金融監(jiān)管體制改革 “四問”

尹振濤

“三層+雙峰”將是未來中國金融監(jiān)管體制改革的方向。

《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》對金融監(jiān)管體制改革做出了重大部署。改革后的金融監(jiān)管框架表現(xiàn)為“一委一行兩會一局”體制結(jié)構(gòu)，即國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（一委），中國人民銀行（一行），中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會（兩會），以及各地金融監(jiān)管局（一局）。

一問：為什么將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并？

近年來，隨著中國金融市場的不斷深化和外化，金融創(chuàng)新過度、金融混業(yè)過亂、金融集團過大等問題不斷顯現(xiàn)，加之處在中國經(jīng)濟“三期疊加”的特殊階段，宏觀風(fēng)險和金融風(fēng)險處于一個不斷累積的過程。此時中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險主要表現(xiàn)在三個方面，即金融與實體經(jīng)濟、金融與房地產(chǎn)以及金融體系內(nèi)部，其中金融體系內(nèi)部風(fēng)險尤為突出。

隨著經(jīng)濟增速的放緩，實體經(jīng)濟資本回報率下降，民間投資增速被“冰凍”，大量資金沒有進入實體經(jīng)濟，而滯留在金融體系內(nèi)自我循環(huán)，導(dǎo)致風(fēng)險在金融體系內(nèi)部被固化。此外，同業(yè)業(yè)務(wù)、表外理財、非標(biāo)資產(chǎn)、交叉性金融產(chǎn)品等影子銀行業(yè)務(wù)造成資金空轉(zhuǎn)，影響貨幣政策調(diào)控，監(jiān)管套利特征明顯，進一步侵蝕了金融體系自身的穩(wěn)定性。

近年來，在保險業(yè)新“國十條”及鼓勵險資運用的政策推動下，保險資金配置范圍不斷擴大，與銀行之間的資金交流規(guī)模也日益擴大，業(yè)務(wù)交叉尤其嚴(yán)重。同時，我國重要的系統(tǒng)性金融機構(gòu)多分布在銀行和保險業(yè)，混業(yè)經(jīng)營下的監(jiān)管缺失等問題容易滋生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。因此，兩者的合并符合防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的要求。

同時，銀行業(yè)和保險業(yè)的業(yè)務(wù)模式和監(jiān)管理念趨同，便于盡快的實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌目標(biāo)。銀行和保險的大多數(shù)主營業(yè)務(wù)都屬于間接融資，而證券市場屬于直接融資，不同的融資模式?jīng)Q定了其風(fēng)險擔(dān)當(dāng)機制存在明顯差異。就監(jiān)管理念而言，銀行業(yè)監(jiān)管和保險業(yè)監(jiān)管均強調(diào)資本充足率和流動性管理，巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ和中國“償二代”保險監(jiān)管制度有異曲同工之處。而證券行業(yè)監(jiān)管更加強調(diào)公平市場秩序與、信息披露及投資者保護，與針對機構(gòu)合規(guī)監(jiān)管的銀行業(yè)和保險業(yè)存在顯著不同。除此之外，保留證監(jiān)會的相對獨立也有進一步鼓勵和支持直接融資市場發(fā)展之意。以上幾點，也是證監(jiān)會沒有被合并的原因之所在。

二問：為什么不是“超級央行”模式？

“超級央行”不是一個專業(yè)的金融學(xué)術(shù)語，市場普遍認(rèn)為“超級央行”主要是指兼顧貨幣政策職能和金融監(jiān)管職能。2015年股市異常波動事件的發(fā)生，引起大家對中國金融監(jiān)管體制和機制問題的討論，其中“超級央行”模式成為熱議方案之一，即將銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會合并入央行，以實現(xiàn)監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但事實上，此方案并不是最佳方案，也不是當(dāng)前國際的主流方案。

以美國和英國的金融監(jiān)管體制改革為例，雖然都增強了央行的金融穩(wěn)定和宏觀審慎監(jiān)管職能，但都沒有將全部的監(jiān)管機構(gòu)并入央行。在《多德-弗蘭克法案》中，美聯(lián)儲被賦予了更多的金融監(jiān)管職能，其中包括監(jiān)管銀行、證券、保險及對沖基金等其他具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)，行使對投資銀行控股公司的監(jiān)管。但美國仍保留了原有的證券交易委員會、商品期貨交易委員會、聯(lián)邦存款保險公司以及各州的具體監(jiān)管部門。英國在撤銷金融監(jiān)管局（FSA）之后，英格蘭銀行被賦予了更多的金融監(jiān)管權(quán)限，基本上吸收了原先FSA的大多數(shù)監(jiān)管職能，但同時在央行體系外，又新成立了金融行為監(jiān)管局（FCA）負(fù)責(zé)監(jiān)管市場上5000多家中小投資機構(gòu)、券商及基金公司?？梢姡耆按笠唤y(tǒng)”的“超級央行”模式并不是目前國際社會的主流。

雖然不是“超級央行”，但是全球金融監(jiān)管的主流方向的確是加強監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)宏觀審慎和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的目標(biāo)。其中，一個重要的措施就是成立一個新的宏觀審慎管理委員會。從全球?qū)用婵?，在G20層面上將金融穩(wěn)定論壇（FSF）升級為金融穩(wěn)定委員會（FSB），作為新的部門統(tǒng)領(lǐng)全球范圍內(nèi)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)。美國成立了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC），負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突、處理監(jiān)管爭端、鑒別系統(tǒng)性風(fēng)險并向具體監(jiān)管機構(gòu)進行風(fēng)險提示。英國成立了金融政策委員會（FPC）作為宏觀審慎管理部門，制定宏觀審慎政策，識別、監(jiān)控并采取措施消除或減少系統(tǒng)性風(fēng)險；同時在英格蘭銀行體系內(nèi)成立了新的審慎監(jiān)管局（PRA），負(fù)責(zé)對存款機構(gòu)、保險公司和系統(tǒng)重要性投資公司等進行審慎監(jiān)管，以提高被監(jiān)管機構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性。

參考國際經(jīng)驗，在去年7月召開的全國金融工作會議上，我國正式宣布設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會則是順勢之為。

三問：當(dāng)前的金融監(jiān)管框架是什么？

“一委一行兩會一局”是當(dāng)前改革后的中國金融監(jiān)管框架的最直接的表現(xiàn)。在此框架下，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會將主要承擔(dān)五大職責(zé)，可用“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題”這一表述來概括。其辦公室設(shè)在央行，表明央行將在新的金融監(jiān)管框架中起到更重要的作用。

央行除承擔(dān)貨幣政策職能外，更多的擔(dān)負(fù)起宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)法律法規(guī)體系及全口徑統(tǒng)計分析和預(yù)警等工作。此次將擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入，使得央行集貨幣政策職能和宏觀審慎職能于一身，其“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”也會通過本輪改革逐漸清晰。下一步，央行將繼續(xù)完善貨幣政策框架，強化價格型調(diào)控和傳導(dǎo)，發(fā)揮金融價格杠桿在優(yōu)化資源配置中的決定性作用；繼續(xù)完善宏觀審慎政策框架，將更多金融活動、金融市場、金融機構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎政策的覆蓋范圍；完善貨幣政策和宏觀審慎政策治理架構(gòu)，推進金融治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

新成立的銀行保險監(jiān)督管理委員會和證監(jiān)會，則更加突出微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管職能。與原來的銀監(jiān)會、保監(jiān)會相比，當(dāng)前證監(jiān)會的行為監(jiān)管職能已經(jīng)非常清晰，而銀監(jiān)會和保監(jiān)會的促進行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管職能之間的沖突則相對更加突出。所以，之前存在對“監(jiān)管姓監(jiān)”問題的深刻討論和反思。將銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銀行和保險領(lǐng)域監(jiān)管的最有效和最直接的方法，也在一定程度上適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的新需要。下一步銀行保險監(jiān)督管理委員會將主要承擔(dān)審慎監(jiān)管職能，具體負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)的落地與執(zhí)行。

各地金融監(jiān)管局則在金穩(wěn)會和各監(jiān)管機構(gòu)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，以維護地區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定為主要目標(biāo)，擔(dān)負(fù)起更多的金融監(jiān)管職責(zé)。

四問：今后的監(jiān)管體制改革方向是什么？

從國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的正式成立，到此次國務(wù)院機構(gòu)改革中金融監(jiān)管體制的重大變化，可以說我國的金融監(jiān)管框架改革已經(jīng)取得實際性、階段性的成果。但這并不意味著改革的結(jié)束。

考慮到金融監(jiān)管體系的路徑依賴因素及中國金融市場發(fā)展情況，“三層+雙峰”將是未來中國金融監(jiān)管體制改革的方向?！叭龑印笔侵疙攲訛閲鴦?wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，中間層為具體的金融監(jiān)管機構(gòu)，底層為相應(yīng)的地方監(jiān)管部門；“雙峰”則是指在中間層內(nèi)部，將具體的監(jiān)管職能分為審慎監(jiān)管機構(gòu)和行為監(jiān)管機構(gòu)。

我國金融監(jiān)管體制改革將遵循“五步走”的戰(zhàn)略，一步步實現(xiàn)“三層+雙峰”的改革目標(biāo)。第一步，設(shè)立比原有的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議層級更高、職能完整的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，構(gòu)筑“三層”中的“頂層”，明確其為統(tǒng)籌我國金融監(jiān)管工作的最高權(quán)力部門，且為有常設(shè)辦事機構(gòu)，有固定辦公地點及工作人員的執(zhí)行部門，并逐步建立一套系統(tǒng)的工作機制和體系。

第二步，授權(quán)國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌中國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作。近期有關(guān)“大資管”等一系列金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)政策的出臺，顯示出該委員會的政策協(xié)調(diào)力度。通過逐步梳理各監(jiān)管機構(gòu)之間的沖突、重疊和真空地帶，為進一步調(diào)整和理順“三層”中的“中間層”做好基礎(chǔ)。

第三步，各地金融辦紛紛掛牌金融監(jiān)管局，在進一步加強監(jiān)管統(tǒng)籌、杜絕監(jiān)管真空的基礎(chǔ)上，補齊了“三層”中的“底層”。

第四步，進一步理順宏觀審慎和微觀審慎之間的邊界，由央行負(fù)責(zé)貨幣政策、宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機構(gòu)及統(tǒng)計和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并，并將部分宏觀審慎職能提交央行負(fù)責(zé)，同時保留證監(jiān)會負(fù)責(zé)市場公平與消費者保護，朝著“雙峰”模式更進一步。

第五步，在鞏固“三層”監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，進一步健全“雙峰”模式。以銀行保險監(jiān)督管理委員會為改革試點基礎(chǔ)，劃清行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管權(quán)限，通過部門的整合與拆分，做好與央行宏觀審慎職能的配合。同時，證監(jiān)會也將逐步剝離其宏觀審慎與行業(yè)發(fā)展職能，主要擔(dān)負(fù)起維護市場秩序與投資者保護職責(zé)。

可以說，我們目前只差最后一步。