政府提出的“防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的任務(wù)。

我們看到，4月2日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議，聽(tīng)取了中國(guó)人民銀行關(guān)于打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的思路和舉措的匯報(bào)。解讀一下會(huì)議精神：

會(huì)議指出“要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，把握好出臺(tái)政策的節(jié)奏和力度”。就是避免因處置風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，“雙支柱”要協(xié)調(diào)用力，實(shí)際上這也是郭樹(shù)清任央行書(shū)記的初衷之一。

會(huì)議指出“要分類施策，根據(jù)不同領(lǐng)域、不同市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)情況，采取差異化、有針對(duì)性的辦法”。分進(jìn)合擊，各個(gè)擊破，體現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性去杠桿”的基本思路。

會(huì)議指出“要集中力量，優(yōu)先處理可能威脅經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題”。當(dāng)前的主要目標(biāo)，看來(lái)是地方政府和國(guó)有企業(yè)的去杠桿。

會(huì)議指出“要強(qiáng)化打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的組織保障，發(fā)揮好金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)重要作用”。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室設(shè)在央行，在此次會(huì)議上負(fù)責(zé)匯報(bào)相關(guān)工作的也是央行，央行在貫徹落實(shí)會(huì)議精神的新聞稿中也強(qiáng)調(diào)“要在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的牽頭抓總下，充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室作用，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)配合，明確時(shí)間表、路線圖，推動(dòng)落實(shí)有關(guān)工作安排”，央行的地位得以凸顯。

會(huì)議指出“要抓緊協(xié)調(diào)建立中央和地方金融監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化地方政府屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”?！罢l(shuí)的孩子誰(shuí)領(lǐng)走”，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府既然之前具有相應(yīng)的審批權(quán)，現(xiàn)在也不能袖手旁觀。

由此來(lái)看，當(dāng)前金融監(jiān)管體制改革的核心，就是圍繞有效防范風(fēng)險(xiǎn)、避免風(fēng)險(xiǎn)失控這一點(diǎn)。此外，中國(guó)式“雙峰”監(jiān)管架構(gòu)也應(yīng)有其他一些考量。例如，人事安排上，易綱擔(dān)任央行行長(zhǎng)、黨委副書(shū)記；作為中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主席的郭樹(shù)清，擔(dān)任央行黨委書(shū)記、副行長(zhǎng)。很顯然，這樣的安排與金融監(jiān)管改革進(jìn)程密切相關(guān)，強(qiáng)化了監(jiān)管協(xié)調(diào)。根據(jù)工作職責(zé)，郭樹(shù)清書(shū)記除了以人為抓手，以業(yè)務(wù)與產(chǎn)品為重心，對(duì)一些跨行業(yè)產(chǎn)品與業(yè)務(wù)推動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)之外，還可能著力推動(dòng)央行的大區(qū)行體制改革，因?yàn)槠浔锥艘呀?jīng)日益顯現(xiàn)；同時(shí)，還將推動(dòng)基層金融監(jiān)管力量的協(xié)調(diào)、整合、強(qiáng)化?？梢灶A(yù)見(jiàn)，金融監(jiān)管改革舉措后續(xù)還將有大動(dòng)作，金融監(jiān)管體制改革并沒(méi)結(jié)束。此外，與銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)相比，證券會(huì)監(jiān)管對(duì)象的特征或有一定差異性，主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)與承擔(dān)的方式上，所以需有一定獨(dú)立性，此次不在合并之列。

回歸本源

當(dāng)然，防范風(fēng)險(xiǎn)只是手段和保障，金融監(jiān)管體制改革的最終目的，還是為金融發(fā)展“保駕護(hù)航”，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的“金融要回歸本源，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)”。

具體而言，一方面，在微觀層面上，強(qiáng)調(diào)滿足非金融企業(yè)和居民的合理金融需求，使多數(shù)微觀主體充分享受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與金融發(fā)展的成果。

由此來(lái)看，衡量金融是否更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，就是看能否為那些最需要金融資源的主體提供支持。就企業(yè)來(lái)看，小微企業(yè)與解決就業(yè)相關(guān)、農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)、新技術(shù)企業(yè)與生產(chǎn)率提高相關(guān)，理應(yīng)是落實(shí)金融服務(wù)功能的著力點(diǎn)。居民與“衣食住行”相關(guān)的消費(fèi)和投資行為，都離不開(kāi)有效的金融支持。

另一方面，在宏觀層面上，金融要有利于實(shí)體部門(mén)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的完善，換句話說(shuō)，如果現(xiàn)有實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在缺陷，那么金融部門(mén)就不應(yīng)該強(qiáng)化這種矛盾。

從總需求角度看，過(guò)高的儲(chǔ)蓄與投資、最終消費(fèi)中的居民消費(fèi)不足，都是扭轉(zhuǎn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的重點(diǎn)，也應(yīng)是金融服務(wù)的落腳點(diǎn)。從總供給角度看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的核心矛盾，應(yīng)是解決三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化升級(jí)，而不僅是之間的替代問(wèn)題，即高端的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足。如果不能認(rèn)清金融支持的路徑，就只會(huì)加重現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)矛盾。

總之，金融改革與發(fā)展面臨的永恒難題，就是如何處理好效率與安全的“蹺蹺板”。當(dāng)前的金融監(jiān)管體制改革，為這一命題的解決提供了全新的思路與模式，但仍需進(jìn)一步的配套改革與實(shí)踐檢驗(yàn)。